INTRODUÇÃO
Desde a Revolução Francesa (Século XVIII), o Estado Moderno vem sofrendo mutações as mais diversas nas relações que se estabeleceram entre seus Três Poderes.
Com efeito, os estados-nação democráticos foram construídos sobre a idéia da repartição de seus poderes ou funções com o nítido objetivo de se evitar a tirania, sendo que o Brasil também seguiu esse sistema.
Em nossa curta História republicana, as relações entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário tem se alterado também sob vários aspectos no tempo, ao ponto de se identificarem inclusive crises a respeito, falando-se, por exemplo, em crise do sistema representativo ou até em hipertrofia do Poder Executivo.
No sistema constitucional brasileiro, essas relações entre os Poderes do Estado envolvem atividades que se interpenetram, havendo ingerências mútuas entre eles, tal como se observa no controle jurisdicional de atos dos Poderes Executivo e Legislativo, nas nomeações de magistrados pelo Poder Executivo e nas normas criadas pelo Legislativo que diretamente influenciam nas atividades do Poder Executivo e no Poder Judiciário.
Dentre essas normas, ganham destaque as chamadas leis orçamentárias, cuja iniciativa em nosso ordenamento é exclusiva do chefe do Poder Executivo, mas são editadas, inclusive com possibilidade de emendas, pelo Poder Legislativo.
As decisões político-orçamentárias são, assim, essencialmente do Poder Legislativo e do Poder Executivo em nosso país.
Por isso, fica evidente a força que possui o Poder Legislativo neste particular, sendo que, na atualidade, diante da crescente força política que tem angariado o Poder Executivo, com notória influência direta sobre o Legislativo, observa-se que o Poder Judiciário tem ficado razoavelmente prejudicado nesta vital parte das decisões políticas do país.
Diz-se vital porque é somente quando a quantidade de recursos financeiros recebidos é compatível com as despesas necessárias ao cumprimento de suas tarefas que se pode considerar realmente autônomo um ente ou Poder do Estado.
Nessa linha, justamente com a clara convicção da relevância do tema para a preservação de sua independência, o Constituinte pátrio determinou expressamente que ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira, podendo os tribunais preparar suas propostas orçamentárias, desde que de acordo com alguns limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na chamada lei de diretrizes orçamentárias.
No entanto, essa autonomia financeira é, por vezes, afrontada pelos demais Poderes, como se observa de algumas lides já julgadas pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 1.578, rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 4-3-2009, Plenário, DJE de 3-4-2009; ADI 4.426, Rel. Min. Dias Toffoli, julgamento em 9-2-2011, Plenário, DJE de 18-5-2011; ADI 468-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, e ADI 810-MC, Rel. Min. Francisco Rezek).
Mais recentemente, em mais um episódio envolvendo Poderes do Estado e o orçamento público, o então Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Carlos Ayres Britto chegou expressamente a dizer que “há distorções conceituais nas relações entre os Três Poderes. O Poder Executivo federal, por exemplo, confunde o Orçamento da União com o seu próprio orçamento, como se não houvesse uma cotitularidade dos Poderes Legislativo e Judiciário [na elaboração] orçamentária” (Agência Brasil, 18/07/2012).
Também naquele ano, os Estados Unidos da América viram uma Corte Federal decidir acerca da ingerência do Poder Legislativo sobre remuneração do Poder Judiciário, prestigiando a independência e a autonomia deste (Tillman, Zoe.Court says Congress can't block pay hikes for judges. In: National Law Journal. Disponível em: http://www.law.com/jsp/nlj/PubArticleNLJ.jsp?id=1202574109942&slreturn=20120923202350. Acesso em 20/08/2013).
Esses casos apenas exemplificam e explicitam a atualidade de um tema tão caro ao equilíbrio de nosso sistema de governo.
Neste trabalho, buscar-se-á contribuir para a análise dos atuais mecanismos existentes em nosso ordenamento jurídico para a elaboração das leis orçamentárias, confrontando-os com o princípio da autonomia orçamentária do Poder Judiciário.
Nessa linha, o objeto central do estudo é a análise do processo legislativo orçamentário de nosso país, que envolve todas as suas leis orçamentárias, ou seja, a Lei do Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, de forma a identificar a extensão e, portanto, as limitações da atuação dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário na elaboração de todos esses diplomas legislativos.
O corte metodológico é realizado com vistas a um aprofundamento adequado e específico do estudo desta importante parte da atividade financeira do Estado, qual seja a da elaboração e aprovação do orçamento público, que se encontra no ponto inicial e sensível relacionado à independência e à harmonia dos Poderes da República (art. 2.º da Constituição Federal).
Evidentemente, a atividade financeira envolve muitos outros temas também de relevo, tais como o da execução e o da fiscalização do orçamento público.
No entanto, considerando-se a necessidade de se buscar uma cognição vertical, densa e satisfatória do tema, buscou-se circunscrever o estudo a uma área específica da atividade financeira do Estado, optando-se por aquela de seu início, ou seja, pela elaboração e aprovação de seu planejamento orçamentário.
Em síntese, analisando o ordenamento jurídico na parte aplicável a tais atividades, buscar-se-á extrair interpretações condizentes com a necessidade de se equilibrar a relação entre os Poderes do Estado nesta tormentosa tarefa de se definir prioridades e destinar, com base nelas, adequadamente os recursos necessários para o alcance dos resultados pretendidos.
Serão examinadas especificamente a elaboração e aprovação das leis orçamentárias quanto à proposta do Poder Judiciário e considerando especificamente o Princípio de sua Autonomia Financeira.
No entanto, não se fará estudo pormenorizado de todas as diversas atividades financeiras do Poder Judiciário sob pena de ampliação indevida do objeto deste trabalho com consequente perda de foco no problema central.
Em última análise, o objetivo deste estudo é sistematizar de forma compatível com os preceitos constitucionais, e principalmente com o Princípio da Autonomia Financeira do Poder Judiciário, o conjunto de normas aplicáveis ao processo legislativo orçamentário do Brasil, buscando-se resposta para o seguinte questionamento: qual o conteúdo do princípio da autonomia orçamentária do Poder Judiciário no que se refere à elaboração das leis orçamentárias?
Para se chegar a uma resposta a tal questionamento, abordar-se-ão os seguintes temas:
- a tripartição dos poderes;
- a autonomia dos Poderes e, em especial, a autonomia do Poder Judiciário;
- o processo legislativo orçamentário do Brasil;
- limites de atuação de cada um dos Poderes no que se refere às propostas orçamentárias de outros;
- o conteúdo jurídico da autonomia financeira do Poder Judiciário na elaboração e na aprovação de seu orçamento.
2. O ESTADO E A TRIPARTIÇÃO DE SEUS PODERES. A TRIPARTIÇÃO DE PODERES NO BRASIL .
A doutrina aponta sementes da chamada teoria da separação dos poderes em Platão e Aristóteles, na Idade Antiga; em Marsílio de Pádua e Santo Tomás de Aquino, na Idade Média; bem como em Bodin e Locke, na Idade Moderna .
Com efeito, a busca pela melhor organização da vida em sociedade levou teóricos das mais diversas partes do mundo ao desenvolvimento de modelos de criação ou de origem de poder, bem como de relacionamento dos que o detinham.
Em linhas gerais, o desafio era o de encontrar uma fórmula que permitisse definir quem, como e de que forma seriam criadas regras de comportamento para um determinado grupo de pessoas e também como seriam geridos os bens e serviços destinados a todos.
Para isso, foram utilizadas bases que foram desde a religião até fictícios contratos sociais, dando origem a diferentes formas de governo, tais como: monarquia, aristocracia e república .
Nesse passo, desde a antiguidade, já se observavam ideias de união de pessoas sob a égide de um governo central em determinado território, como, por exemplo, no Império Romano e nas polis gregas, mas o conceito moderno de Estado somente veio após o longo tempo transcorrido desde o fim do Império Romano do Ocidente, passando pela organização feudal que prevaleceu por cerca de mil anos na Europa até o início do movimento que culminou com o surgimento dos Estados Modernos.
Esses Estados da Idade Moderna caracterizavam-se principalmente por: conceito de soberania, união de um povo, delimitação de um território e definição de um governo.
Num primeiro momento, os Estados Modernos eram governados sob a forma de monarquias, que se caracterizaram por serem absolutistas, ou seja, concentrando poder na figura central do rei. Conforme teorias da época, esse poder era entregue ao rei pela vontade do próprio povo (Hobbes) ou pela vontade divina (Maquiavel).
As opressões daí decorrentes deram ensejo ao surgimento de movimentos contrários a essa forma de governo, destacando-se, a respeito, as teorias de John Locke (democracia representativa com base em divisão dos poderes do Estado em Executivo, Legislativo e Federativo), de Montesquieu (divisão do poder estatal entre aquele que é capaz de fazer (executar), o que é capaz de determinar como fazer (legislar) e o que avalia (julgar) se o que foi feito ocorreu tal como foi legislado) e Rousseau (liberdade, igualdade e fraternidade devem ser concretas e extremas).Esses iluministas tinham idéias revolucionárias para sua época, tais como: povo é o titular do poder; este poder precisava ser dividido para evitar abusos; o Estado deve garantir essencialmente a vida, a liberdade e a propriedade das pessoas; dentre outras.A seguinte passagem do pensamento de Montesquieu bem ilustra a idéia central da teoria da separação dos poderes:
“Quando na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberdade, pois pode-se temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado apenas estabeleçam leis tirânicas para executá-las tiranicamente.
“Não haverá liberdade também se o poder de julgar não estiver separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse ligado ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse ligado ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor.“Tudo estaria perdido se o mesmo homem ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo, exercesse esses três poderes: o de fazer leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes e as divergências dos indivíduos” .
Bem verdade que Montesquieu considera o Judiciário um poder sem relevância política, mas podemos sintetizar a razão última da sua teoria da separação dos poderes dizendo que o poder é perigoso e seu exercício pode conduzir ao verdadeiro abuso de quem o detenha. A única forma de evitar esse abuso é limitando o poder, o que somente se consegue fazer ao dividi-lo em partes que possam condicionar umas às outras, ou seja, uma limitação recíproca dessas partes do poder. Em outras palavras: somente o poder limita o poder.
Com base em todas as idéias vistas, surgiram as concepções das três funções básicas do Estado (legislar, executar e julgar), bem como apareceram diferentes formas de organização dessas funções, culminando no surgimento dos chamados sistemas de governo (modo como se relacionam os poderes): parlamentarismo, presidencialismo e diretorial .
Seja como for, a divisão dos poderes apoia-se essencialmente em dois elementos, ou seja, numa especialização de funções do Estado e numa independência dos órgãos encarregados de tais funções.
José Afonso da Silva bem explica esses elementos:
“A divisão de poderes fundamenta-se, pois, em dois elementos: (a) especialização funcional, significando que cada órgão é especializado no exercício de uma função; assim, às assembleias (Congresso, Câmaras, Parlamento) se atribui a função Legislativa; ao Executivo, a função executiva; ao Judiciário, a função jurisdicional; (b) independência orgânica, significando que, além da especialização funcional, é necessário que cada órgão seja efetivamente independente dos outros, o que postula ausência de meios de subordinação. Trata-se, pois, como se vê, de uma forma de organização jurídica das manifestações do Poder” .
Assim, foram surgindo já na Idade Moderna diversos Estados que positivaram a divisão de poderes em seus ordenamentos jurídicos. Podemos citar de início as Constituições das ex-colônias inglesas na América do Norte e a própria Constituição dos Estados Unidos da América (1787).Com a Revolução Francesa (1789), a separação dos poderes passou a ser um dogma inscrito no art. 16.º da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, sendo consagrado em todas as Constituições dos séculos XVIII e XIX, mas com variações quanto à maneira e rigidez de sua aplicação.
Assim, na França, justamente em nome da separação dos poderes, tem sido recusado o exercício da fiscalização da constitucionalidade das leis aos tribunais.
Por outro lado, nos Estados Unidos da América prevaleceu um sentido de relacionamento entre os poderes, estabelecendo-se um sistema de freios e contrapesos, admitindo-se plenamente a judicial review.
Nos séculos XX e XXI, as transformações ocorridas nas relações entre Estado e Sociedade, bem como as crises econômicas vividas, os desafios trazidos pelas novas tecnologias e os questionamentos das instituições em geral têm afetado também o conceito de separação dos poderes.Fala-se atualmente em “colaboração de poderes” , com novas formas de se relacionarem os poderes do Estado, mas são apontados requisitos mínimos necessários para a preservação deste princípio como os seguintes :
- pluralidade de órgãos de função política, possuindo cada um competências próprias essenciais e poder de auto-organização;
- primado de competência legislativa do Parlamento;
- independência dos tribunais, reservando-lhes a jurisdição;
- criação de mecanismos de controle e fiscalização entre os órgãos;
- divisão de poder entre os órgãos;
- limitação temporal do exercício do poder;
- divisão territorial do exercício do poder.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988, reconhecendo que todo o poder emana do povo (art. 1.º, § 1.º), expressamente consagrou o princípio da separação dos poderes, determinando que o poder do Estado é dividido entre Legislativo, Executivo e Judiciário, os quais serão independentes e harmônicos entre si (art. 2.º).
Em seu texto, a Constituição Federal reforça a todo momento essa opção política, destacando também a adoção do sistema de freios e contrapesos.
Assim, por exemplo, determinou:
- que o Poder Judiciário poderá sempre apreciar qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito, mesmo quando provocada pelos demais poderes (art. 5.º, XXXV);
- a lei não poderá prejudicar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5.º, XXXVI);
- a criação de mecanismos específicos para a tutela jurisdicional contra atos de autoridade pública, tal como o mandado de segurança (art. 5.º LXIX);
- a necessidade de participação do Poder Executivo na criação das leis feita pelo Poder Legislativo (art. 48, caput);
- que o Poder Legislativo é que decidirá sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública (art. 48, XI);
- que o Poder Legislativo disporá sobre a fixação dos subsídios dos Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 48, XV);
- que o Poder Legislativo poderá sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de uma delegação legislativa, bem como deverá julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República (art. 49, V e IX);
- que o Senado Federal deverá julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República, bem como os Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade (art. 52, I e II);
- que o Senado Federal deve aprovar escolha de magistrados e demais autoridades nos casos estabelecidos pela Constituição (art. 49, III);
- que o Presidente da República tem como função precípua a direção superior da administração federal (art. 84, II), mas também pode excepcionalmente legislar na forma de medidas provisórias (art. 62);
- que o Poder Judiciário pode, excepcionalmente, legislar para elaborar seus regimentos internos (art. 96, I, “a”);
- que o Poder Judiciário terá autonomia administrativa e financeira (art. 99);
- que o Poder Judiciário controlará a constitucionalidade dos atos normativos (art. 102, I, “a”).
Evidencia-se, então, que a Constituição do Brasil de 1988 dividiu as funções e os poderes do Estado entre administrar, legislar e julgar, atribuindo cada uma delas a um poder específico de forma precípua, respectivamente, ao Poder Executivo, ao Poder Legislativo e ao Poder Judiciário.De outra parte, há pontos de intersecção nas atribuições dos poderes, bem como existem mecanismos de controles mútuos, o que deixa clara a opção pelo princípio da harmonia e pelo sistema freios e contrapesos.
Como descreve Alexandre de Moraes, comentando a Constituição de 1988:
“Ocorre, porém, que, apesar de independentes, os poderes de Estado devem atuar de maneira harmônica, privilegiando a cooperação e a lealdade institucional e as práticas de guerrilhas institucionais, que acabam minando a coesão governamental e a confiança popular na condução dos negócios públicos pelos agentes políticos. Para tanto, a Constituição Federal consagra um complexo mecanismo de controles recíprocos entre os três poderes, de forma que, ao mesmo tempo, um Poder controle os demais e por eles seja controlado” .
Não é demais lembrar que a adoção do princípio da separação dos poderes pelo constituinte originário não pode ser alterada em nenhuma hipótese, tratando-se de cláusula constitucional pétrea, nos termos do seu art. 60, § 4.º, III.Portanto, nem mesmo pode ser admitida qualquer deliberação legislativa que seja tendente a abolir ou reduzir tal princípio.
De outra parte, qualquer ato normativo infraconstitucional que afronte tal princípio será, evidentemente, inconstitucional.
3. CARACTERÍSTICAS E FUNÇÕES DO PODER JUDICIÁRIO.
Para que se verifique o conteúdo do princípio da autonomia financeira do Poder Judiciário em nosso ordenamento jurídico, é imprescindível antes analisar as características e funções deste Poder.
Aliás, a Constituição Federal de 1988 prestigiou o Poder Judiciário como nenhuma outra em nosso país e como poucas no mundo. Esta foi uma opção do constituinte originário, que, como visto, não pode ser alterada.
Como destacam Mendes, Coelho e Branco:
“A Constituição de 1988 confiou ao Judiciário papel até então não outorgado por nenhuma outra Constituição. Conferiu-se autonomia institucional, desconhecida na história de nosso modelo constitucional e que se revela, igualmente, singular ou digna de destaque também no plano do direito comparado. Buscou-se garantir a autonomia administrativa e financeira do Poder Judiciário. Assegurou-se a autonomia funcional dos magistrados” (Curso de direito constitucional. Gilmar Ferreira Mendes, Inocêncio Mártires Coelho, Paulo Gustavo Gonet Branco. 3 ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2008, p.933).
Com efeito, o Poder Judiciário é expressamente previsto na Constituição Federal, ao lado dos Poderes Legislativo e Executivo, como um dos “poderes da União” (art. 2.º).
Como os demais, é autônomo e independente, sendo que sua função não é apenas a de administrar a Justiça no país, mas também a de ser o guardião da Constituição, tutelando os princípios fundamentais da República Federativa do Brasil, os direitos e garantias fundamentais nela assegurados, a observância da organização do Estado em sua forma federativa, bem como o respeito à organização dos poderes tal como nela delimitada.
Em verdade, não se pode pensar num verdadeiro Estado Democrático de Direito sem a existência de um Poder Judiciário forte, autônomo e independente, que consiga fazer com que o próprio Estado submeta-se à Constituição, às leis e aos valores nelas incorporados.Diante das diversas forças políticas e econômicas vigentes em toda e qualquer sociedade, não se vislumbra um Estado de Direito sem que um Poder Judiciário independente e imparcial possa garantir a primazia da Constituição e das leis, mantendo a ordem e o respeito aos direitos e garantias fundamentais.
Afinal, o Poder Judiciário é o último bastião dos indivíduos contra eventuais ilegalidades e abusos de poder do próprio Estado e daqueles que dominam o poder político e econômico do país.
Somente os que desejam exercer tais poderes sem limites é que almejam um Judiciário fraco, parcial e dependente.
Nesse sentido, como já se manifestou Boaventura Sousa Santos, o Judiciário passou a ser um “fiador da democracia”, sendo que, nas palavras de André Ramos Tavares: “o resultado do Estado de Direito, do Estado Social, do Estado Constitucional, da sociedade industrial e da viragem paradigmática do Direito foi tirar o Poder Judiciário de uma posição secundária, submissa e quase clandestina, para uma de crucial relevância na manutenção da ordem social” .
Com efeito, a função típica do Poder Judiciário brasileiro é a jurisdicional, isto é, decidir conflitos de interesse, aplicando a lei a um caso concreto, de forma definitiva.
No entanto, como os demais poderes previstos em nossa Constituição, o Judiciário possui outras funções, chamadas atípicas, com natureza legislativa e administrativa.
Assim, por exemplo, o Judiciário atua atipicamente, desenvolvendo atividade legislativa quando edita normas do regimento interno de seus tribunais e quando apresenta projetos de lei para a criação de novas varas judiciárias.Por outro lado, desenvolve atividade atípica administrativa quando concede férias a seus membros e serventuários e quando organiza suas secretarias e serviços auxiliares.