Introdução
A presente pesquisa objetiva, de forma geral, aprofundar o estudo do federalismo aplicado
em nosso Estado Democrático de Direito.
Assim, se pretende conceituar este modelo de estado conforme preceitos doutrinários e
históricos e estudar o seu surgimento e características, abordando a controvérsia quanto a
sua origem através de um embasamento histórico e de explanações de autores aqui
apresentados, como Charles Montesquieu, o qual é autor que se destaca ao dispor sobre a
matéria em sua obra O Espírito das Leis[2]. Pretende-se versar, também sobre a diferença
entre federalismo e federação, sobre a autonomia federativa e, ainda, sobre descentralização
federativa.
Salienta-se que o federalismo é a uma união de Estados para a formação de um Estado
único, onde as unidades federadas preservam parte da sua autonomia política, enquanto a
soberania é transferida para o Estado Federal. Tal fenômeno é de grande importância para o
estudo do federalismo, pois se entende que em nenhuma hipótese a União pode perder a sua
soberania.
O federalismo, conforme aqui estudado, possibilita a coexistência de diversas coletividades
públicas, havendo variadas esferas políticas dentro de um único Estado, com atribuições
fixadas pela própria Constituição. Assim, ressalta-se que a principal característica do
federalismo é a sua descentralização.
Ainda, a tridimensionalidade do federalismo é um fator importante para a forma de
tratamento do fenômeno Estado, sendo que não somente os aspectos sociais, mas também
os aspectos políticos-institucionais têm muito a contribuir à teoria de federação.
De forma breve se estudará, também, o federalismo surgido nos Estados Unidos da
América. Muitas obras destacam o surgimento do federalismo com a Constituição Estados
Unidos da América em 1787, entretanto, há divergências sobre esta afirmativa, pois muitos
doutrinadores ressaltam que o idealismo do federalismo foi abordado, primeiramente, pelo
conceito de república federativa de Charles Montesquieu.
Nos Estados Unidos da América, a Declaração de Independência de Thomas Jefferson,
elaborada em 1776, tornou-se um texto intemporal, no qual é explicitada a filosofia dos
direitos naturais do homem e da autodeterminação dos povos.
Assim, a Declaração de Independência e seus princípios de igualdade, dos direitos naturais
do homem, da soberania do provo e do direito de revolta da população deram à revolução
americana uma ideia de superioridade moral que se conjugou com uma teoria do governo em
liberdade. Assim, pode-se dizer que com a Declaração de Independência os Estados Unidos
da América caminharam para o surgimento do Federalismo Americano conforme se conhece
nos dias de hoje.
No certame brasileiro, o federalismo tem uma grande importância, conferindo-se destaque
ao regionalismo, estudado principalmente pelo autor Paulo Bonavides. O referido doutrinador
contribuiu muito para o estudo da matéria aqui abordada, versando sobre o surgimento do
regionalismo e sua contribuição para o modelo de federalismo atual.
Dessa maneira, Paulo Bonavides dispõe sobre como tal fenômeno fora desencadeado em
nosso país e sobre quais foram os eventos que impulsionaram a sociedade brasileira a se
revoltar contra a monarquia, contestando-a e exigindo a instituição de uma república, a qual
culminou com o surgimento do federalismo brasileiro.
Conforme será estudado, o federalismo foi introduzido em nosso país pela Constituição de
1891[3], onde se fez surgir também o modelo de governo que se denomina República. Os
motivos que levaram à abolição da monarquia no Estado Brasileiro, implantada desde a
independência em 1822, tiveram grande relevância para que o Estado brasileiro torna-se um
governo republicano, mas também contribuíram para uma convergência federativa.
Assim, destaca-se que no presente trabalho se confere ao federalismo e ao regionalismo
grande destaque, se dando enfoque a natureza regionalmente dividida do Brasil, a qual se
apresentou desde o início do surgimento do Estado Moderno através do estabelecimento de
um sistema federativo de governo.
Ressalta-se que se estudará a diversidade do território brasileiro que, muitas vezes, tem
como explicação a extensão territorial e diferença cultural da população de determinados
estados, onde nem sempre todos os recursos estatais chegam ao alcance das classes mais
necessitadas.
Assim, entende-se que o federalismo pode ser a melhor forma de se tentar diminuir a
desigualdade social existente em nosso país, possibilitando avanços econômicos, culturais e
nos mais diversos setores através da divisão da competência da União, denotando-se maior
autonomia, principalmente, às esferas municipal e estadual.
1. Conceito de Federalismo
Impende, primeiramente, salientar que o federalismo consiste na união entre estados
organizados, sendo que o vocábulo federalismo vem do latim foedus, que significa pacto ou
aliança. [4]
Conforme a doutrina da Ciência Política o federalismo conceitua-se como sendo o Estado
onde suas entidades políticas federadas detém considerável grau de autonomia política e
econômica, ainda que submetidas a uma autoridade política central que possui a soberania
política.
A autora Nina Disconzi, e sua obra O Federalismo e o Desenvolvimento Nacional, assim
dispõe sobre o federalismo: “É importante a conceituação do que vem a ser um Estado
Federal, na medida em que o principio da indissolubilidade do vínculo federativo é uma das
vigas mestras do sistema constitucional brasileiro, não podendo sequer ser alterado por
emenda constitucional. Percebe-se que o princípio federativo está inserido na crise do estado
e não foi revisto a fim de se adequar è teoria do Estado necessária ao desenvolvimento do
país. Logo, não houve uma revisão do conceito jurídico de federação, mas sim a
constatação da simples adaptação política no sentido de fortalecimento do Poder
central. Em conseqüência, há a rejeição do Federalismo como forma organizada política, por
grande parcela da doutrina, no entanto, a noção jurídica de federação, como adiante se
verá, sofreu em pouco mais de duzentos anos, modificações sucessivas’ [5]
Para o autor Carlos Eduardo Dieder Reverbel, entender o que vem a ser Federalismo é ter
ciência do que significa a tridimensionalidade do fenômeno. Tal tridimensionalidade significa
enxergar o fenômeno de forma diferenciada, através de uma visão do modelo de estado
dividido em três momentos distintos e individualmente importantes. No que tange a
tridimensionalidade do fenômeno, assim entende o referido autor: “A tridimensionalidade do
federalismo é um fator importante para a forma de tratamento do fenômeno Estado. Não
somente os aspectos sociais, mas ainda os políticos- institucionais têm muito a contribuir à
teoria de federação. Assim, esboçamos uma análise do federalismo em três projeções:
Fática (aspectos sociais apreendidos pela experiência vivida), valorativa ( atribuição de valor
aos fatos, a verdadeira racionalidade, artificidade, visando a corrigir e ajustar o curso das
águas do fenômeno federalismo) e normativa ( os aspectos sociais, atualizados por valores
concretos que se ajustam à realidade, recebem institucionalização e secreção pelos sistemas
jurídicos federais)”[6]
Portanto, o estudo sobre o federalismo deve se dar através de três tipos diferenciados de
visão: uma visão fática, uma visão valorativa e, por fim, uma visão normativa.
Primeiramente, a visão fática é aquela através da qual se aborda as experiências vividas
por determinada sociedade e como tais experiências vieram a desencadear o federalismo.
Já no que diz respeito à visão valorativa, esta se dá através da análise da intensidade e
importância de determinado evento ocorrido para aquela sociedade, envolvendo o federalismo
e consequentemente, o levando para direções diversas, onde se deve verificar a solução para
a problemática. Por fim, a visão normativa do fenômeno seriam as leis específicas para a
aplicação do federalismo em determinada sociedade.
Pode se conceituar federação, como uma união de Estados para a formação de um Estado
único, onde as unidades federadas preservam parte da sua autonomia política, enquanto a
soberania é transferida para o Estado Federal.
Tal fenômeno é considerado de grande importância para o estudo do federalismo, pois, em
nenhuma hipótese, a União pode perder a sua soberania. Impende salientar que o
federalismo possibilita a coexistência de diversas coletividades públicas, havendo variadas
esferas políticas dentro de um único Estado, com atribuições fixadas pela própria
Constituição.
De forma exemplificativa, cita-se o caso da autonomia política dos Estados Unidos da
América, onde cada Estado tem autonomia para, inclusive, estabelecer a percentagem de
votos que elegem determinado governante, o método das eleições e, até mesmo, as
competências de cada governante e etc.
Para Charles Montesquieu, a sociedade ou os corpos políticos foram inspirados nas
cidades-estado gregas, as quais inspiraram o idealismo do federalismo que conhecemos.
Assim, se conclui que este modelo de estado é arcaico e que, consequentemente, sua origem
não se deu com o modelo norte americano.[7]
Acredita-se que, talvez pelo reconhecimento mundial dos Estados Unidos da América como
estado inovador e grande potência, a sociedade de forma geral tenha entendido que o
federalismo lá se originou.
É possível, portanto, concluir que o Federalismo permite que o estado tenha maior grau de
descentralização do poder, tendo em vista o seu modelo de organização, onde há
coexistência de mais de um centro de poder possuidor de autonomia política, administrativa e
legislativa.
O norteador do federalismo, sem sombra de dúvidas, é a repartição de responsabilidades
governamentais visando assegurar a integridade do Estado nacional frente às inúmeras
disputas e desigualdades.
Impende ressaltar mais uma vez que no que diz respeito ao federalismo, cada estado
possui autonomia própria. Entretanto, é importante lembrar que não se pode adentrar na
seara da soberania da União Federal, inclusive sob pena de se descaracterizar o modelo de
federalismo.
1.1 Origem do Federalismo
Conforme a pesquisa realizada, a autora Nina Trícia Disconzi Rodrigues menciona que a
primeira república federalista se deu nos Estados Unidos da América, país que contribui de
forma importante para a compreensão desse modelo de Estado.
Com o advento da Constituição Americana, as treze nações tornaram-se independentes da
Inglaterra, adotando o modelo de federalismo moderno e descentralizado que hoje
conhecemos.
Neste ponto estudado, destaco que o principal norteador do federalismo moderno brasileiro,
assim como nos Estados Unidos, é a descentralização do poder concentrado da União,
assunto que será desenvolvido no presente estudo com maior profundidade, sem, entretanto,
menosprezar a soberania da União, que em nosso país constitui cláusula pétrea da
Constituição Federal.
Para o autor Carlos Reverbel, o Federalismo moderno teve sua origem na Idade Média e
não com o modelo de governo adotado pelos Estados Unidos da América, conforme cita este
em sua obra: ‘O federalismo racionalizado surge na queda da idade média e no alvorecer da
era moderna, com a centralização política do poder anteriormente disperso entre os diversos
feudos. A descentralização territorial encontra um laço forte nas monarquias modernas
nascentes, concentrando, nas mãos do Rei Nacional Moderno, praticamente todas as funções
exercidas pelos senhores feudais, em cada feudo; vale dizer, a função de última instância, a
função governativa, função executiva, função judicial e a função administrativa alocadas em
um único território soberano.’[8]
Segundo Reverbel, as bases do federalismo moderno encontram-se nos artigos publicados
por Alexander Hamilton, James Madison e John Jay no jornal Daily Advertiser, que receberam
o nome de The Federalist Papers.
Contudo, destaca-se que ao se abordar o fenômeno do federalismo através de uma visão
tridimensional, conclui-se que o verdadeiro ‘pai’ do federalismo, sem, por óbvio, deixar de
destacar os estudiosos acima mencionados, foi Charles Montesquieu, o qual originalmente
criou o termo república federativa.
Montesquieu menciona que a república federativa é mais resistente às forças externas, pois,
na época que a obra foi redigida eram comuns os conflitos entre os estados. Nota-se: “ [...]
Este tipo de república, capaz de resistir à força externa, Pode manter-se em sua grandeza
sem que o interior se corrompa: a forma desta sociedade previne todos os inconvenientes.
Aquele que preterídesse usurpar não poderia ser igualmente aceito em todos os Estados
confederados. Se tornasse poderoso demais em um deles, alarmaria todos os outros; . [...].
[9]
Desse modo, entende-se que o conceito de federalismo foi desenvolvido por Montesquieu e
apresentado em sua obra. Contudo, tal modelo de estado somente fora efetivamente
implantado pela Constituição Americana de 1787, conforme ainda se abordará neste estudo.
1.2. Federalismo e os Estados Unidos da América
Conforme sabido, não há como falar em modelo de Estado Federativo sem mencionar os
Estados Unidos da América.
Segundo o entendimento de muitos doutrinadores, o federalismo nasceu com a Constituição
Estados Unidos da América em 1787, entretanto, consoante o capítulo anterior, o idealismo
do federalismo foi abordado pelo conceito de república federativa de Montesquieu.
Na história norte-americana, podemos destacar que a Declaração de Independência de
Thomas Jefferson, elaborada em 1776, tornou-se um texto intemporal, onde é explicitada a
filosofia dos direitos naturais do homem e da autodeterminação dos povos.
Em tal documento, os princípios de igualdade, dos direitos naturais do homem, da soberania
do provo e do direito de revolta da população conferiram à revolução americana uma ideia de
superioridade moral que se conjugou com uma teoria do governo em liberdade.
Apenas após a decretação da independência dos Estados Unidos da América as colônias
americanas transformaram-se em treze estados interligados entre si, com autonomia,
identidade linguística e objetivos e ideologias comuns, gerados por uma confederação.
No ano de 1777, o Congresso Americano firmou um importante tratado internacional entre
os Estados para adotar os artigos de uma Confederação e União Perpétua, entretanto, este
modelo confederado não trouxe a estabilidade que se pretendia.
Nesse sentido, assim dispõe Carlos Reverbel: “(...) Entretanto, os laços confederativos não
trouxeram a estabilidade desejada. Os Estados recém independizados ainda estavam muito
arraigados às ideias de liberdade, independência e soberania, inviabilizando um governo
central operoso. O consenso político era algo difícil de obter; em razão das diferenças que
separavam algumas colônias, tanto no tempo de formação (Virginia, por exemplo, datava de
1607; Pensilvânia, datava de 1681), quanto na diversidade do solo, do clima, do contingente
populacional e da extensão territorial. Os interesses econômicos, a geopolítica, a rivalidade já
iniciada entre Norte e Sul, frutificavam governos independentes, com órgãos de
representação bem definidos, levando a uma tendência separatista. A Confederação
aparentava solidez e perenidade, entretanto, a realidade era diferente[...].” [10]
Os artigos da Confederação foram criados pelo Comitê do Congresso, sendo promulgada
no dia 15 de novembro de 1777. No ano de 1787, o Congresso adotou uma resolução que
deslumbrava convocar, na Filadélfia, uma Confederação de delegados de vários Estados,
para reavaliar os artigos da Confederação com o objeto norteador de adotar uma Constituição
Comum e, dessa forma, surgia a federação. Assim, a Constituição Americana foi elaborada de
maio a setembro de 1787 na Filadélfia.
A Carta Política Americana é simultaneamente texto e realidade, consubstanciando um
núcleo de significados e é nessa realidade que se alojam os fatores reais de poder. Isso
significa afirmar que o ordenamento jurídico americano é caracterizado pela jurisprudência e
pela cultura e costumes da população que ao longo do tempo vem se modificando e,
consequentemente, transformando, também, o ordenamento do referido país.
Na atual conjuntura existem inúmeros Estados que adotam a forma federativa, vejamos
exemplos: Estados Unidos da América, Brasil, Argentina, México, Austrália, Canadá,
Alemanha entre outros. [11]
Mister destacar que a Constituição Federal é o instrumento de integração deste modelo de
Estado. Assim, a estabilidade normativa é essencial à caracterização da natureza do Estado
Federal através da aderência da forma de Estado ao documento constitucional.
Conforme o entendimento da autora Nina Disconzi Rodrigues, na criação do modelo
americano de estado foram três grandes características socioculturais que predominaram
para a concepção do federalismo. A primeira destas características é a não reprodução em
solo americano do modelo de estado europeu, constituído por grupos sociais bem
determinados e delimitados, onde buscavam valores próprios e regiam-se por um direito
próprio. Ou seja, desde o inicio do século XVII, o grupo social que deu origem ao futuro
estado americano era a burguesia.
As outras duas características que impulsionaram o nascimento do federalismo americano
foram a defesa dos direito individuais e a divisão do poder da união para os estados – o poder
local-popular.
2. Federalismo Brasileiro
O Federalismo foi introduzido no Brasil pela constituição de 1891[12] onde se fez surgir
também o modelo de governo República. Os motivos que levaram à abolição da monarquia
no Estado Brasileiro, implantada desde a independência em 1822, tiveram grande relevância
para que o Estado brasileiro se tornasse um governo republicano, mas também uma
convergência federativa. [13]
2.1. Origem do Federalismo no Brasil
Em nosso país, após a proclamação da República, o poder central subdividiu-se entre as
Províncias, que após tornaram-se Estados, e, consequentemente, houve a descentralização
do poder, ou seja, a ocorrência de uma força centrípeta.
É consabido que todas as nossas Constituições Republicanas, a começar pela Constituição
de 1891, consagram a tese político-jurídica de que o Brasil é uma Federação.
Para Nina Rodrigues, há divergência quanto ao surgimento do federalismo, pois esta afirma
em sua obra que o federalismo não surgiu apenas com a República, afirmando que ao longo
da história brasileira, com os inúmeros conflitos anteriores à Constituição de 1891, formou a
etimologia do federalismo em nosso país. Assim dispõe a autora: “[...] Assim, conforme ponto
de vista definido nessas paginas, não se pode dizer que ele surgiu apenas com a República,
em virtude da história de lutas ter sido duramente contida entre as províncias e o centro.
Sendo assim, pode-se dizer que, ao longo da nossa história, foi consolidada uma cultura
federalista, que explodiu no crepúsculo do Império, quando já havia solo fértil para tal
empreitada.”[14]
Nina Rodrigues ainda destaca que, numa ânsia descentralizante, o Decreto nº1, de 15 de
novembro de 1889, declarou soberana as províncias e através de tal texto, escrito por Rui
Barbosa, surgiu formalmente o Estado Federal do Brasil.
O diploma elaborado por Rui Barbosa decretou oficialmente a forma de governo adotada
pela nação brasileira, instituindo a República Federativa do Brasil. Em seu artigo 3º, acima
transcrito, se identifica a soberania conferida aos estados-membros da federação, os quais
restavam autorizados a decretar, oportunamente, sua própria constituição.
A federação brasileira adotou, desde a Constituição de 1891, o regime de separação de
fontes tributárias, discriminando impostos de competência exclusiva dos Estados e da União.
Antes da Constituição de 1991, o Brasil possuía uma forma unitária de Estado. Contudo, a
centralização política foi substituída pelo modelo federativo que instituiu uma descentralização
política, através da promulgação da referida Constituição.
A Constituição de 1988, em seu artigo primeiro, dispõe que a República Federativa é
formada pela união insolúvel dos Estados e Municípios e do distrito Federal e, conforme
complementação trazida por seu artigo dezoito, a organização político-administrativa
compreende a União, Estado, Distrito Federal e os Municípios, todos dotados de autonomia
conforme dispõe a Magna Carta.
Na República Federativa do Brasil, a divisão territorial do poder é tricotômica, já que, ao
lado da União e dos Estados-membros, deparamo-nos, também, com os Municípios. [15]
Importante lembrar que no formato clássico de federalismo há um poder político central,
correspondente à União Federal, e os centros regionais de poder, que correspondem aos
Estados. Já no Brasil, a republica federativa é formada pelos entes federados típicos, União e
Estados, e dois entes federados atípicos, que são o distrito federal e os municípios.
O Estado Federado pode formar-se por agregação ou desagregação. Na primeira hipótese,
os Estados soberanos abrem mão de sua soberania e unem-se para formar um único Estado
Federal indissolúvel, que goza apenas de autonomia. É o modelo clássico de estado federado
encontrado nos Estados Unidos da América. [16]
Na segunda hipótese, o Estado unitário descentraliza-se instituindo uma repartição de
competências entre entidades federadas autônomas, criadas para exercê-las. Isto é, trata-se
de um Estado Unitário centralizado que se descentraliza mediante a criação de entes
Federados autônomos. É o caso que ocorre na Federação Brasileira. [17]
Compõem a federação brasileira: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Veja-se: ‘Compreendem a Federação brasileira, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios. Os bens que pertencem à União e aos Estados estão especificados na
Constituição, sendo bens públicos e, portanto, impenhoráveis. A Constituição não faz
referência expressa a quais sejam os bens dos Municípios e do Distrito Federal, sendo-lhes
atribuído, de maneira residual, o domínio daqueles bens que estiverem dentro dos seus
limites territoriais e não pertencerem à União ou aos Estados[...]”. [18]
O Estado com modelo Federalista é algo recente na história do Estado Moderno e durante a
sua vigência adequou-se às mudanças sociais, culturais, políticas e econômicas em solo
norte- americano.
Mister ressaltar que nos Estados Unidos da América, por meio da união se suas
ex-colônias, foi instituída a Federação, entretanto, em nosso país o processo do Federalismo
ocorreu de forma diversa, conforme já mencionado.
Consoante o entendimento do autor Lucas Clemente, o grande fato gerador do surgimento
do federalismo no Brasil é a sua extensão territorial.
Para Nina Rodrigues, a federação brasileira nasceu por inspiração americana, entretanto,
fora gerada pelas reflexões racionalistas dos constituintes republicanos.
Em comparação com modelo de federalismo brasileiro, entende-se que o Regional italiano e
ao Autonômico espanhol possuem certa semelhança. O ponto de contato entre eles é que há
uma autonomia normativa, ou seja, cada um pode legislar no âmbito local.
O ponto de distanciamento surge no momento em que se analisa a presença de um Poder
Constituinte, no Estado Federal, capaz de organizar as localidades estaduais e municipais,
sendo que as mesmas, por intermédio do Poder Instituído decorrente, criam suas próprias
Constituições, estadual e municipal, e não precisam se submeter a uma intervenção do
parlamento para aprovar tais Constituições que sofrerão um controle de constitucionalidade a
posteriori, pois, como é natural, a Constituição estadual deve respeito à Constituição federal e
a municipal deve observar a estadual e principalmente a federal.
O que identifica o município como ente federado é essa possibilidade de criar sua própria
Constituição sem sofrer intervenção das outras duas áreas de governo, salvo no caso acima
exposto, de afronta às leis hierarquicamente superiores.
O modelo autonômico espanhol pode, da mesma forma que o modelo brasileiro de Estado
Federal, legislar, mas o critério de autonomia é reduzido quando essa descentralização
administrativa e legislativa ordinária são levadas à aprovação pelo parlamento para ter
validade.
Da mesma forma, ocorre com o Estado regional italiano, em que suas regiões recebem
competências administrativas e legislativas ordinárias, mas as mesmas sofrem um controle
direito do Estado nacional.
Assim, o federalismo brasileiro possui três diferentes níveis (União, Estados-Membros e
Município), fazendo com que os entes locais possuam uma maior possibilidade de se
organizar e, se essa organização tiver uma maior proximidade com o povo, se fará com que
os mesmos possuam parcelas de soberania, reforçando ainda mais a tese apresentada.
2.2. Federalismo Cooperativo e Federalismo Dual
Existem diferentes classificações de federalismo e, no que diz respeito à separação de suas
competências, o federalismo pode ser classificado como federalismo cooperativo ou como
federalismo dual.
O federalismo cooperativo caracteriza-se por uma divisão não rígida de competências entre
a entidade e os demais entes, sendo importante observar que a Federação brasileira adota
este modelo.
Contrapondo-se ao federalismo cooperativo, existe o federalismo dual, que tem por
característica central uma rígida separação de competências entre a entidade central,
representada pela União, e os demais federados, conforme se adota nos Estados Unidos.
O Brasil enquadra-se no tipo de federação de equilíbrio, a qual se baseia no equilíbrio entre
as competências e autonomia conferida aos entes federados pela Constituição Federal.
Tal equilíbrio está disposto nas regras para a criação de regiões de desenvolvimento entre
os Estados, conforme se afere na leitura do caput do artigo 43 da Constituição Federal, que
assim versa: “ Art. 43. Para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um
mesmo complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das
desigualdades regionais. [...]’
Nesse sentido, a Constituição Federal, em seu art. 25, parágrafo 3º, também dispõe sobre a
criação de regiões metropolitanas. Ainda,a Constituição Federal traduz a espécie de
federação de equilíbrio ao dispor sobre a concessão de benefícios fiscais, assim versando:
Art. 151. É vedado à União:I - instituir tributo que não seja uniforme em todo o território
nacional (...) a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as
diferentes regiões do País “
Outra demonstração do equilíbrio entre competências e autonomia adotado pela federação
brasileira esta disposta do artigo 157 ao artigo 159 da Carta Magna que, nestes dispositivos
versa sobre a repartição das receitas tributárias advindas da arrecadação realizada pelos
entes federados.
Os Municípios não participaram na formação da ordem jurídica nacional, pois não possuem
representação no Poder Executivo, nem atuam no processo legislativo de modificação da
Constituição Federal.
Entretanto, os estados-membros e o Distrito Federal tem efetiva representação por meio de
seus representantes no Senado Federal, conforme dispõe a Carta Magna em seu artigo 46, e
possibilidade de apresentação de emenda à Constituição Federal, nos termos do art. 60,
inciso III da Constituição Federal.
Assim, o Estado Federado, a República Federativa do Brasil trata-se de pessoa jurídica de
Direito Internacional, titular de soberania e seus entes federados – União, Estados, Distrito
Federal e Municípios – são pessoas jurídicas de direito público interno que gozam de
autonomia.
Tal autonomia está assegurada pelas garantias constitucionais do controle de
constitucionalidade, rigidez da constituição, repartição de competências, processo de
intervenção, imunidade recíproca de impostos e por fim, pela repartição das receitas
tributárias.
Importante ressaltar que a abolição da forma federativa é vedada pela Constituição Federal,
pois se a previsão desta forma de governo consiste em cláusula pétrea que se encontra
disposta no artigo 60, parágrafo 4º, inciso I da Carta Política, que assim dispõe “Art. 60. A
Constituição poderá ser emendada mediante proposta: [...]§ 4º - Não será objeto de
deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;
[...]’
Cabe aqui salientar que as cláusulas pétreas são consideradas como limitações materiais
ao poder de reforma da constituição de um estado, ou seja, são disposições que proíbem a
alteração, por meio de emenda, que pretenda abolir as normas constitucionais relativas à que
se referem. Assim, tais cláusulas não são passíveis de mudanças, sendo consideradas
imutáveis. [19]
Impende destacar alguns principais elementos presentes na federação brasileira.
Primeiramente desataca-se a existência de uma descentralização política, onde todas as
entidades federadas são dotadas de certo poder.
Há, também, a formação por desagregação, pois, a formação da federação brasileira se deu
de forma diversa da formação da federação americana, por exemplo. Dentre outros
elementos importantes se destacam a autonomia dos entes federados, sem a qual não se
caracteriza o federalismo, e a soberania do Estado Federal, necessária ao equilíbrio deste
modo de governo.
Por fim, cita-se outros elementos presentes em nossa federação como a formalização e
repartição das competências em uma constituição do tipo rígida, a inexistência do direito de
secessão, o controle de constitucionalidade e, também, a representação dos estados e do
Distrito Federal no Legislativo Federal.
3. Problemática atual: da supremacia e imposição da União Federal frente aos demais
entes federados, do poder concentrado e da necessidade de descentralização
O nosso país é dotado de diversidades regionais e geográficas diversas. Podemos citar
como exemplo a distância entre Rondônia e o Rio Grande do Sul que não é apenas
geográfica.
No Brasil predomina uma diferença cultural, social e regional. Fato determinador para
evidenciar que o nosso país é constituído de várias realidades, diversas nos seus diferentes
estados.
No âmbito jurídico, político e legislativo, isto se confirma, pois todo o poder é centrado na
União, deixando, muitas vezes, os demais entes federados sem participar de importantes
decisões, que podem repercutir na vida do cidadão, habitante do referido estado.
Na esfera legislativa, há problemática envolvendo a criação de leis antigas que tem
vigências em todos os Estados. Exemplo clássico é a nossa CLT, que além de ser antiga,
criada em 1940, tem vigência em todo território nacional.
Conforme exemplifica o autor Márcio Chalegre Coimbra, é inegável que a realidade do
trabalho no Maranhão e Santa Catarina, por exemplo, são altamente distintas. Leis nacionais,
não comportam as diferenças regionais, atrasando o desenvolvimento de certas áreas. [20]
De acordo com o que dispõe o autor, o Brasil é um país de realidades regionais muito
diferentes e a distância entre diversos estados não é apenas geográfica, mas também
cultural.
Tal diversidade se encontra também nos setores político e legislativo, pois, conforme
consabido, o poder é centrado a União e, dessa forma, se deixa os estados-membros da
federação distantes de importantes decisões que também lhes dizem respeito.
Conforme dispõem Gustavo Saldanha et al., dados da Confederação Nacional dos
Municípios, do ano de 2003 demonstram que a repartição dos tributos arrecadados no país
brasileiros nesse período foi de 64% para a União, 23% para os Estados e apenas 13% para
os Municípios. [21]
Assim, o Gráfico 1[22] demonstra a referida repartição de tributos arrecadados em 2003
que, de forma geral, não tem se alterado de maneira significativa desde então.
Essa realidade demonstra o porquê da grande dificuldade na gestão dos recursos obtidos
pela maioria municípios brasileiros, uma vez que ampla maioria dos valores arrecadados com
a tributação no país permanece sob o poder da União e dos Estados.
Retomando o conceito de federalismo, este modelo de governo se caracteriza como
estados organizados, denotados de autonomia e ligados a um à União e limitados conforme
estabelece a mesma.
Contudo, em um país muito extenso e populoso como o Brasil surge uma problemática, pois
é difícil deter o controle de todos os estados e municípios, bem como, das necessidades da
população local. A efetividade da administração pública na região local muitas vezes resta
limitada pela dificuldade de acesso às localidades.
Em uma pequena localidade no interior do Amazonas, por exemplo, onde o acesso se dá
apenas com barcos, acredita-se que a fiscalização federal não consiga cumprir seus encargos
de forma efetiva. Neste caso, a União dificilmente consegue chegar à população e verificar
suas necessidades e provavelmente não há um controle efetivo dos problemas dessa região
de difícil acesso.
Assim, para um melhor controle executivo-político a melhor solução seria restringir tanto a
extensão do território quanto a sua população dos estados-membros, ou seja, fragmentar
estados como o Amazonas, Rio Grande do Sul, dentre outros, sendo esta uma solução
plausível.
Dessa maneira, entende-se que há uma necessidade da desconcentração do poder da
União frente aos demais entes federados, pois, conforme mencionamos no parágrafo anterior,
o Brasil necessita de um maior controle de seus governantes e que seus entes detenham
maior autonomia para gerência de sua população, principalmente no que diz respeito aos
municípios.
Em nosso país, a mais distintiva característica da federação vem a ser a sua aguda
disparidade socioeconômica entre as unidades federadas, sendo importante destacar que o
Brasil possui a mais elevada desigualdade social da América Latina. Não se pode deixar de
mencionar, também, as disparidades interpessoais, dentre as quais se destacam as
estruturas regionais que dificultam a possibilidade de novas formas de coordenação
federativa.
No ano de 2009, por exemplo, 78,1% do Produto Interno Bruto – PIB – brasileiro estava
concentrado em oito estados brasileiros: São Paulo (com participação de 33,5% do PIB), Rio
de Janeiro (10,9%), Minas Gerais (8,9%), Rio Grande do Sul (6,7%), Paraná (5,9%), Bahia
(4,2%), Distrito Federal (4,1%) e Santa Catarina (4,0%).
Fica assim demonstrada a desigualdade encontrada entre os estados federados, conforme
se afere no Gráfico 2., a seguir colacionado. [23]
Conforme visto acima, São Paulo é o estado com o maior PIB constatado no ano de 2009 e
indaga-se o porquê desta diferença. Nota-se que a discrepância é gritante, pois apesar de o
país como um todo apresentar um grande desenvolvimento nos últimos anos, nitidamente
percebe-se que as regiões sul e sudeste são as mais desenvolvidas e que as regiões norte e
nordeste ainda encontram-se em situação precária em diversos aspectos ao serem
comparadas com as demais regiões do país.
4. Divisão do Estado do Pará: Federalismo às avessas
Recentemente, o tema que evidenciou as discussões acerca do federalismo em nosso país
envolveu o Decreto Legislativo nº 136, de 11 de maio de 2011, o qual visava à divisão do
estado Pará. [24]
Por muitos considerado como federalismo às avessas, a referida proposta originou a
determinação da realização de um plebiscito para aprovar ou não o desmembramento do
Estado do Pará, criando assim, dois novos estados, quais sejam Carajás e Tapajós.
Cabe salientar que o estado do Pará é considerado a segunda maior unidade federativa do
nosso país, no que diz respeito à extensão territorial, detendo 1.248.042,515 km2, possuindo
144 municípios, 7.321.493 habitantes, sendo 2,1 milhões destes vivem em sua capital.
Caso fosse aprovado o plebiscito, o estado do Pará teria seu território dividido, criando-se
assim os estados de Tapajós, que ficaria responsável por 58% da faixa territorial do que hoje
é o estado do Pará, e Carajás, com 25 % do território, além daquele que seria o “novo” Pará,
que ficaria com os 17% remanescentes, conforme mostra a Figura 1[25].
O estado de Tapajós era uma proposta de nova unidade federativa brasileira, resultado do
desmembramento do estado do Pará, especificamente das regiões do Baixo Amazonas e do
sudoeste do Pará, englobando vinte e sete municípios.
A capital proposta para o estado foi a cidade de Santarém, que atualmente possui mais de
290.000 habitantes. O território deste estado ainda abrigaria a Universidade Federal do Oeste
do Pará (UFOPA), na cidade de Santarém.
O estado de Tapajós seria o terceiro maior estado brasileiro em área territorial e neste
território há atualmente cerca de 1.300.000 habitantes, cerca de 20% da população do atual
estado do Pará. [26]
Contudo, a problemática que advinda da proposta de desmembramento do estado do Pará
se deu em virtude da provável discrepância do PIB do futuro Estado do Carajás e Tapajós,
conforme se vê na Tabela 1[27].
No plebiscito, realizado em 11 de dezembro de 2011, os eleitores responderam a duas
perguntas. A primeira delas indagava se o eleitor era a favor da divisão do Estado do Pará
para a criação do Estado do Carajás e a segunda pergunta questionava o eleitor de modo a
saber se este era a favor da divisão do Estado do Pará para a criação do Estado do Tapajós.
A resposta da ampla maioria dos eleitores para as referidas perguntas foi não, rejeitando
assim a proposta de desmembramento do Estado do Pará. Como fundamento para seu voto,
os eleitores contrários à proposta, de forma geral, argumentaram que a divisão do Estado do
Pará acarretaria perda de diversas riquezas, incluindo mineradoras e a hidrelétrica de
Tucuruí, além de questionarem a viabilidade econômica dessa divisão, uma vez que seriam
necessários gastos de até R$ 5 bilhões para a construção de uma nova estrutura burocrática.
[28]
CONCLUSÃO
Após a realização do presente estudo, através da pesquisa bibliográfica e análise de dados
relevantes, se acredita ser possível tecer algumas considerações finais quanto à matéria aqui
apresentada.
De acordo com o que fora aqui apresentado, se pode concluir que o Federalismo, de forma
geral, a união entre os Estados organizados. Assim, a Ciência Política conceitua o
Federalismo como sendo a forma de governo onde o as entidades políticas federadas detém
considerável grau de autonomia política e econômica, mantendo-se, entretanto, submetidas a
uma autoridade política central que possui a soberania política.
Assim, conforme o aqui estudado, salienta-se que o sistema federativo de um país decorre
de sua história, e a maneira como um Estado se forma determina os valores e costumes da
sociedade. Atualmente, em países de territórios extensos, como o Brasil, um modelo
centralizador, dotado governo nacional que detém todo o poder não mais possibilita o
desenvolvimento pleno da qualidade de vida dos cidadãos que o compõe.
Cabe ressaltar outro ponto importante, qual seja a indissolubilidade do vínculo federativo no
ordenamento brasileiro, destacando-se que o federalismo figura como uma cláusula pétrea da
Constituição Federal, que, por sua natureza, não pode ser modificada nem mesmo através de
uma emenda constitucional.
Durante este estudo, se conferiu destaque ao modelo de federalismo dos Estados Unidos
da América, o qual constitui o mais importante exemplo de federalismo na atualidade, tanto
pelo sucesso de modelo de estado quanto por sua importância financeira no cenário
internacional.
Conforme o entendimento de muitos autores, o federalismo nasceu com a Constituição
Americana, no ano de 1787. Entretanto, consoante o estudo apresentado, se entendeu que o
ideal de federalismo surgiu através do conceito de república federativa, elaborado por Charles
Montesquieu.
Ainda se conferiu destaque para a criação do modelo americano de estado federado, a qual
possui características socioculturais que predominaram para a concepção do federalismo
como a questão da reprodução em solo americano do modelo de estado europeu, constituído
por grupos sociais bem determinados e delimitados, que buscavam valores próprios e
regiam-se por um direito próprio.
Salienta-se que o surgimento do federalismo nos Estados Unidos da América não se deu da
mesma forma como ocorreu no Brasil. Naquele país a federação teve origem centrífuga,
enquanto que no Brasil, se partiu de uma ordem centralizada, que era se caracterizava pela
existência do Império, para uma ordem federativa de divisão de poderes e competências, num
processo centrípeto, oposto ao americano. Assim, em nosso país, a conversão do Império em
República e a sua consequente transformação em Estado federado ocorreu de forma lenta e
gradual.
Dessa forma, também se objetivou como estudar a versão brasileira do federalismo e sua
efetividade no certame atual e, conforme dito, o Estado Brasileiro é dotado de diversidades
regionais e geográficas imensas, onde predominam as diferenças culturais, sociais e
regionais. Tais constatações são determinantes para que se evidenciem as mais diversas
realidades que constituem nosso país e seus estados-membros.
Nos âmbitos jurídico, político e legislativo, tal a necessidade de descentralização do poder
confirma, uma vez que é visto que o poder é centrado na União, deixando, muitas vezes, os
demais entes federados a parte de importantes decisões. A problemática se instala na medida
em que tais decisões podem repercutir de forma direta na vida dos cidadãos, que, em virtude
da existência de um poder centralizado, são mais dificilmente ouvidos em momentos em que
suas opiniões são de grande relevância.
No que tange o poder legislativo, se dá destaque a problemática que envolve a existência
de leis ultrapassadas vigentes em todos os estados brasileiros sem, no entanto, atender os
anseios dos cidadãos dos mais diferentes estados. Como exemplo, cita-se a lei trabalhista
vigente que estabelece as mesmas normas protetivas para os trabalhadores do Estado do
Acre e do Estado do Rio Grande do Sul, quando, conforme sabido, se tratam de realidades
totalmente distintas de estados que compõem uma mesma federação.
Conforme se dispôs no estudo, num país muito extenso e populoso, como o que vivemos,
se torna difícil deter o controle de todos os estados e municípios, bem como das
necessidades da população local. A efetividade da administração pública na região local
resta, por muitas vezes, limitada pela dificuldade de acesso às localidades.
Para um maior controle do poder político-executivo a melhor solução seria restringir tanto a
extensão do território dos estados-membros quanto sua população que nele habita, pois,
acredita-se que a fragmentação dos estados seria relevante, transformando um só estado em
dois ou três, dependendo de sua população e extensão.
Existe a necessidade da desconcentração do poder da União, frente aos demais entes
Federados, pois, conforme mencionamos no parágrafo anterior, o Brasil necessita de um
maior controle de seus governantes, com os municípios e estados com maior autonomia para
gerir a população, principalmente no que diz respeito aos municípios.
Importante citar, por fim, aquele que cunhou a expressão república federativa, Charles
Montesquieu, o qual entendia que "todo homem que tem poder é levado a abusar dele [...], vai
até encontrar os limites" [29], e, assim dispondo, estabelece que embora o homem procure a
centralização do poder de forma instintiva, é de maneira racional que este busca instituir a
descentralização do mesmo, fazendo uso de sua inteligência na busca de uma forma de
governo que consiga satisfazer as ânsias dos cidadãos que compõem a sociedade. [30]
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6.htm. Acesso em: 20 agosto 2012.
Notas:
[1] Trabalho orientado por: Carlos Eduardo Didier Reverbel
[2] MONTESQUIEU, Charles. O Espírito das Leis. Apresentação Renato Janine Ribeiro.
Tradução Cristina Murachco. 3ª. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
[3] Art 1º - A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo,
a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união
perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil. Art 2º -
Cada uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o
Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao
disposto no artigo seguinte. (Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de
24 de fevereiro de 1981. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm. Acesso em: 29 abril
2012.)
[4] REVERBEL, Carlos Eduardo Dieder. O Federalismo numa visão Tridimensional do
Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p.20.
[5] Rodrigues, Nina Trícia Disconzi. O Federalismo e o Desenvolvimento Nacional. São
Paulo: Editora UniRitter, 2010.
[6] REVERBEL, Carlos Eduardo Dieder. O Federalismo numa visão Tridimensional do
Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p.16.
[7] MONTESQUIEU, Charles. O Espírito das Leis. Apresentação Renato Janine Ribeiro;
tradução Cristina Murachco. 3ª. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
[8] REVERBEL, Carlos Eduardo Dieder. O Federalismo numa visão Tridimensional do
Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p.57.
[9] Ibidem.
[10] REVERBEL, Carlos Eduardo Dieder, O Federalismo numa visão Tridimensional do
direito. 1 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.
[11] Ibidem, p. 08.
[12] Art 1º - A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo,
a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união
perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil. Art 2º -
Cada uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o
Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao
disposto no artigo seguinte. (Constituição da República dos Estados unidos do Brasil de
24 de fevereiro de 1981. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm. Acesso em: 29 abril 2012.
[13] DALLARI, Dalmo de Abreu. República e Federação no Brasil. Cadernos Adenauer
IX ( 2008), N. 1. 20 anos da Constituição Cidadã. Rio de Janeiro: Fundação Konrad Adenauer
2008. pag.39.
[14] Rodrigues, Nina Trícia Disconzi. O federalismo e o desenvolvimento nacional. Porto
Alegre: Ed. UniRitter, 2010. p.105.
[15] Ibidem
[16] PAULO, Viente; ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 4
ed. Rio de Janeiro: Forense: 2009, p. 262.
[17] Ibidem
[18] LOVATO, Luiz Gustavo. Federalismo e federalismo fiscal: controvérsias sobre o
sistema brasileiro de desenvolvimento regional. Disponível em: <
http://jus.com.br/revista/texto/8179>. Acesso em: 27 maio 2012.
[19]CLAÚSULAS PÉTREAS. Disponível em:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Cl%C3%A1usula_p%C3%A9trea. Acesso em: 16 fevereiro 2012.
[20] COIMBRA, Márcio Chalegre. Os Estados Unidos do Brasil. Disponível em:
http://jus.com.br/revista/texto/58. Acesso em: 05 março 2012
[21] SALDANHA, Gustavo; PEIXOTO, Frederico; ESTRADA, Rolando Juan. Planejamento
Estratégico na Administração Pública Municipal. Disponível em:
http://www.ead.fea.usp.br/eadonline/grupodepesquisa/publica%C3%A7%C3%B5es/rolando/4
6.htm. Acesso em: 20 agosto 2012.
[22] Gráfico 1: Divisão da arrecadação fiscal brasileira no ano de 2003. Disponível em:
http://www.cnm.org.br/. Acesso em: 20 agosto 2012.
[23] Gráfico 2: Demonstração a distribuição do PIB no Brasil no ano de 2009. Disponível
em: http://cbvideomanchete.blogspot.com.br. Acesso em: 20 março 2012.
[24] Decreto Legislativo nº 136, de 11 de maio de 2011. Disponível em:
http://www6.senado.gov.br. Acesso em 20 maio 2012.
[25] Figura1: resultado da divisão do Estado do Pará. Disponível em:
http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/06/13/sera-a-divisao-do-estado-do-para-umaboa-
ideia/ Acesso em: 20 maio 2012.
[26] TAPAJÓS: Proposta de Unidade Federativa. Disponível em:
http://pt.wikipedia.org/wiki/Tapaj%C3%B3s_(proposta_de_unidade_federativa). Acesso em:
20 maio 2012.
[27] Tabela 1: Estimativas Fiscais para os Estados de Carajás e Tapajós. Disponível em:
http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/06/13/sera-a-divisao-do-estado-do-para-umaboa-
ideia/, acesso em 20 de maio de 2012.
[28] TSE confirma rejeição em plebiscito à divisão do Pará. Disponível em:
http://debatepublico.com.br. Acesso em: 20 maio 2012.
[29] MONTESQUIEU, Charles. O Espírito das Leis. Apresentação Renato Janine Ribeiro.
Tradução Cristina Murachco. 3ª. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 163.