RESUMO: O presente artigo tem o objetivo de estudar a obrigação do Registrador de Imóveis enquanto fiscalizador tributário dos atos que praticam, bem como da sua responsabilização civil e criminal. O Registrador de Imóveis não é um mero Registrador de Títulos, este deve sempre zelar pelos princípios registrais e em especial pela segurança jurídica, dando proteção às partes que participam do negócio jurídico, assim como ao Estado e a toda coletividade, evitando fraudes e lesão a terceiros. Com o advento da Constituição Federal de 1988, a delegação de serviços de registro de imóveis adquiriu status constitucional, sendo expressa a disposição do caráter privado da atividade dos registradores, fundamentada na delegação desta atividade pelo Poder Público. Nesse toar, a previsão constante na Carta Magna remete à regulamentação infraconstitucional no tocante à responsabilidade dos agentes delegados. Como já asseverado, a responsabilidade a que estão submetidos os integrantes dos serviços cartorários pode ser tanto civil, quanto criminal, além da sujeição à fiscalização das atividades desempenhadas pelo Poder Judiciário.
Adentrando a legislação ordinária que trata o tema, o presente estudo discorrerá acerca de previsões legais de grande abrangência como a Lei de Registros Públicos (Lei 6.015/73) e a Lei dos Notários e Registradores (Lei 8.935/94), bem como também apreciará as normas específicas de determinados tributos, tal qual a Lei do Imposto Territorial Rural Lei (Lei 9.393/96). Especificamente, ainda serão analisadas as legislações tributárias estaduais e a respectiva responsabilidade imputada aos registradores. Por fim, como não poderia deixar de ser, será demonstrado a alinhamento das normas citadas acima com o Código Tributário Nacional, o qual não só autoriza, como também prescreve a obrigação de fiscalização dos integrantes dos Cartórios de Registro, sob pena de responsabilização. Portanto, o presente estudo busca a delimitação da exata noção da responsabilidade, por meio, também, de uma digressão histórica, a que estão sujeitos os Registradores de Imóveis no ordenamento jurídico vigente, tendo em vista a relevância da atividade pública, ainda que delegada, na justa fiscalização tributária necessária, a fim de se evitar eventuais prejuízos ao Erário Público.
Palavras chaves: registro de imóveis; fiscalização; tributos; responsabilidade.
1. INTRODUÇÃO
A função dos Cartórios Registrais assume grande importância na dinâmica do ordenamento jurídico pátrio. Isso porque, em diversos casos, a legislação prevê o registro como substância do ato em questão. Para tanto, a ausência do registro nessas situações eiva de invalidade quaisquer dos referidos atos.
Nesse sentir, é válido destacar o trabalho desenvolvido pelos registradores e notários. O serviço registral se afigura como serviço público delegado, segundo expressa disposição constitucional, realizado por meio dos citados agentes, os quais cumprem papel indispensável à manutenção harmônica do sistema jurídico brasileiro.
Dada a relevância dos serviços prestados pelos registradores e notários, importa realizar um detalhado estudo da responsabilidade que lhes pode ser imputada, tanto civil quanto criminal, baseando-se nas legislações federal, estaduais e municipais vigentes.
Adentrando, destarte, nas leis regentes dos serviços notariais, é possível identificar o dever de fiscalização tributária atribuído aos funcionários dos Cartórios Registrais Brasileiros. A desobediência, portanto, na observância de tal dever pode gerar consequências pessoais aos registradores, haja vista a previsão legal de responsabilização dos referidos agentes em determinados casos, tal qual o registro de imóvel sem a comprovação de quitação dos tributos inerentes à propriedade.
Ressalte-se, por fim, a imprescindibilidade do respeito ao princípio magno de um ordenamento jurídico justo e eficaz, qual seja o Princípio da Legalidade.
Passadas as breves considerações retro, faz-se pertinente seguir com a explanação detalhada dos argumentos acima delineados.
2. O REGISTRO IMOBILIÁRIO E O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
A Constituição Federal atribui à União a competência privativa para legislar sobre Registros Públicos – art. 22, XXV da CRFB/88 e art. 8º, XVII, alínea “e” da CRFB/67 – sendo editada a Lei 6.015/73 e a Lei 8.935/94; o Registro Público tem como objetivo garantir “a publicidade, autenticidade, segurança e eficácia dos atos jurídicos”, conforme se extrai no primeiro artigo das legislações infraconstitucionais acima citadas.
O art. 236 da CRFB/88 estabelece que os serviços de Registros sejam exercidos em caráter privado, por delegação do poder público. Tais serventias, nas palavras Walter Ceneviva[1]:
“são confiadas à responsabilidade de delegados, aos quais o Estado incumbe, para alcançar um ou alguns efeitos enunciados de receber, conferir e transpor para seus registros declarações e negócios jurídicos dos interessados, para dá-los ao conhecimento de todos os terceiros”.
Nesse toar, é válido estabelecer, com intuito de evitar distorções de compreensão, a diferença entre a descentralização por outorga e a descentralização por delegação. Para tanto, é necessário fixar a premissa que a titularidade na prestação de um serviço público é intransferível, isto é, nunca sai das mãos da Administração. Os particulares, portanto, nunca poderão exercer a titularidade de um serviço eminentemente público, mas podem, apenas, assumir a titularidade na execução de tal serviço, através, como veremos, do instituto da delegação.
Assim, a descentralização por outorga consiste na transferência tanto da titularidade quanto da execução do serviço público. A outorga não prescinde de uma lei autorizadora para sua efetivação. Desse modo, pode-se concluir, conforme a premissa fixada, que a outorga só pode ser concedida a pessoas jurídicas de direito público integrantes da Administração Indireta, não sendo possível atingir particulares.
Em suma, só ocorre a descentralização por outorga para as Autarquias e Fundações Públicas.
No tocante à descentralização por delegação, é transferida somente a execução do serviço público, resguardando-se a titularidade nas mãos da pessoa correspondente no âmbito da Administração Direta. Diferentemente da outorga, a delegação pode ser concedida, por meio de ato ou contrato administrativo, além, por óbvio, da previsão atráves da lei.
Destarte, a delegação pode abranger, também, as pessoas jurídicas de direito privado, tanto as integrantes da Administração Indireta – Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista –, como os particulares não integrantes do Poder Público.
Assim, inserem-se na hipótese de descentralização por delegação as serventias cartorárias, exercidas por particular, após sua aprovação no correspondente concurso de provas de títulos.
Ao conceder a delegação, mediante concurso público de provas e títulos, o Estado impõe ao Oficial Registrador algumas obrigações, com o objetivo de assegurar as garantias das legislações supracitadas, devendo este aplicar os princípios registrais, dentre eles o princípio da Legalidade, que divulgará a vontade das partes. “A validade da inscrição depende da validade do negócio jurídico que lhe dá origem e da faculdade de disposição do alienante”.[2]
Todos os títulos, contratos ou documentos são levados a apreciação do registrador, o qual deverá proceder à análise e verificar a validade do negócio jurídico e a possibilidade de se registrar aquele título, dentro de suas competências e atribuições.
Os títulos registráveis nos Serviços de Registros de Imóveis encontram-se taxados no art. 167, II da Lei 6.015/73, assim, por ser taxativo não pode o registrador acolher aqueles contratos que não estejam ali elencados, tendo em vista o princípio da Legalidade. Deve-se aplicar ao registrador o princípio da legalidade da Administração Pública que “implica subordinação completa do administrador à lei. Todos os agentes públicos, desde que lhe ocupe a cúspide até o mais modesto deles, devem ser instrumentos de fiel e dócil realização das finalidades normativas” [3]. Hely Lopes Meireles compara, de forma clássica, que “enquanto os indivíduos no campo privado podem fazer tudo o que a lei não proíbe, o administrador público só pode atuar onde à Lei autoriza”[4].
Laerson Mauro diz que a legalidade “justifica a obrigatoriedade do exame do título registrado sob os aspectos formais, e a obrigação do oficial de registro de fazê-lo”. [5]
Portanto, conclui-se que o Registrador é particular que exerce funções de caráter público, em atividade delegada pela Administração Direta, a qual busca pôr à disposição da sociedade a atividade registral, com o fim de dar a publicidade necessária aos atos jurídicos. Não se pode olvidar, por fim, que a atividade desempenhada pelo Oficial Registrador é revestida de fé pública tendo em vista os poderes atribuídos pela Carta Magna de 1988.
Corroborando com o entendimento acima exposto, é pertinente asseverar a norma constante no art. 3º da Lei n. 8.935/94. Vejamos:
Art. 3º. Notário ou tabelião, e oficial de registro, ou registrador, são profissionais dotados de fé pública, a quem é delegado o exercício da atividade notarial e de registro.
3. DA FICALIZAÇÃO DOS PAGAMENTOS DOS IMPOSTOS
Dentre os vários deveres dos notários e registradores, encontrados em diversas leis, avisos, provimentos, decretos, instruções etc., temos que dar destaque ao art. 289 da Lei 6.015/73 acompanhado dos art. 30, XI da Lei dos Notários e Registradores, in verbis:
Art. 289. No exercício de suas funções, cumpre aos oficiais de registro fazer rigorosa fiscalização do pagamento dos impostos devidos por força dos atos que lhes forem apresentados em razão do ofício;
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Art. 30. São deveres dos notários e dos oficiais de registro:
(...)
XI - fiscalizar o recolhimento dos impostos incidentes sobre os atos que devem praticar;
Ao registrador de imóveis cumpri apenas exigir a comprovação ou manifestação da autoridade competente, mediante certidão negativa, de isenção, não incidência quanto ao tributo de que cuide o negócio jurídico.
Walter Ceneviva, na sua obra “Lei dos Notários e Registradores comentada” [6]diz que: “Fiscalizar, desse modo, não corresponde a entrar no mérito do encargo tributário, ao qual o ato se refere, mas apenas a exigir o documento expedido pelo órgão federal, estadual ou municipal que tenha competência para tanto.” E completa dizendo que:
“O oficial não é agente fiscal, habilitado à avaliação substancial do tributo devido, nem substitui quem o seja, pois a tanto não se estende a delegação.”
Em relação à fiscalização tributária dos Oficiais Registradores, não se pode deixar de analisar a disposição do Código Tributário Nacional. Todas as digressões que aqui serão feitas remeterão ao art. 134, VI do CTN. Para tanto, vejamos o que dispõe a mencionada norma:
Art. 134. Nos casos de impossibilidade de exigência do cumprimento da obrigação principal pelo contribuinte, respondem solidariamente com este nos atos em que intervierem ou pelas omissões de que forem responsáveis:
(...) VI - os tabeliães, escrivães e demais serventuários de ofício, pelos tributos devidos sobre os atos praticados por eles, ou perante eles, em razão do seu ofício;
Primeiramente, importa destacar que a responsabilidade tributária afigura-se como um instituto em que um terceiro, que não seja o contribuinte, e, também, não guarde relação direta e pessoal com o fato gerador descrito na legislação, será responsabilizado pelo adimplemento da obrigação principal devida. Isso porque o terceiro possui alguma espécie de vínculo com o contribuinte originário ou com o fato gerador previsto.
Em outras palavras, a responsabilidade tributária de terceiros é a hipótese em que, segundo previsão legal, a uma pessoa estranha a relação tributária originária é atribuído o dever de adimplemento de determinado tributo, quando este não foi pago pelo real devedor.
Ressalte-se que a responsabilidade tributária só pode ocorrer quando de uma determinação legal, haja vista a necessidade de respeito ao postulado da legalidade no Direito Tributário Brasileiro.
Para finalizar as digressões realizadas acerca da responsabilidade tributária de terceiros, é imprescindível, pois, conhecer a lição do grande mestre Hugo de Brito Machado:
“A responsabilidade de terceiros, prevista no art. 134 do CTN, pressupõe duas condições: a primeira é que o contribuinte não possa cumprir sua obrigação, e a segunda é que o terceiro tenha participado do ato que configure o fato gerador do tributo, ou em relação a este se tenha indevidamente omitido” (BRITO, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributário, 25ª edição. P. 161)
Desde já, é válido destacar que, a despeito de entendimentos dissonantes, a responsabilidade do Oficial de Registro deve ser aferida segundo os ditames da responsabilidade subjetiva.
Não pode, portanto, ser responsabilizado objetivamente o registrador. Isso porque este correria o risco de ver uma ação movida contra si quando aplicasse estritamente a disposição legal. Não pode, assim, sob pena de incongruência do sistema, o Oficial de Registro responder por danos causados por falhas no sistema jurídico ao qual se encontra submetido.
A responsabilidade objetiva, portanto, é aplicável em face da Administração Pública, e não a particulares que apenas exercem um serviço público delegado.
A caracterização da culpa, em uma de suas três faces, ou do dolo é elemento indispensável para a eventual responsabilização do titular da serventia por danos causados a terceiros.
Não se pode olvidar, contudo, a disposição da legislação infraconstitucional – Lei n. 6.015/73 e Lei n. 8.935/94 – que impõe o dever de fiscalização tributária aos registradores e notários quando da prática de um ato de registro.
Nesse toar, a efetivação do registro de um imóvel, sem a apresentação da quitação do ITBI, pode gerar a responsabilização do Oficial de Registro. Repise-se que nesse caso a responsabilidade tem natureza subjetiva, não se caracterizando pelo simples dano a terceiro e a presença do nexo causal.
No exemplo acima trazido, o registrado agiu, no mínimo, com culpa-negligência quando deixou de conferir o extrato do ITBI correspondente ao imóvel em questão. Ressalte-se, porém, que a apresentação de quitação falsa pode ser um excludente de responsabilidade do Oficial de Registro, haja vista ele ter cumprido a formalidade prevista em lei, mas engando pelo terceiro em flagrante má-fé.
Passadas a análise acerca da responsabilidade tributária dos Oficiais de Registro, é necessário analisar, especificamente, algumas disposições legais acerca dos tributos a que deve observar o Registrador no ato do efetivo registro.
3.1 IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL RURAL
A Lei 9.393/96 dispõe sobre o ITR e na presente lei encontramos em seu primeiro artigo a definição do imposto, in verbis:
“Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - ITR, de apuração anual, tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de imóvel por natureza, localizado fora da zona urbana do município, em 1º de janeiro de cada ano”.
Ao registrador é importante observar o disposto no art. 21 da Lei 9.393/96 que “obrigatória a comprovação do pagamento do ITR, referente aos cinco últimos exercícios, para serem praticados quaisquer dos atos previstos nos arts. 167 e 168 da LRP”.
Nesse passo, é de todo oportuno trazer à baila o entendimento do preclaro mestre Walter Ceneviva (pag.46) que obtempera sobre o art. 21: “No caso, a atenção tem aspecto mais amplo que o simplesmente disciplinar, pois o descumprimento da obrigação de verificar a satisfação do tributo transforma o serventuário do registro de imóveis em solidariamente responsável pelo imposto e pelos acréscimos legais”.
O entendimento do ilustre doutrinador vai à toada do Código Tributário Nacional, art. 134, VI que estabelece que: “Nos casos de impossibilidade de exigência do cumprimento da obrigação principal pelo contribuinte, respondem solidariamente com este nos atos em que intervierem ou pelas omissões de que forem responsáveis: os tabeliães, escrivães e demais serventuários de ofício, pelos tributos devidos sobre os atos praticados por eles, ou perante eles, em razão do seu ofício”.
3.2 CERTIFICADO DE CADASTRO DE IMÓVEL RURAL – CCIR
Instituído pela Lei 4.947/66 o CCIR tornou-se documento indispensável para o “proprietário de qualquer imóvel rural pleitear as facilidades proporcionadas pelos órgãos federais de administração centralizada ou descentralizada, ou por empresas de economia mista de que a União possua a maioria das ações, e, bem assim, obter inscrição, aprovação e registro de projetos de colonização particular, no IBRA ou no INDA, ou aprovação de projetos de loteamento”.
Ademais, estabelece o art. 22, § 1º da Lei 4.947/66 que “sem apresentação do Certificado de Cadastro, não poderão os proprietários, a partir da data a que se refere este artigo, sob pena de nulidade, desmembrar, arrendar, hipotecar, vender ou prometer em venda imóveis rurais”.
A apresentação do CCIR faz-se-á, sempre, acompanhada de prova de quitação do ITR referente aos últimos 5 (cinco) exercícios.
É imprescindível ao Registrador exigir a apresentação do CCIR, bem como do ITR, nos casos previstos no art. 22, §1º da dita lei, podendo responder pela ausência do dito documento e incorrer nas penas previstas no art. 32 da Lei 8.935/94, que são: repreensão, multa, suspensão por 90 dias, prorrogável por mais 30 e perda da delegação.
3.3 IMPOSTO DE TRANSMISSÃO DE BENS IMÓVEIS – ITBI
O Imposto de Transmissão de Bens Imóveis Inter-Vivos - ITBI encontra-se esculpido na Constituição Federal de 1988, no artigo 156, inciso II. Dito imposto é de competência municipal, tendo a constituição revogado o disposto no art. 35 II do CTN, que estabelecia como competência estadual.
O fato gerador do ITBI é a transmissão do bem imóvel, assim, oportuna se faz uma referência às disposições do art. 1.245, do Código Civil: "Transfere-se entre vivos a propriedade mediante o registro do título translativo no registro de imóveis”.
Nesse diapasão, impende destacar o entendimento do Superior Tribunal de Justiça que aduz:
"ITBI. FATO GERADOR. CTN, ART. 35 E CÓDIGO CIVIL, ARTS. 530, I, E 860, PARÁGRAFO ÚNICO. REGISTRO IMOBILIÁRIO. 1. O fato gerador do imposto de transmissão de bens imóveis ocorre com a transferência efetiva da propriedade ou do domínio útil, na conformidade da Lei Civil, com o registro no cartório imobiliário. 2. A cobrança do ITBI sem obediência dessa formalidade ofende o ordenamento jurídico em vigor." (STJ, RMS nº 10.650, 2ª Turma, j. em 06/06/00, D.J.U. 04/09/00). (grifo nosso)
Diante disso, não dispondo a Legislação Municipal em contrário, poderá o tabelião de notas, adiar o recolhimento do imposto, o qual incumbirá ao Registrado Imobiliário fiscalizar se o mesmo foi recolhido.
Vale salientar que esse é um entendimento jurisprudencial, pois a Lei 7.433/85, bem como o Decreto 93.240/86 e a Instrução 192/90 (no caso de Minas Gerais) tem como requisito da escritura pública o recolhimento do imposto de transmissão.
3.4 IMPOSTO DE TRANSMISSÃO CAUSA MORTIS E DOAÇÃO
O Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação de Quaisquer Bens ou Direitos (ITCD) é um tributo de competência Estadual, conforme art. 155, I da CRFB/88. Incide sobre a doação ou sobre a transmissão hereditária ou testamentária de bens móveis, inclusive semoventes, títulos e créditos, e direitos a eles relativos ou bens imóveis situados em território do Estado, na transmissão da propriedade plena ou da nua propriedade e na instituição onerosa de usufruto, nos ditames do art. 2º do Decreto 43981/2005 de Minas Gerais.
O Registrador imobiliário é como nos demais impostos, responsável pela fiscalização do recolhimento do ITCD. Fazendo uma análise da legislação de Minas Gerais e de Pernambuco encontramos expressa a solidariedade para cumprimento da obrigação.
Na Legislação pernambucana, além de tratar da responsabilidade a lei aconselha, no art. 17 da Lei 13.974/2009, a não praticar atos sem observar o recolhimento do imposto, sob pena de ser solidariamente responsável pelo tributo:
Lei 13.974/2009 (ITCMD Pernambuco):
Art. 13. Respondem solidariamente com o contribuinte, nos atos em que intervierem ou pelas omissões de que forem responsáveis:
(...)
VI - o servidor público, o tabelião, o escrivão, o oficial de registro de imóvel e demais serventuários de ofício, pelo imposto devido, e não-recolhido, por inobservância do disposto no art. 17 desta Lei;
Art. 17. O servidor público, o tabelião, o escrivão, o oficial de registro de imóvel e demais serventuários de ofício, em razão de seus cargos, não devem lavrar, registrar, inscrever, autenticar, averbar ou praticar qualquer outro ato relativo à transmissão ou à tradição de bens ou de direitos a eles relativos, sem a prova de pagamento do imposto devido ou do reconhecimento do direito à respectiva isenção, observado o disposto no parágrafo único deste artigo.
Lei 14.491/2003 (ITCMD Minas Gerais)
Art. 21. São solidariamente responsáveis pelo imposto devido pelo contribuinte:
II - a autoridade judicial, o serventuário da Justiça, o tabelião, o oficial de registro e o escrivão, pelos tributos devidos sobre atos praticados por eles ou perante eles em razão de seu ofício, ou pelas omissões a que derem causa;
Contudo, apesar das Legislações estaduais darem aos tabeliães e registradores a responsabilidade solidária pelo recolhimento do ITCD, a jurisprudência é pacífica em entender que a responsabilidade dos notários e registradores é subsidiária, ou seja, só se caracteriza na hipótese em que restar comprovada a impossibilidade de exigência do cumprimento da obrigação principal pelo contribuinte.
Nesse sentido se faz mencionais tais jurisprudências, in verbis:
"TRIBUTÁRIO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ITCD. AUSÊNCIA DE RETENÇÃO DO IMPOSTO PELO OFICIAL DO CARTÓRIO. RESPONSABILIDADE TRIBUTÁRIA SOLIDÁRIA. HIPÓTESE DE SUA APLICAÇÃO. Nos termos do art. 134, VI do CTN a Responsabilidade Tributária solidária imposta ao oficial do cartório, só se caracteriza na hipótese em que restar comprovada a impossibilidade de exigência do cumprimento da obrigação principal pelo contribuinte." (TJMG, 6. Câmara Cível, Ap. 1.0701.03.060211-7/001, rel. Desembargador Edílson Fernandes, julgado em 27/09/2005, DJ 25/11/2005).
EXECUÇÃO FISCAL - EMBARGOS DO DEVEDOR - TITULAR DE CARTÓRIO - RESPONSABILIDADE POR OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA DE TERCEIROS - ARTIGO 134 DO CTN. Consoante os artigos 134 e 135 do CTN, os notários respondem por atos praticados por eles, ou perante eles, somente quando for impossível exigir-se diretamente do contribuinte o cumprimento da obrigação, ou quando o titular do cartório tenha agido com dolo, sendo necessário, portanto, que a Fazenda Pública demonstre a ocorrência de uma das mencionadas hipóteses para exigir o crédito. (TJMG – Processo 1.0701.04.090922-1/001(1). Des. Relator Silas Vieira. DJ 21/02/2006).
Na mesma toada está a jurisprudência do STJ, no Recurso Especial nº 909.215 - MG (2006/0270469-4), senão vejamos:
TRIBUTÁRIO. IMPOSTO SOBRE TRANSMISSÃO CAUSA MORTIS E DOAÇÃO, DE QUAISQUER BENS E DIREITOS. RESPONSABILIDADE DE TERCEIROS. ART. 134 DO CTN. RESPONSABILIDADE SUBSIDIÁRIA. PRECEDENTE DA PRIMEIRA SEÇÃO DO STJ.