Resumo: O presente trabalho tem como objetivo a análise crítica da imunidade de execução, atributo concedido pelo direito internacional aos Estados soberanos, quando em confronto com a necessidade de proteção efetiva aos direitos fundamentais, pilares do Estado Democrático de Direito. A pesquisa tem como foco o conflito entre Estado e indivíduo, à medida que a imunidade de execução pode significar obstáculo para a efetividade dos direitos colocados em juízo, à luz de um ordenamento processual guiado pelo instrumentalismo substancial. Como ponto de partida, estuda-se o conceito de soberania e a possibilidade de sua relativização, criando-se mecanismos de garantia dos direitos do cidadão em meio à supremacia estatal. Para se alcançar esse objetivo, foi utilizado o método exploratório, com ampla pesquisa na doutrina, e legislação nacional e internacional, à procura de abordagens que tentem conciliar os temas ora discutidos.
Palavras-chave: Soberania. Imunidade de Execução. Direitos Fundamentais.
1 INTRODUÇÃO
O fenômeno da globalização, caracterizado pela crescente integração dos países ao redor do mundo nos mais diversos âmbitos, fez com que as fronteiras nacionais se tornassem mais maleáveis, possibilitando a existência de relações jurídicas que superam limites territoriais.
Como consequência da formação de relações jurídicas internacionais, surgiram também conflitos de interesse envolvendo partes e bens jurídicos que desconhecem fronteiras. Essa nova situação gerou demandas nas quais o polo passivo é ocupado um Estado estrangeiro.
No entanto, a normatização internacional confere aos Estados soberanos a imunidade de execução, que torna impossível a constrição judicial dos bens integrantes da representação desses países no exterior, frustrando as expectativas dos credores, muitas vezes titulares de direitos fundamentais, como as parcelas decorrentes de relação de trabalho.
É necessário, assim, repensar os meios de se efetivar os direitos fundamentais com a instituição de alternativas à imunidade de execução, de forma que sejam preservadas tanto a soberania estatal como a dignidade da pessoa humana.
O presente trabalho busca analisar criticamente a adequação da imunidade de execução ao atual sistema de direitos fundamentais, essenciais para a existência digna do indivíduo.
2 CONCEITO E ELEMENTOS DE ESTADO
A definição de Estado vem sendo desenvolvida há tempos pelos teóricos, sem que se tenha chegado a um conceito plenamente satisfatório em razão da grande complexidade do instituto. Pablo Ramella, sintetizando o pensamento clássico propagado no século XIX, afirmava que "El estado es la nación juridicamente organizada"[1]. Tal entendimento, entretanto, foi superado pela doutrina moderna, tendo em vista o surgimento de uma diferenciação entre as concepções de Estado e Nação[2].
Atualmente, verifica-se que o conceito de Estado guarda maior profundidade: Dalmo de Abreu Dallari, a despeito da parcela da doutrina que o considera o ente estatal pessoa jurídica[3], aprofunda a definição o apresentando como a “ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território”[4], já explicitando, dessa forma os principais elementos que o compõem.
São, portanto, reconhecidos pela maior parte dos autores especializados como elementos essenciais da entidade estatal o povo, o território e a soberania, não havendo que se falar na existência de Estado caso falte qualquer um deles.
Cabe lembrar que, com a queda dos regimes absolutistas em meio às revoluções burguesas, a soberania, da qual antes era titular o monarca, passou a ser atribuída ao povo, colocando-se em prática nova visão governamental em que as liberdades individuais dispostas em lei deveriam limitar o poder estatal. Este, por sua vez, deveria atuar apenas em conformidade com as decisões dos cidadãos, sendo um poder exercido por representantes eleitos pela própria sociedade civil.
Surge, assim, o paradigma do Estado Democrático de Direito. Nos dizeres de Canotilho:
A articulação do ‘direito’ e do ‘poder’ no Estado constitucional significa, assim, que o poder do Estado deve organizar-se e exercer-se em termos democráticos. O princípio da soberania popular é, pois, uma das traves mestras do Estado constitucional. O poder político deriva do ‘poder dos cidadãos’. (...) Assim, o princípio da soberania popular concretizado segundo procedimentos juridicamente regulados serve de ‘charneira’ entre o ‘Estado de direito’ e o ‘Estado democrático’ possibilitando a compreensão da moderna fórmula Estado de direito democrático.[5]
A Constituição (1988) qualifica a República Federativa do Brasil como Estado Democrático de Direito e reafirma o princípio da soberania popular, ao dispor que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”[6].
É denominado povo o “conjunto dos cidadãos, isto é, dos que podem votar e serem votados”[7], sendo ele a parcela da população que possui o direito de sufrágio. Difere ele dos conceitos de população e nação, de acordo com a lição de José Luiz Quadros de Magalhães:
O elemento povo não se confunde com população, que é mera expressão numérica, demográfica ou econômica que não revela o vínculo existente entre a pessoa e o Estado. Tampouco confunde-se com a palavra nação, que expressa somente a relação de pertinência a uma comunidade histórico-cultural, ou seja, o compartilhar de valores comuns em uma sintonia bem específica.[8]
O território, por sua vez, é exposto como o âmbito de domínio especificamente soberano e palco do domínio estatal[9], sendo descrito por Kildare Gonçalves Carvalho, inspirado em Kelsen, como o “referencial indispensável à fixação dos contornos geográficos do Estado e como limite espacial de validade de sua ordem jurídica”[10].
O último dos elementos essenciais do Estado, segundo a doutrina moderna, é resumido pelo binômio supremacia-independência: Darcy Azambuja ressalta que "A esse poder do Estado, que é supremo, que é o mais alto em relação aos indivíduos e independente em relação aos demais Estados, os escritores clássicos denominam soberania"[11].
Michel Foucault aborda com profundidade o atributo:
O Estado só se subordina a si mesmo. Não há nenhuma lei positiva, claro, nem tampouco nenhuma lei moral, nem tampouco nenhuma lei natural, no limite talvez nem mesmo nenhuma lei divina - mas essa é outra questão - em todo caso, não há nenhuma lei que possa se impor de fora ao Estado. O Estado só se subordina a si mesmo, busca seu próprio bem e não tem nenhuma finalidade exterior, isto é, ele não deve desembocar em nada mais que em si mesmo.[12]
Apesar do radicalismo do autor francês, verifica-se que de fato a soberania pressupõe, inicialmente, uma relação de superioridade do Estado em face do indivíduo. Ramella lembra que "Ya no es el pueblo en sí mismo el que tiene el poder de decisión, sino que el pueblo lo ha transferido a la entidad Estado, que es superior y está por encima del mismo pueblo"[13], fixando-se assim as bases para a legitimação do Estado Democrático de Direito.
Se por um lado a relação de supremacia revela o aspecto interno da soberania, seu aspecto externo é traduzido na independência do Estado em relação aos demais ordenamentos jurídicos. A bipartição conceitual é explicitada por Azambuja:
A soberania interna que dizer que o poder do Estado, nas leis e ordens que edita para todos os indivíduos que habitam seu território e as sociedades formadas por esses indivíduos, predomina sem contraste, não pode ser limitado por nenhum outro poder (...) A soberania externa significa que, nas relações recíprocas entre os Estados, não há subordinação nem dependência, e sim igualdade.[14]
A Constituição brasileira de 1988 incluiu ambos os aspectos da soberania em seu texto de forma destacada, ao considerá-la fundamento da República e princípio das relações internacionais do país[15]. No entanto, da interpretação sistemática do texto constitucional conclui-se que não é a soberania elemento irrenunciável, podendo ser relativizada de acordo com a vontade estatal.
3 IMUNIDADE DE EXECUÇÃO
Cumpre primeiramente uma breve definição do que seria a execução, para uma maior compreensão do que seria a imunidade de execução. Cândido Rangel Dinamarco nos conta que execução é “O conjunto de medidas com as quais o juiz produz a satisfação do direito de uma pessoa à custa do patrimônio de outra, quer com o concurso de vontade desta, que independentemente ou mesmo contra ela.”[16]
Derivada diretamente da soberania, a imunidade de execução é atributo presumidamente inerente aos Estados, garantido pelo art. 22 da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, aplicando-se sempre que não houver renúncia.
Assim, muito embora não seja mais reconhecida hodiernamente a imunidade total de jurisdição do país estrangeiro, podendo ele ser requerido judicialmente em caso de lide que verse sobre seus atos de gestão[17], há que se atentar para a impossibilidade de se garantir o cumprimento da sentença que o desfavoreça por meio da penhora dos bens relativos a sua representação no estrangeiro.
Sendo assim,
A execução forçada da eventual sentença condenatória, entretanto, só é possível na medida em que o Estado estrangeiro tenha, no âmbito espacial de nossa jurisdição, bens estranhos à sua própria representação diplomática ou consular, visto que estes se encontram protegidos contra a penhora ou medida congênere pela inviolabilidade que lhes asseguram as Convenções de Viena de 1961 e 1963, estas seguramente não derrogadas por qualquer norma ulterior.[18]
O Tribunal Superior do Trabalho já decidiu nesse sentido:
PENHORA EM CONTA BANCÁRIA. ESTADO ESTRANGEIRO. IMUNIDADE RELATIVA DA EXECUÇÃO. BEM AFETO À MISSÃO DIPLOMÁTICA. ILEGALIDADE. Apesar do novo quadro delineado no plano do direito internacional e no âmbito do direito comparado adotar a teoria da imunidade relativa de execução dos Estados soberanos, sobretudo em litígios trabalhistas, os bens afetos à missão diplomática e consular ficam imunes à execução forçada. Dentre estes, estão inclusos os valores creditados em conta corrente de Embaixada de Estado estrangeiro, devido à impossibilidade de se distinguir os créditos de natureza comercial daqueles destinados exclusivamente à manutenção e administração da própria Embaixada, conforme precedentes desta Corte. Recurso ordinário não provido.[19]
Estando os bens pertencentes à representação consular ou diplomática dos países protegidos contra medidas de constrição judicial, resta ao exequente aguardar o cumprimento espontâneo da condenação imposta ao Estado estrangeiro, como tem ocorrido na praxe, ou a expropriação de bens por meio dos atos processuais possibilitados pelo uso de carta rogatória. No entanto, caso não ocorra o adimplemento, o credor se vê frustrado na realização de seu direito, muitas vezes de caráter fundamental.
A posição do STF é de imunidade absoluta, apesar do tema ainda ser objeto de discussão na suprema corte:
A União Federal promove, contra a República Francesa, ação de execução fiscal de dívida ativa do FGTS (fls. 02/03).Cabe reconhecer, preliminarmente, que, tratando-se de litígio entre Estado estrangeiro e a União Federal, assiste, ao Supremo Tribunal Federal, competência originária para processá-lo e julgá-lo (ACO 526/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), inocorrendo, a esse respeito, notadamente em face da existência de explícita previsão constitucional (CF, art. 102, I, e), qualquer divergência de índole doutrinária em torno do órgão investido de jurisdição, para, no plano interno, dirimir conflitos interestatais (PONTES DE MIRANDA,"Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda nº 1 de 1969", tomo IV/24-25, item n. 11, 2ª ed./2ª tir., 1974, RT;JOSÉ CRETELLA JÚNIOR,"Comentários à Constituição de 1988", vol. VI/3084-3086, item n. 105, 1992, Forense Universitária; WALTER CENEVIVA, "Direito Constitucional Brasileiro", p. 195, item n. 4, 1989, Saraiva; PINTO FERREIRA, "Comentários à Constituição Brasileira", vol. 4/104, 1992, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS/IVES GANDRA MARTINS, "Comentários à Constituição do Brasil", vol. 4, tomo III/167, 1997, Saraiva; MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Comentários à Constituição Brasileira de 1988", vol. 2/219, 1992, Saraiva, v.g.).O exame da presente causa evidencia que, nela, proceder-se-á à discussão do tema relativo à imunidade de execução de Estados estrangeiros perante o Poder Judiciário nacional.Como se sabe, a questão pertinente à imunidade de execução, em processos instaurados contra soberanias estrangeiras, assume magnitude indiscutível, constituindo problema impregnado de delicadíssimo componente político-diplomático, por envolver atos de apreensão patrimonial, destinados a satisfazer direitos consubstanciados em títulos executivos judiciais ou extrajudiciais.É preciso ter presente, neste ponto, que os locais consulares e os bens destinados ou utilizados pelas repartições consulares mantidas por Estados estrangeiros, em território nacional, desde que essenciais e necessários à execução de seus trabalhos, são invioláveis, neles não podendo penetrar, em regra, as autoridades do Estado receptor - o Brasil, no caso (Convenção de Viena Sobre Relações Consulares, Artigo 31).O silêncio do Estado estrangeiro, que se abstém de qualquer pronunciamento no processo, não obstante regularmente citado para os termos da causa, não importa em renúncia à imunidade de execução, pois esta não se presume, devendo emanar de ato expresso e inequívoco, eis que se trata de prerrogativa político-jurídica fundamental, inerente às soberanias estatais.Nesse contexto, e tendo em consideração as razões expostas, torna-se imperioso obter, da Missão Diplomática interessada, manifestação sobre se renuncia, ou não, à imunidade de execução, de que é titular o Estado acreditante (a República Francesa, no caso).Sendo assim, e antes de ordenar a citação requerida pela União Federal, determino que se transmita o inteiro teor do presente despacho ao Senhor Ministro de Estado das Relações Exteriores, para que Sua Excelência inste a Missão Diplomática da República Francesa a pronunciar-se sobre a sua eventual submissão à jurisdição do Poder Judiciário brasileiro.Com a resposta, a ser encaminhada, a esta Corte, pelo Ministério das Relações Exteriores do Brasil, apreciarei, então, a questão jurídica pertinente ao tema da imunidade de execução e às exceções a esta oponíveis, considerado o presente estágio de desenvolvimento da jurisprudência internacional e do magistério doutrinário.Publique-se.[20]
A imunidade de execução, conforme destacam as citações supra, é um tema controverso e ainda debatido. O Direito, enquanto ciência social aplicada, busca adequar seus preceitos epistemológicos a realidade fática e suas transformações decorrentes das interações humanos. No campo das relações internacionais, as mudanças são ainda mais sensíveis e muitas vezes dificultadas por entraves políticos, questões diplomáticas e antigos conflitos entre os entes nacionais.
Neste complexo cenário de interdependência e de inúmeras redes de coexistência, o cidadão se vê prejudicado pela imunidade de execução. O ato de declarar o direito não significa o seu cumprimento e cabe aos sistemas judiciários dos estados soberanos determinar a eficácia jurisdicional. Por causa de sua complexidade e mutabilidade o tema não se encontra consolidado no judiciário pátrio.
4 BREVE HISTÓRICO DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
É necessária à compreensão da evolução dos direitos fundamentais no Brasil uma análise geral do desenvolvimento dos mesmos na comunidade internacional, destacando-se sua origem a partir da noção de direitos humanos.
Pode-se dizer que os direitos humanos representam a busca por dignidade humana. Nascem como direitos naturais universais, desenvolvem-se como direitos positivos particulares e encontram plena realização como direitos positivos universais[21].
São citados como primórdios de codificação dos direitos humanos a Magna Carta de 1215 e o Bill of Rights de 1688. Porém, foram a Declaração Francesa dos Direitos dos Homens e do Cidadão de 1779, bem como a Declaração de Virgínia de 1776[22]. A crise do antigo regime foi fundamental para o surgimento e espraiamento das ideias iluministas, consolidando e positivando no âmbito jurídico os direitos fundamentais, com pretensão de validade universal, que buscavam uma considerável reversão dos padrões sociais e políticos vigentes à época.
O processo de universalização dos direitos humanos permitiu a formação de um sistema internacional de proteção desses direitos, integrado por tratados internacionais que denotam a consciência ética contemporânea compartilhada entre os Estados[23] e a busca pela salvaguarda de parâmetros protetivos mínimos – “do mínimo ético irredutível”.
Ao lado do sistema normativo global de proteção dos direitos humanos, surgem os sistemas regionais de proteção, no intuito de internacionalizar a proteção dos direitos humanos nos planos regionais, comumente na Europa, África e América, consolidando-se a existência de sistemas regionais de proteção complementares ao aparato global de tutela dos direitos humanos.[24]
Nas palavras de Sayão Romita:
Os direitos fundamentais da Declaração de Virgínia e da Declaração francesa de 1789 são os direitos individuais quanto ao modo de exercício. Nâo poderia ser de outra forma. A ideologia que lhes serve de base é a de Locke e Rousseau: estado de natureza na qual o homem é livre, superado pelo contrato social que gera a sociedade”.[25]
Divide-se tradicionalmente o desenvolvimento histórico dos direitos humanos em três etapas: os de primeira, segunda e terceira geração. Romita[26] ressalta que os da primeira geração são direitos que tendem a cercear o poder do estado, são os direitos de liberdade. Os da segunda geração, por seu turno, são aqueles que concebem a liberdade de forma positiva, são os direitos políticos e sociais que garantem a efetiva participação do sujeito na construção e formação Estatal, Estado esse que atua de forma positiva. Por fim, os de terceira geração são os direitos destinados a instituir a igualdade material em um contexto de respeito às diferenças e proteção das minorias hipossuficientes, tendo um espectro mais amplo do que a simples liberdade individual.
A ideia de direitos humanos se traduziu nos diferentes ordenamentos jurídicos por meio da instituição de direitos fundamentais. Ora,
O critério mais adequado para determinar a diferença entre direitos humanos e direitos fundamentais é o da concreção positiva, uma vez que o termo ‘direitos humanos’ se revelou conceito de contornos mais amplos e imprecisos que a noção de direitos fundamentais, de tal sorte que estes possuem sentido mais preciso e restrito, na medida em que constituem o conjunto de direitos e liberdades institucionalmente reconhecidos e garantidos pelo direito positivo de determinado Estado, tratando-se, portanto, de direitos delimitados espacial e temporalmente, cujo denominador comum se deve ao seu caráter básico e fundamental do sistema jurídico do Estado de Direito.[27]
Em nosso país, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, marco da redemocratização do país após o período militar de 1964 a 1985, trouxe no seu corpo uma lista de direitos fundamentais, porém tal rol não é exaustivo.
Nas palavras de Ingo Wolfgang Sarlet “nossa Carta Magna, como já referido, admite expressamente a existência de outros direitos fundamentais que não os integrantes do catálogo (Título II da CF), seja com assento na Constituição, seja fora desta”.[28]
Cinco capítulos são dedicados aos direitos fundamentais e abrangem os direitos políticos, os partidos políticos, os direitos sociais, a nacionalidade, os direitos individuais e coletivos.
Fundamental importância é dada a dignidade da pessoa humana. Romita explica que:
A dignidade da pessoa humana atua como fundamento do princípio estruturante do Estado democrático de direito, e, em consequência, impregna a totalidade da ordem jurídica(...). Nenhnum ato normativo, nenhuma decisão judicial pode menoscabar a dignidade da pessoa humana, sob pena de ofensa ao princípio estruturante do estado democrático de direito”.[29]
Ressalte-se que tanto os direitos individuais como os direitos sociais devem partir da concepção de pessoa humana como socialmente imersa em uma comunidade, cujos valores tradicionais e comunais influenciam de forma relevante na feição daqueles direitos, bem como na idéia de que sua tutela busca, em última análise, o bem comum, e não o ser humano isoladamente considerado[30].
Conclui-se, portanto, que a atual legislação brasileira reflete a longa evolução histórica dos direitos fundamentais, incluindo na Carta Magna os direitos fundamentais das mais diversas gerações, tendo como um dos principais nortes a dignidade da pessoa humana.