Introdução
O presente trabalho visa estudar a posição do prefeito bem como suas competências administrativas, políticas e executivas. Em um primeiro momento, foi estudada a posição do prefeito frente à sua posição em relação à condição do município inserido na nossa carta magna, abordando a característica dos municípios nacionais elevados à qualidade de ente federativo autônomo pertencente ao pacto federativo da nossa republica, bem como as competências municipais, inseridas no sistema de repartição de competências constitucionais. Após esta analise da posição do prefeito como chefe do executivo municipal em nosso sistema constitucional, passa-se então para a analise de suas competências, a saber: a executiva, a política e a administrativa.
O pacto federativo e o ente municipal
A republica federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos entes federativos: União, Estados e Municipios, constituindo-se assim o pacto federativo, alicerce e clausula pétria da nossa constituição, como se extrai da leitura do artigo primeiro da carta Magna.
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Ao fazer isto a CF estabelece em nosso Estado uma forma federativa dividindo o poder em três esferas de atuação, uma nacional, qual seja a união; outras regionais os estados e o distrito federal e ainda uma local que são os municípios. Logo a federação é uma forma de estado em que o poder é dividido entre os vários entes locais, sendo caracterizado pela descentralização se opondo desta forma ao modelo de estado unitário em que o poder é concentrado nas mãos do ente central. Logo caracteriza-se pela distribuição de competências entre o poder central e os poderes locais.
O federalismo Brasileiro se diferencia do federalismo clássico haja vista no primeiro a divisão se dá entre o ente central nascional e os entres regional, no Brasil esta divisão se dá entre o ente federal, os entes regionais, tendo ainda entes de natureza locais os municípios.Neste sentido Celso Ribeiro Bastos assim descreve a situação da nossa federação:
(...)no Brasil, preferiu-se compartilhar o exercício da soberania por três ordens jurídicas diferentes, com diversos graus de abrangência do espaço territorial de sua validade, mas com a mesma dignidade e hierarquia constitucional, a conclusão inelutável seria a de reconhecer-se que a própria Federação Brasileira assumiu feições próprias. (p.365, 1995)
Os municípios é a menor unidade federativa e possui a competencia para instituir, observados os princípios da carta magna os seus poderes executivo e legislativo. Esta observância obrigatória dar-se em virtude do principio da simetria, pois muitos dos preceitos referentes aos municípios já foram estbelecidos na carta magna, sendo de reprodução obrigatória no ramo municipal, conforme se extrai da leitura do Art. 29 da Lei maior:
O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
O município como os demais entes federativos possuem como já citado autonomia, que se dá primeiramente na eleição direta do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores ou seja autonomia política. Segundo, na sua autonomia administrativa que se caracteriza por organização dos serviços públicos de interesse predominantemente local. Terceiro, na gestão de seu sistema tributário, bem como na aplicação de sua receita sendo esta sua autonomia financeira. Quarto, na competência para legislar sobre assuntos de interesse local, inclusive suplementando a legislação federal e estadual no que lhe interessar e for possível caracterizando a autonomia legislativa. Quinto, por fim, na capacidade para elaborar a sua lei orgânica: autonomia organizativa.Segundo as palavras de Marcelo Novelino (p.743, 2013):
Não há no direito comparado grau de autonomia equivalente ao conferido pela constituição de 1988 aos Municipios brasileiros. Em geral as constituições reconhecem a sua autonomia administrativa, mas sem lhes conferir autonomia política (auto-organização).
O prefeito municipal e a repartições de competências municipais em nossa constituição
O chefe do poder executivo municipal é o prefeito, que será eleito para o mandato de quatro anos mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País, realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77(segundo turno), no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores segundo preceitua o art.29, I e II da CF. Já sua posse se dará no dia 1º de janeiro do ano subseqüente ao da eleição conforme o inciso III do supracitado artigo constitucional.
A prefeitura é órgão pelo qual se manifesta o poder executivo municipal. Orgão independente, central composto e unipessoal. Independente por não hierarquizado por qualquer outro; composto por integralizado por órgãos inferiores; central por que nele se concetra todas as atribuições do poder executivo, para serem distribuídas para seus órgãos subordinados; unipessoal ou singular por que atua e decide através de um único agenteque o chefia e o representa, o prefeito. (Meireles apud Pontes e Faria p.42, 2009)
O prefeito é um agente político, que são aqueles agentes públicos que tem suas atribuições e competências estabelecidas no próprio texto constitucional, ao se referir aos agentes políticos Paulo e Alexandrino (p.126, 2010) assim os conceitua: “Os agentes políticos são os integrantes dos mais altos escalões do Poder Público, aos quais incube a elaboração de diretrizes de atuação governamental, e as funções de direção, orientação e supervisão geral da administração pública.”
Por ser chefe do executivo o prefeito detém competências administrativas referentes ao município, que como já disse anteriormente cuida de assuntos relacionados aos interesses locais. Logo, a competência será do prefeito para, na condição de chefe do executivo municipal, administrar os serviços públicos de natureza local. Logo entre outros compete aos mesmo administrar o transporte coletivo da cidade, que pela CF tem caráter essencial; manter programas de educação infantil e ensino fundamental com cooperação dos demais entes federados; prestar serviços de atendimento à saúde da população, também com a cooperação dos demais entes; promover o adequado ordenamento territorial do solo urbano e proteger o patrimônio histórico-cultural do município observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
Além desta competência administrativa expressa, enumarada em nossa constituição, resta por oportuno frisar também que nas matérias constantes do artigo 23 da CF são de competencia comum, devendo todos os entes atuarem nesta área sem que haja a prevalência de um sobre os demais, logo está claro a competencia administrativa dos municípios nos temas ali elencados. O citado artigo preceitua, in verbis:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e conservar o patrimônio público;
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência;
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento alimentar;
IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;
XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;
XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.
As competências do prefeito não se restrigem apenas a estas competências administrativas expressas no artigo 30 ou a competencia comum estabelecitada no artigo 23. Por ser um agente político de caráter fundamental a nossa ordem jurídica o prefeito tem competencia para participar do processo legislativo municipal, seja em iniciativas de lei, seja através da sanção ou veto.
As competências executivas, políticas e administrativas do prefeito constitucional
Após esta análise do prefeito inserido em meio ao sistema de divisão de competências estabelecido em nossa carta magna, trata-se agora das funções políticas, executivas e administrativas conferidas ao cargo.
A função política do prefeito dá-se em virtude de sua peculiar condição de agente político eleito para chefiar um poder a nível municipal, logo em decorrência disto o prefeito deve ser o porta-voz natural do povo e dos interesses da sociedade local frente ao órgão legiferenta municipal (câmara municipal), bem como perante as demais esferas do governo. Mas a representação frente a câmara e a obtenção de convênios e acordos de cooperação com os demais entes federativos não esgotam a função política do prefeito municipal. São vários os atos de natureza política que o chefe do executivo municipal pratica em virtude de sua característica tentando viabilizar a implementação do bem comum, como o já citado veto ou a sanção de leis. Outro ato eminentemente político está o de representar o município frente ao poder judiciário, sendo o prefeito o legitimo representante do município através do procurador municipal ou por advogado onde não haja este cargo. Segundo Meirelles (1998, p.519), as atribuições podem ser entendidas da seguinte forma:
As atribuições politicas se consubstanciam em atos de governo, inerentes às funções de comando do Executivo, e se expressam na condução dos negócios públicos locais; no planejamento das atividades, obras e serviços municipais; na apresentação de proposições e projetos de lei à Câmara de Vereadores; na sanção, promulgação e veto de projetos de lei; na elaboração da proposta orçamentária; na expedição de decretos regulamentares e demais atuações de caráter governamental. No desempenho dessas atividades de governo, o prefeito age com natural discricionariedade para o atendimento do interesse público e promoção do desenvolvimento integral do Município.
A função executiva do prefeito se caracteriza por ser aquelas inerentes a chefia de alto nível, ou seja o ato de planejar, coordenar, comandar e manter contato externos. Neste sentido, conforme salienta o “Manual do Prefeito” elaborado pelo IBAN, planejar consiste em:
“formular as políticas públicas municipais, de modo a selecionar as opções possíveis de atuação e determinar os objetivos, diretrizes, programas e os meios mais adequados à realização de um trabalho. Todo Prefeito precisa ter o seu plano de Governo se quiser bem governar e administrar o Município. O planejamento das despesas de capital para um prazo mínimo de quatro anos é obrigatório e deve constar de um plano plurianual de obras e outras aplicações de capital, inclusive para aquisição de equipamentos e material permanente e outras delas decorrentes, bem como as relativas aos programas de duração continuada.”(IBAN p. 39, 2009)
Dirigir tem como significado, segundo o mesmo manual:
orientar, verbalmente ou por meio de decretos, instruções, ordens de serviço, portarias e outros atos administrativos. O(A) Prefeito(a), como responsável final pelo que acontece na Administração, dirige toda a máquina da Prefeitura, com o auxílio da sua equipe de secretários e dos responsáveis pelos diversos setores. (ibidem p.39)
Controlar seria, neste contexto, verificar as orientações de modo a aferir se os resultados pretendidos estão sendo alcançados. Também cabe ao prefeito oordenar a ação dos diversos órgãos, serviços e atividades da organização, evitando assim, conflitos entre serviços e programas, maximizando a eficiência dos esforços.
As competências administrativas são as em maior numero, como observa-se do estudo realizado anteriormente , que podem ser exercidas pessoalmente ou através de seus funcionários. Meirelles (1997, p. 519) descreve das seguintes formas as atribuições administrativas :
As atribuições administrativas se concretizam na execução das leis em geral e na realização de atividades materiais locais, traduzidas em atos administrativos (despachos em geral) e em fatos administrativos (obras e serviços). Tais atribuições se expressam em instrumentos formais, unilateriais ou bilaterais (atos e contratos), e em execução de projetos, devidamente aprovados pelos órgãos técnicos competentes. No exercício dessas atribuições o prefeito age, nas atividades vinculadas, segundo as explícitas imposições da lei, e, nas atividades discricionárias, com certa liberdade de atuação nos aspectos permitidos pelo Direito.
Embora seja a seguinte lista não exaustiva, não se esgotando a função administrativa nestas aqui elencadas, estas são as principais formas de manifestação da competência administrativa do prefeito constitucional:
- Publicação dos atos oficiais
- Execução das leis, decretos e demais atos
- Imposição de penalidades
- Requisição de força policial
- Arrecadação e guarda da receita
- Administração do patrimônio
- Desapropriação
- Despacho de petições e expedição de certidões
- Prestação de contas
- Delegação de autoridade
- Atribuições delegadas
Breve conclusão
O prefeito constitucional, como pudemos demonstrar ao longo do trabalho, tem suas atribuições e competências estabelecidas na própria constituição, sendo então um agente político. Detém a chefia do poder executivo municipal, e portanto, é responsável pelas atribuições deste poder tendo como finalidade de suas atividades o atingimento do bem comum. Para a concretização deste fim, deve o prefeito se esforçar no uso de suas competências administrativas, executivas e políticas que detém em virtude de sua posição especial como chefe da administração municipal.
Bibliografia
http://intertemas.unitoledo.br/revista/index.php/Juridica/article/viewFile/2873/2651
PONTES, Daniele Regina; FARIA, José Ricardo Vargas de. Direito Municipal e Urbanistico. 2009. Curitiba. IESDE Brasil AS
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro.10. ed. São Paulo: Mallheiros, 1998.
Instituto Brasileiro de Administração Municipal. Manual do Prefeito. 2009, 13ª ed.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional, Ed. Saraiva, 1995.
NOVELINO, Marcelo. Manual de Direito Constitucional. 9ªed. São Paulo: Método, 2012.