Resumo: O presente trabalho trata do princípio da eficiência e sua importância para a Administração Pública. É feito, inicialmente, um estudo conceitual sobre princípio, e logo após uma revisão bibliográfica referente ao princípio da eficiência, de forma a dá embasamento teórico para responder ao problema principal deste artigo, ou seja, o que é uma administração pública eficiente na prestação dos serviços públicos? Desta forma, foi feito um estudo, por meio de uma pesquisa qualitativa e técnica de revisão bibliográfica, sobre alguns aspectos da reforma do Estado, enfocando o Estado preocupado com a eficiência administrativa. Conclui-se que ser eficiente na Administração Pública não é apenas racionalizar as potencialidades existentes.
Palavras-Chave: Reforma do Estado; Princípio da eficiência; Administração gerencial.
Introdução
Uma das grandes questões sempre discutidas em Direito Administrativo e que fez parte do projeto de reforma administrativa do Estado, é a necessidade de tornar a administração pública mais eficiente. E, para isto é preciso que haja a adoção de novas formas de gestão da coisa pública, e isto se deu através da inclusão do princípio da eficiência, explicitamente, na Carta Magna de 1998.
Mas, vale ressaltar que a busca de uma administração eficiente não foi apenas uma preocupação dos legisladores após 1998, com a Emenda Constitucional 19/98, pois já existia no ordenamento jurídico brasileiro, tanto no ordenamento constitucional, como infraconstitucional, além também de já existir na doutrina e na jurisprudência. Esta Emenda Constitucional somente veio tornar a eficiência como princípio expresso na Constituição Federal de 1988, mostrando de forma clara a preocupação do legislador com a eficiência administrativa.
A eficiência já estava prevista de forma implícita na Constituição Federal de 1988, conforme se depreende nos arts. 70, caput, 74, inciso II e 144, § 7º.
Havia também previsão infraconstitucional do princípio da eficiência em leis infraconstitucionais, tal como, os arts. 6º, inciso X e 22 da Lei 8.078/90, Código de Defesa do Consumidor, que falavam sobre a eficiência, antes mesmo da EC 19/98.
A Lei 8.112/90, já previa este princípio de forma implícita nos seus arts. 117, inciso XV e 132, inciso XIII, onde o primeiro artigo destaca a proibição do servidor atuar de forma desidiosa e no segundo artigo há a previsão legal da desídia como uma causa para demissão.
Desta forma, o Decreto Federal 1.171/94, que trata do Código de Ética Profissional do Servidor Público do Poder Executivo Federal, no qual há a determinação da dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência dos princípios morais como valores que devem nortear a atuação do servidor público.
Além da Lei 8.987/95, que trata das concessões e permissões também já previa no seu art. 6º, que toda concessão e permissão requer a prestação de serviço público adequado ao pleno atendimento dos usuários. E no § 1º do art. 6º desta mesma lei o legislador conceituou serviço adequado como o que “satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas”.
E até mesmo antes da CF/88 já havia lei que previa sobre a eficiência, por exemplo, o Decreto-lei n. 200/67, quando nos seus arts. 13 e 25, V, o legislador fala sobre o controle de resultados no que se refere à atividades do Executivo, havendo também referência ao princípio da eficiência nos arts. 23, inciso VIII, 26, inciso III e 100 deste mesmo Decreto-lei.
Na doutrina, vale ressaltar que, antes da EC 19/98, Hely Lopes Meirelles, bem antes de 1998, já previa a eficiência com um dever do administrador público.
Além disso, alguns tribunais superiores, tais como, o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça já utilizavam o princípio da eficiência como base para suas decisões, mesmo antes do surgimento da EC 19/98.
1 Princípio: estudo conceitual
Insta salientar, antes de se estudar o princípio da eficiência, uma análise conceitual em relação ao termo “princípio”.
Etimologicamente, princípio vem do latim principium, significando o começo ou origem de qualquer coisa (SILVA, 1996, p. 447).
Bonavides entende princípio como sendo
[...] toda norma jurídica, enquanto considerada como determinante de uma ou de muitas outras subordinadas, que a pressupõem, desenvolvendo e especificando ulteriormente o preceito em direções mais particulares (menos gerais), das quais determinam, e, portanto, resumem, potencialmente, o conteúdo: sejam, pois estas efetivamente postas, sejam, ao contrário, apenas dedutíveis do respectivo princípio geral que as contém (BONAVIDES, 1998, p. 230).
No entendimento de Cretella Júnior (97, p. 7), os princípios de uma ciência são as proposições básicas, que têm a finalidade de condicionar as estruturações subseqüentes, ou seja, são os alicerces da ciência.
Para Grotti (2003, p. 254) os princípios são as premissas básicas de um sistema, têm por objetivo compor e equilibrar uma determinada unidade, busca harmonizar regime.
Os princípios são, pois, “o fundamento de regras jurídicas e têm uma idoneidade irradiante que lhes permite ligar ou cimentar objectivamente todo o sistema constitucional” (CANOTILHO, 1992, p. 176)
Sendo assim, entendemos que toda noção de princípio retrata a idéia de fonte, de onde irão brotar ramificações, com a finalidade de formar um sistema harmônico.
Silva (1996, p 447) destaca que princípios são as “normas ou preceitos, que se fixaram para servir de norma a toda espécie de ação jurídica”. Porém, este mesmo autor especifica a noção de princípios, enfocando o sentido dos princípios na Ciência Jurídica, quando elabora o conceito de princípios jurídicos, como sendo “os pontos básicos, que servem de ponto de partida ou de elementos vitais do próprio Direito. Indicam o alicerce do Direito”.
Cabe ressaltar os vários sentidos que podem ser utilizados o termo princípio, na Ciência Jurídica
[...] ora para designar a formulação dogmática de conceitos estruturados; por sobre o direito positivo, ora para designar determinado tipo de normas jurídicas e ora para estabelecer os postulados teóricos, as proposições jurídicas construídas independentemente de uma ordem jurídica concreta ou de institutos de direito ou normas legais vigentes (ESPÍNDOLA, 1999, p. 49).
Lucon (1999, p. 92) observa que os princípios, na Ciência Jurídica, têm a finalidade de atuar como base axiológica e estrutural do conhecimento jurídico, sendo fonte de criação, aplicação ou interpretação deste conhecimento.
Para Mello (2004, p. 841), princípio é o mandamento núcleo, alicerce de um sistema, é o fundamento de onde emergem diferentes normas, servindo para definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, dando-lhe um sentido harmônico.
Sendo assim, é através do conhecimento dos princípios que provém o entendimento e interpretação das várias partes que compõem o sistema jurídico positivo.
Portanto, os princípios, nas Ciências Jurídicas, têm por fulcro proporcionar a coesão do sistema jurídico. E, a violação dos princípios é algo bem mais grave do que a violação de uma norma jurídica, pois se está agredindo todo o sistema jurídico, e não só uma parte deste sistema.
Carrazza (1998, p. 31) conceitua o princípio jurídico como sendo um enunciado lógico, implícito ou explícito, que, tendo como caráter a generalidade, tem uma posição superior no sistema jurídico, vinculando tanto o entendimento, como a aplicação de normas jurídicas que com ele se relaciona.
Becho (1999, p 438) classifica os princípios distinguindo-os em princípios constitucionais e os infraconstitucionais (encontradas em normas de hierarquia inferior à Constituição); além da distinção entre princípios explícitos (observados de forma direta e clara, só com a simples leitura do texto normativo) e princípios implícitos (que necessitam de mecanismos de interpretação para serem detectados na legislação).
Já Grau (2002, p. 125) considera princípios explícitos aqueles elencados na Constituição ou na lei. Acrescenta que há também os princípios implícitos, que são os inferidos como resultado da análise de um ou mais preceitos constitucionais ou de uma lei ou conjunto de textos normativos da legislação infraconstitucional.
Desta forma, entendemos que o princípio será considerado explícito quando for encontrado por disposição expressa no texto legal, sendo norma plenamente exigível e concretizável, havendo uma vinculação imediata deste princípio para o agente público e também para o cidadão. Enquanto que, na hipótese de princípio implícito, faz-se mister que haja uma interpretação doutrinária e jurisprudencial, para que daí se extraia este princípio.
Entretanto, não vislumbramos hierarquia entre os princípios explícitos e os implícitos.
No caso do princípio da eficiência, ele já se fazia presente no ordenamento jurídico de forma implícita nos arts. 70, caput, 74, inciso II e 144, § 7º da CF/88. Com a EC/98, passou a ser considerado um princípio explícito, elencado no caput do art. 37 da CF/88
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].
Porém, há divergências doutrinárias se a eficiência é um princípio ou apenas uma finalidade da Administração Pública.
Moreira critica a eficiência como princípio, pois entende que seria a imposição de uma visão privatística na Administração Pública, quando diz:
A Emenda n. 19/98 pretendeu outorgar à Administração Pública uma máxima não jurídica, típica da administração e economia, que se referem basicamente ao desempenho de entes privados. Para tais ciência, o conceito do termo “eficiência” pertence à relação entre trabalho, tempo, investimento e resultado lucrativo obtido em determinada ação empresarial; é o vínculo entre custos e produto final [...].
Não se trata [a eficiência] de princípio jurídico, muito menos poderia ser alçado à condição de norma constitucional. Sua inserção não gerará nenhuma novidade ou benefício concreto (MOREIRA, p. 325)
Lopes não aceita a eficiência como o princípio administrativo constitucional, considerando-a como simples conseqüência de uma boa administração, servindo a sua nomeação no art. 37, após a Emenda Constitucional 19/98, apenas como forma dar desculpas à população. Sendo assim, este autor argumenta que
Inicialmente, cabe referir que a eficiência, ao contrário do que são capazes de supor os procederes do Poder Executivo Federal, jamais será princípio da Administração Pública, mas sempre terá sido- salvo se deixou de ser em recente gestão pública – finalidade da mesma Administração. Nada é eficiente por princípio, mas por conseqüência, e não será razoável imaginar que a Administração, simplesmente para atender a lei, será doravante eficiente, se persistir a miserável remuneração de grande contingente de seus membros, se as injunções políticas, o nepotismo desavergonhado e a entrega de funções do alto escalão a pessoas inescrupulosas ou de manifesta incompetência não tiver um paradeiro (LOPES, 1998, p. 108).
Porém, entendemos que, apesar da eficiência ser uma finalidade da Administração Pública, não existem obstáculos para que o constituinte derivado tenha promovido a eficiência para o status de princípio, pois até a doutrina já a qualificava como princípio implícito, e isto bem antes da Emenda Constitucional 19/98.
2 Princípio da eficiência: estudo conceitual
Para que se entenda o princípio da eficiência, é necessário um estudo sobre o termo eficiência. Porém, o conceito de eficiência não é uniforme entre os doutrinadores, pois é um termo que tanto pode ser usado num sentido comum, como também técnico.
Além disto, há, comumente, a utilização dos termos eficiência e eficácia como sendo sinônimos, como se observa nos conceitos expostos pelo dicionarista Ferreira (1998, p. 185), para quem eficiência, que vem do latim efficientia, significa “ação, força, virtude de produzir um efeito”. Enquanto eficácia, que vem do latim efficax, significa “qualidade ou propriedade de eficaz”, sendo eficaz o “que produz o efeito desejado, que dá bom resultado”.
Porém, a utilização de eficácia como sinônimo de eficiência é, na verdade, a utilização da acepção comum do termo eficiência. Isto, pois, no sentido comum eficiência é a produção de bons resultados.
Em contrapartida, na acepção científica, eficiência não é utilizada como sinônimo de eficácia. Para Chiavenato (1993, p. 237), na ciência da administração, a eficiência está relacionada com os meios, com os métodos mais indicados, que necessitam ser planejados com a finalidade de alcançar a otimização dos recursos disponíveis, ou seja, executar as coisas de forma correta e da melhor maneira possível. Já eficácia relaciona-se com o executar as coisas de forma correta com o fulcro de alcançar as necessidades tanto da empresa, quanto do ambiente que está ao seu redor.
Sendo assim, para a ciência da administração, a eficiência dá mais enfoque na máxima utilização dos meios, já a eficácia relaciona-se mais com o alcance do fim principal da empresa – lucro.
Insta salientar que, Becho (1999, p.439) ensina que a eficácia se relaciona com atos ou fatos, já a eficiência com pessoas físicas ou jurídicas. Porém, não concordamos com tal diferenciação, pois os elementos com os quais este autor faz a relação não servem para diferenciar a eficácia e a eficiência. Na verdade, entendemos que para diferenciar eficiência e eficácia é necessário relacioná-los com os meios e fins, pois a eficiência está relacionada com os meios e a eficácia com os fins.
Contudo, faz-se necessário destacar os entendimentos de vários doutrinadores sobre a eficiência no ordenamento jurídico, isto é, o conceito de princípio da eficiência no âmbito do Direito.
Para Modesto (2000, p. 836), o princípio da eficiência é a exigência ao agente administrativo de exercer as suas atividades de forma idônea, econômica e satisfatória.
Segundo Meirelles (1999, p. 91) o princípio da eficiência requer que a atuação da Administração Pública seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. Acrescenta ainda que a atividade administrativa tem que atuar não só preocupada com a legalidade, mas também que haja uma busca de resultados satisfatórios, tanto para a Administração Pública, quanto para os usuários.
Inclusive, Aragão (2004, p. 3) lembra esta relação do princípio da eficiência com o da legalidade quando destaca que o princípio da eficiência não busca restringir o da legalidade, mas apenas dá uma nova lógica para a legalidade, fazendo com que haja uma legalidade finalística e material, preocupada com resultados práticos, e não apenas uma legalidade meramente formal e abstrata.
E, Pessoa, mostrando a ligação entre o princípio da eficiência e a evolução da legalidade, salienta que foi criada uma nova concepção de legalidade, “passando de uma legalidade formal para uma legalidade de caráter material, diminuindo-se o enorme abismo aberto, por certas correntes jurídicas, entre legalidade e legitimidade” (PESSOA, 1998, p. 45). Sendo que nessa evolução, onde houve uma aproximação “cada vez maior entre legalidade e legitimidade, entre legalidade formal e legalidade material, entre poderes administrativos e satisfação de interesses públicos, que se coloca o princípio da eficiência” (PESSOA, 1998, p. 46).
França (2000, p. 168) entende que o princípio da eficiência na Administração Pública estabelece que toda atividade dos agentes administrativos deve ser direcionada para concretização material e efetiva da finalidade que a lei requer, ou seja, deve haver uma obediência às normas jurídico-administrativas.
Porém, entendemos que este conceito de França apresenta-se muito restritivo quando ressalta que a virtude de um ato administrativo deve ser atingir uma finalidade concreta, esquecendo-se em seu conteúdo a necessidade de avaliação dos meios.
Já Moraes (1999, p. 30), de forma mais ampla, destaca que o princípio da eficiência é aquele que requer para a administração pública direta e indireta, assim como aos agentes administrativos, que atuem buscando o bem comum, através do exercício de suas atividades de maneira imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre com o propósito de alcançar qualidade, observando também os requisitos legais e morais necessários para utilização possível dos recursos públicos, evitando desperdícios e se preocupando com a maior rentabilidade social.
Ao contrário do conceito de França, este conceito apresentado por Moraes é muito amplo, muito além das acepções cabíveis na definição de eficiência, fazendo com que haja uma confusão com outros princípios administrativos constitucionais. Por exemplo, a transparência refere-se mais diretamente ao princípio da publicidade. É importante notar que a transparência, embora ligada diretamente ao princípio da publicidade, propicia a realização de um serviço público mais eficiente, vez que possibilita uma fiscalização mais eficaz por parte da população. Já a neutralidade e imparcialidade se relacionam com os princípios da impessoalidade e igualdade.
3 A reforma do Estado e o princípio da eficiência
Transformações ocorridas no mundo após a Segunda Guerra Mundial, o processo de globalização econômica (que ocasionou mudanças tecnológicas, econômicas, sociais, culturais e políticas), a abertura da economia de muitos países foram alguns dos fatores que provocaram a necessidade de reforma do Estado no final do século XX.
Sendo assim, em âmbito mundial, houve uma série de crises, que tornou necessária a reformulação do papel do Estado na economia e a redução dos gastos públicos na área social. Esta crise mundial também foi decorrente da forte intervenção estatal na economia.
Os governos começaram a perceber que ao invés de um modelo burocrático, já esgotado, deveria se trabalhar no sentido da criação de um modelo de Estado gerencial, menos intervencionista, o que aconteceu na Grã-Bretanha, Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia, primeiramente, e depois, gradualmente, na Europa e Canadá.
No Brasil, a reforma do Estado também se fez necessária porque havia uma grande presença do Estado na economia nacional (tornando-se inadiável solucionar a questão da reforma do Estado) que já não estava mais conseguindo atender com eficiência as demandas a ele dirigidas, principalmente as da área social.
Cabe destacar também que a crise do Estado, basicamente, teve sua origem na esfera fiscal, o que levou inúmeras empresas estatais e instituições públicas a uma situação de falência e ineficiência em suas estruturas, pois a impossibilidade do Estado em gerar recursos para novos investimentos e de assegurar qualidade e baixo custo dos serviços trouxe precariedade e estagnação.
Estas empresas públicas se tornaram uma enorme carga para a máquina administrativa e acarretou insatisfação na população brasileira, devido à falta de qualidade dos serviços públicos.
Desta forma, em meados dos anos 90, surge a idéia, no Brasil, da reforma do Estado, com a finalidade do Estado resgatar sua autonomia financeira e também sua capacidade para implementar práticas públicas.
Contudo, a reforma do Estado busca gerar uma diminuição do papel executor do Estado, diminuindo inclusive a prestação direta de serviços públicos, mantendo, entretanto, um papel de regulador e promotor, principalmente dos serviços sociais.
Portanto, para que a reforma do Estado começasse a ser implementada, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Estado, servindo como guia da reforma e modernização do Estado. O foco deste Plano estava centrado na administração pública federal (apesar de que muitas de suas diretrizes também foram aplicadas pela administração pública estadual e municipal).
E com a reforma do Estado, busca-se, pois, a transição de um modelo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para um modelo de administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão.
Insta, pois, salientar algumas diferenças entre a administração pública burocrática e a gerencial.
A administração burocrática crê que a forma de evitar a corrupção é através de um controle rígido dos processos e procedimentos administrativos; enquanto, a gerencial acredita que não são necessários controles rígidos, e sim outros meios, tais como: os indicadores de desempenho, o controle de resultados, entre outros.
Inclusive, no que se refere à Administração Pública preocupada com os resultados, faz-se mister ressaltar que
[...] dentre os inúmeros aspectos comuns às reformas administrativas, esta implantação do modelo gerencial em substituição ao modelo burocrático de Estado, erigindo-se o que pode ser denominado de Administração Pública de resultados. Esta, por sua vez, lastreia-se num modelo gerencial, bem como definir o núcleo estratégico do Estado, através da delimitação de políticas públicas e do equacionamento financeiro da máquina administrativa. Neste último aspecto, tem em vista o equilíbrio da receita e da despesa (BULOS, 1998, p. 71).
Entretanto, com a Constituição Federal de 1988 (CF/88) percebe-se um retrocesso para a consolidação de uma administração gerencial, pois o constituinte originário trouxe feições altamente burocráticas para Carta Magna. Porém, a partir da década de 90, surgiu a necessidade de uma adequação da forma de gerir a coisa pública com a economia globalizada de mercado. Desta forma, surge a necessidade do desenvolvimento de uma administração gerencial.
Um dos instrumentos de efetivação da administração gerencial, substituindo a burocrática, foi a possibilidade de reforma do texto original da CF/88, que foi levada ao Congresso Nacional através da Proposta de Emenda Constitucional – PEC nº 173 oriunda do Executivo, a qual propunha alteração substancial em vários artigos da CF/88, no âmbito da Administração Pública, ficando conhecido como Projeto de Reforma Administrativa.
Um dos pontos que ensejou discussão foi o da inserção no caput do art. 37, acrescentando aos princípios ali expressos o da eficiência no serviço público, princípio este que não estava no corpo da proposta enviada pelo Executivo, sendo guindado a norma constitucional por disposição parlamentar durante a tramitação da Proposta de Emenda Constitucional.
Cabe destacar que várias mudanças foram inseridas pelo poder constituinte derivado, através desta Emenda Constitucional, tais como: extinção do regime jurídico único, mudanças relativas à estabilidade dos servidores públicos, criação de subsídios e a inclusão do princípio da eficiência como princípio constitucional explícito.
A Mensagem nº 886 de 1995, que foi encaminhada ao Presidente da República, demonstra algumas das razões que levaram à reforma administrativa:
1) A crise do Estado está na raiz do período de prolongada estagnação econômica que o Brasil experimentou nos últimos quinze anos. Nas suas múltiplas facetas, esta crise se manifestou como crise fiscal, crise do modo de intervenção do Estado na economia e crise no próprio aparelho estatal. No que diz respeito a esta última dimensão, a capacidade de ação administrativa do Estado se deteriorou, enquanto prevalecia um enfoque equivocado que levou ao desmonte do aparelho estatal e ao desprestígio de sua burocracia; 2) Para este governo, a reforma administrativa do Estado é componente indissociável do conjunto de mudanças constitucionais que está propondo à sociedade. São mudanças que conduzirão a reestruturação do Estado e a redefinição do seu papel e da sua forma de atuação, para que se possa alcançar um equacionamento consistente e duradouro da crise; 3º) No difícil contexto do retorno à democracia, que em nosso país foi simultâneo á crise financeira do Estado, a Constituição de 1988 corporificou uma concepção de administração pública verticalizada, hierárquica, rígida, que favoreceu a proliferação de controles muitas vezes desnecessários. Cumpre agora, reavaliar algumas das opções e modelos adotados, assimilando novos conceitos que orientem a ação estatal em direção á eficiência e à qualidade dos serviços prestados ao cidadão; 4) A reforma constitucional permitirá a implantação de um novo desenho estrutural na Administração Pública brasileira, que contemplará a diferenciação e a inovação no tratamento de estruturas, formas jurídicas e métodos de gestão e de controle, particularmente no que tange ao regime jurídico dos servidores, aos mecanismos de recrutamento de quadros e a política remuneratória; 5) Em relação ao servidor público, não se tenciona penalizá-lo ou suprimir direitos, mas atualizar dispositivos legais, remover excessos e, sobretudo, propiciar condições à introdução de novas formas de gestão que valorizam a sua profissionalização. Nesse sentido, ressaltam-se os seguintes resultados esperados: recuperar o respeito e a imagem do servidor perante a sociedade, estimular o seu desenvolvimento profissional; melhorar as condições de trabalho (BULOS, 1998, p. 70).
Procura-se, pois, com a EC 19/98, através da reforma administrativa, uma administração pública eficiente, com a conseqüente prestação de serviços públicos com qualidade. Ou seja, uma Administração Pública que possa atuar de forma eficiente, que utiliza os meios mais adequados, num menor lapso de tempo e sem nunca deixar a preocupação com uma boa prestação do serviço público.