A PEC do orçamento impositivo:

1. Introdução.

O orçamento público é ferramenta imprescindível ao funcionamento do Estado. Esse instrumento  traz em sua essência o mister de influenciar decisivamente o rumo econômico nacional. A política fiscal deriva basicamente dos meandros do orçamento.

Acerca da realidade brasileira, o orçamento acaba possuindo papel de relevo, como cediço, mercê de grande papel do Estado na atividade econômica. Sobre tal aspecto, há enorme restrição pelo fato de que a execução orçamentária, nos termos como ela foi formatada pelo Congresso Nacional, não é plenamente cumprida.

No afã de eliminar tal problemática, muitos enaltecem a necessidade de se implementar o chamado orçamento impositivo (NÓBREGA, 2013), ou seja, um orçamento que obriga o Poder Executivo a executar inteiramente a programação orçamentária aprovada pelo Poder Legislativo (LIMA, 2013).

Com o fito de atender ao desiderato, foram formatadas propostas normativas, a fim de eliminar o caráter meramente autorizativo da lei orçamentária anual (LOA). Várias propostas de leis e de emendas à Constituição foram constituídas por inúmeras fontes. Dentre tais proposições, aquela que mais se destacou foi a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 565/2006.

O objetivo do presente trabalho é, portanto, promover uma avaliação crítica da PEC nº 565/2006, a qual pretende implementar a execução orçamentária obrigatória das chamadas “emendas parlamentares individuais”, modificações do Projeto de LOA no âmbito do Congresso Nacional perpetradas para atender pretensões pontuais dos parlamentares.

2. Breve delineamento sobre o processo de execução orçamentária e financeira.

O estudo das peculiaridades da norma orçamentária procura geralmente promover uma abordagem analítica, focando-se o âmbito da receita, delineando suas características básicas e a classificação dos ingressos, bem como se destrincham os aspectos mais importantes da despesa, com foco especial na complexa sistemática de classificação da defesa.

No presente caso, tal passo não será realizado. Com efeito, além de ampliar demasiadamente o tamanho do trabalho, não ostentaria valor prejudicial ao escopo da problemática aqui abordada, qual seja, a avaliação dos limites da discricionariedade da execução orçamentária. Definições doutrinárias de realce, quando necessárias, serão indicadas oportunamente. Sem embargo, questões preambulares devem ser apontadas.

Com efeito, é sabido que as normas orçamentárias, e em especial destaque, a lei orçamentaria anual, são aprovadas pelo Congresso Nacional, após o envio do respectivo projeto de lei pela chefia do Poder Executivo. Neste intercâmbio dos dois poderes estatais, delimita-se a estimativa das receitas que darão cobertura às despesas fixadas na LOA, excluindo-se desde já o montante reservado no Anexo das Metas Fiscais (art. 4º, §1º, da LRF) como objetivo de resultado primário (PISCITELLI & TIMBÓ, 2012, p. 55).

Eis um interessante relato de como se estabelece o montante da receita orçamentária:

(...) A receita pública constitui um dos indicadores da política econômica, sendo necessário identificar o conjunto de fatores que afetam sua realização. São os chamados efeitos legislação, preço e renda, que se configuram como parâmetros fundamentais para estimativas das receitas. Além disso, as estimativas deverão ser feitas por tipo de receitas, dando os diferentes efeitos que cada um dos parâmetros mencionados produz em cada tipo de receita. Exemplo: a receita decorrente do Imposto sobre Produtos Industrializados apresenta variações especificamente associadas ao nível de atividade do que o Imposto de Renda da Pessoa Jurídica, que depende mais do desempenho das empresas em geral, nos seus lucros. É extremamente importante a existência de um acompanhamento para cada tipo de receita, para o cálculo de sua estimativa, porque existem vinculações e outras destinações constitucionais e legais (PISCITELLI & TIMBÓ, 2012, p. 56).

Logo após, focar-se-á o âmbito da despesa, calculando-se o montante de dispêndios obrigatórios. No âmbito da União, são qualificados como tais espécies de gastos as transferências obrigatórias constitucionais e legais, as despesas relacionadas com vencimentos e encargos sociais de pessoal, benefícios da Seguridade Social, valores decorrentes de dívidas públicas e de sentenças judicias transitadas em julgado (PISCITELLI & TIMBÓ, 2012, p. 59).

Percebe-se, pois, que boa parte do orçamento público federal é efetivamente vinculado, de sorte que a parcela passível de discricionariedade no âmbito federal limita-se a percentual aproximado de 20% (dez por cento) do total do orçamento da União (GONTIJO, 2010), parte essa que será qualificada doravante como despesas discricionárias.

Avaliando-se a demonstração do Resultado Primário e Nominal do Governo Central no ano de 2012, extraído do Quadro 9 do Volume I da Lei Orçamentária Anual de 2013, podemos confirmar tal ilação, com base nos seguintes dados:

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As despesas discricionárias abrangem, na prática, dispêndios relacionados com outros tipos de despesas correntes da Administração Pública, fora aquelas já citadas anteriormente que possuem naturezas vinculativas, bem como investimentos a serem empreendidos pelo Poder Público. Nessa seara, contudo, são abarcadas por: (i) gastos imprescindíveis ao funcionamento da máquina pública, tais como valores relacionados com energia elétrica ou prestação do serviço público de água, de sorte que tais despesas possuem grande inflexibilidade; (ii) alocações para custeio e investimento correspondentes a despesas mínimas que a Administração Pública deva fazer em determinados setores, tais como a educação (vide art. 212 da Constituição Federal); e (iii) vinculação de receitas a determinadas espécies de despesas, de sorte que os valores arrecadados a título de específica rubrica não podem ser empregados em outras esferas do Poder Público (a título de ilustração, pode-se citar que o encargo-legal de 20% a incidir sobre os débitos inscritos em dívida ativa da União devidamente ajuizados, previsto pelo art. 1º do Decreto-Lei nº 1.025, de 21 de outubro de 1969, só pode ser empregado para projetos destinados ao incentivo da arrecadação, administrativa ou judicial, de receitas inscritas como Dívida Ativa da União, à implementação, desenvolvimento e modernização de redes e sistemas de processamento de dados, no custeio de taxas, custas e emolumentos relacionados com a execução fiscal e a defesa judicial da Fazenda Nacional e sua representação em Juízo, em causas de natureza fiscal, bem assim diligências, publicações, pro labore de peritos técnicos, cf. trecho do art. 3º da Lei nº 7.711, de 22 de dezembro de 1988).

Dessarte, a discricionariedade para planejar o orçamento brasileiro é bem inferior ao próprio percentual indicado acima. Não há dúvida, pois, da pequena margem de manobra que a Administração Pública possui em relação à elaboração e ao processo de execução do instrumento orçamentário. É nesse pequeno espectro de atuação que o Estado brasileiro promove boa parte da sua influência no âmbito da política fiscal, implementando as mais diversas ações de sua alçada. Desse modo, infere-se que qualquer nova tentativa de se estabelecer vinculações e maior rigidez no processo de execução orçamentária, em nossa realidade, deve ser vista com bastante parcimônia.

Eis, em brevíssimas palavras, o arcabouço atual que incide sobre a execução orçamentária e financeira. O planejamento orçamentário estatal é elemento imprescindível ao equilíbrio da economia nacional e, assim, a norma orçamentária deve ser formatada no afã de garantir a plena exequibilidade deste instrumento de política fiscal.

Não se pode olvidar o incessante papel da LOA nos rumos da economia brasileira nos últimos vinte anos, em especial após a superveniência do Plano Real. Se, num primeiro momento, a ferramenta orçamentária teve o condão de priorizar a implementação de superávits primários, com o fito de evidenciar ao mercado uma tentativa de equilíbrio fiscal fomentador de investimentos privados em nosso país, nos últimos tempos advieram vários benefícios fiscais, para fins de tentativa de ampliação da demanda na economia e superação da crise econômica mundial de 2008.

Firmadas tais considerações, teceremos breves linhas sobre a operacionalização do processo de execução orçamentária e financeira.

Conforme o art. 8º da LRF, após trinta dias da publicação da LOA, o Poder Executivo deverá, via Decreto, estabelecer a programação financeira, isto é, o cronograma de liberação de recursos financeiros aos órgãos e entidades de tal Poder, durante o exercício. Lembra-se, na oportunidade, que nos termos da Constituição Federal (art. 168), os recursos financeiros destinados aos demais Poderes e ao Ministério Público serão repassados até o dia 20 de cada mês.

Nos termos do art. 9º da LRF, se verificado, após um bimestre, que a previsão de receita não se comporta da forma planejada na LOA, ameaçando o cumprimento das metas fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão limitações de emissão de empenho e de movimentação financeira. Segundo o parágrafo terceiro da norma, o Poder Executivo poderia fazer as limitações de empenho no âmbito dos demais poderes e do Ministério Público, no caso destes não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput do artigo. Nada obstante, o Supremo Tribunal Federal, em sede de liminar, considerou tal atitude do Poder Executivo em outras esferas inconstitucional, por ofensa ao postulado da separação dos poderes (ADI 2238 MC). Desse modo, a eficácia de tal norma, na prática, incide apenas ao Poder Executivo, visto que a limitação de empenho e de movimentação financeira, para os outros poderes e do MP, depende apenas da boa vontade dos chefes dessas esferas.

O que geralmente ocorre é que o Poder Executivo Federal, logo após a publicação da LOA e partindo da premissa que há superdimensionamento da receita (o que tradicionalmente ocorre, principalmente quando o projeto de lei sofre alterações no Congresso Nacional, para aumentar a previsão de ingressos, com o fito de abarcar mais emendas parlamentares), edita um Decreto promovendo desde já as limitações previstas no art. 9º da LRF, isto é, prevendo restrições para empenhar.

Mas, o que seria empenho? A fim de responder essa ponderação, vale a pena descrever um pouco sobre as fases das despesas. Para cumprir o aludido mister, é de bom alvitre trazer esclarecimento já promovido pelo autor do presente em outro empreendimento intelectual (ARAUJO, 2013, p. 336):

Com efeito, os arts. 58 e seguintes da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, dispõem sobre a execução da despesa pública, indicando que o dispêndio público submeter-se-á ao seguinte itinerário:

(i) empenho, o qual consubstancia o ato emanado por autoridade que cria a obrigação estatal de pagamento pendente de condição, reservando numerário suficiente de uma dotação orçamentária para garantir a satisfação de um débito e que se materializa, em regra, pela emissão da nota de empenho;

(ii) liquidação, que é a verificação do direito adquirido do credor, avaliando-se se a condição necessária para recebimento de valores pelo particular foi cumprida, isto é, se um bem foi fornecido ou se um serviço foi prestado; e

(iii) pagamento, que configura o pagamento propriamente dito ao terceiro particular.

Toda despesa que passa pelo orçamento público pressupõe o empenho, que nada mais é do que a primeira fase do rito da despesa pública. No instante em que um ato normativo abstrato impõe limitações ao ato de empenhar, a referida norma está diretamente restringindo o gasto público, a ocorrer, contudo, apenas após um determinado período de tal limitação. É dito isso, pois o efetivo repasse de recursos a particulares só ocorrerá com a fase do pagamento da despesa pública. Assim, limitando-se a edição de empenhos agora, evitam-se compromissos financeiros no futuro.

É de bom alvitre anotar que além dessa limitação geral de emissão de empenho em órgãos da Administração Pública, o Poder Executivo Federal implementou restrições específicas para empenho em determinadas contratações (art. 5º do Decreto nº 7.689, de 2 de março de 2012, com redação dada pelo Decreto nº 8.056, de 25 de julho de 2013, e o art. 1º da Portaria MP nº 268, de 30 de julho de 2013), a fim de tentar evitar gastos em contratações relacionadas com despesas de custeio e fomentar o dispêndio público na seara dos investimentos.

Percebe-se, pois, que a limitação de empenho é mecanismo adequado para equilibrar a despesa pública e, por conseguinte, empregar a ferramenta orçamentária em consonância com os desígnios do Poder Político no seu norte de política fiscal. Ao lado da regulação de empenho, o art. 9º da LRF também traz disposições relacionadas com a movimentação financeira.

A movimentação financeira trata propriamente do “dinheiro em caixa”, ou seja, dos recursos financeiros que o Estado possui para garantir a suas obrigações. Assim, a Administração Pública estabelece um limite de valores pelos quais cada órgão fica autorizado a pagar, intentando coordenar o ritmo da execução da despesa pública em relação ao fluxo de recursos que ingressam no Tesouro Nacional.

Desse modo, o órgão central de Sistema de Programação Financeira do Governo Federal, a Secretaria de Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, promove a transferência de recursos às unidades setoriais nos mais diversos poderes, cabendo a estes elaborar a programação financeira dos órgãos e entidades a eles vinculados, manter os entendimentos pertinentes junto ao órgão central, receber os limites de saque e distribuí-los entre as unidades orçamentárias que lhe são subordinadas(ALBUQUERQUE et al, 2008, p. 549).

Esses recursos transferidos têm como finalidade amparar a última etapa do processo de execução da despesa, qual seja, a do pagamento. Acaba englobando o pagamento de empenhos relacionados com o presente exercício, e empenhos que estejam inscritos em restos a pagar. Desse modo, a grande existência de restos a pagar inscritos em uma determinada unidade é fator que acaba prejudicando a programação financeira de tal órgão, haja vista a concorrência entre despesas mais antigas, de exercício anterior, e empenhos correspondentes ao exercício em curso, de sorte a dificultar, muitas vezes, o pagamento tempestivo de obrigações.

As linhas tecidas acima tratam superficialmente do processo de execução orçamentária e financeira em nosso país. Após o transcurso desse trecho teórico, iremos avançar sobre as propostas de limitação da discricionariedade orçamentária no Brasil, foco do presente trabalho.

3. Discussão política sobre a discricionariedade na execução orçamentária brasileira.

Uma das graves críticas que se observam no âmbito do cenário econômico brasileiro é a falta de confiabilidade na execução do cronograma orçamentário estabelecido anualmente.

Investimentos que estavam previstos na lei orçamentária, na grande maioria das vezes, não são executados integralmente (COSTA, 2013), trazendo consequências negativas no âmbito da gestão pública e nas próprias relações negociais privadas.

Com o fito de estancar tal problema, muitos levantam “a bandeira” do orçamento impositivo, isto é, um orçamento que obriga o Poder Executivo a executar inteiramente a programação orçamentária aprovada pelo Poder Legislativo (LIMA, 2013). Tal forma de execução orçamentária iria de encontro ao modelo de orçamento existente em nosso país, de caráter autorizativo.

Como delineia J. R. Caldas Furtado (2009, p. 93):

Sucede que as leis orçamentárias brasileiras não são impositivas, ou seja, têm natureza autorizativa. Isso quer dizer que o disposto no PPA não vincula a elaboração das respectivas LDOs, que também não obrigam as leis orçamentárias, que igualmente não garantem a execução das despesas nelas fixadas.

Sobre o assunto, há enorme divergência na esfera econômica e política. Poder-se-iam escrever páginas e páginas acerca dos díspares entendimentos, das distintas visões, das inúmeras opiniões. Procurar-se-á, sob o manto da objetividade, tecer rápidas linhas sobre tais nortes interpretativos.

Parte da literatura sustenta a ideia de que a execução obrigatória dos comandos orçamentários trariam benefícios indiscutíveis, tais como garantia à sociedade de que propostas contidas na LOA seriam cumpridas, com consequentes efeitos na segurança das relações econômicas. De outra banda, há de se anotar que o aludido cenário também evitaria discussões de cunho político entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, mormente no tocante às chamadas “Emendas Parlamentares”.

Sobre o assunto, convém transcrever, por exemplo, a visão do ex-ministro da Fazenda Mailson da Nóbrega (2011):

Embora seja comum entre jornalistas, analistas e observadores, falar em orçamento “autorizativo”, é uma aberração que não tem base histórica nem institucional. A aprovação do orçamento público pelo Parlamento é uma conquista construída ao longo de séculos de resistência ao absolutismo dos reis. Foi a forma de impor controles sobre os monarcas e retirar-lhe o poder de gastar a seu talante (normalmente para conduzir guerras). Sua contrapartida natural é a limitação do poder do rei para criar e impor tributos à sociedade. O orçamento é, pois, uma lei. Ao Poder Executivo não assiste o direito de decidir o que cumprir.

(...)

É verdade que poderia ser um desastre cumprir a lei orçamentária. O Congresso costuma superestimar a receita para abrigar emendas parlamentares. Desse modo, haveria uma expansão irresponsável dos gastos se o orçamento fosse cumprido. Há, felizmente, formas de obviar esse problema, já testadas em outros países. Na Alemanha, a estimativa do orçamento é feita por consultorias independentes. Nos Estados Unidos, o Congresso tem um órgão independente, o Congressional Budget Office, que faz sérias, responsáveis e acuradas estimativas da receita. No Brasil, poder-se-ia deixar a tarefa a uma comissão mista de técnicos do Executivo e do Congresso (que tem gente muito qualificada nessa área).

Com o orçamento impositivo, as emendas parlamentares seriam liberadas automaticamente, obedecendo apenas a um cronograma que levasse em conta o comportamento da receita e a necessidade de distribuir as liberações ao longo do exercício fiscal. As emendas perderiam a perversa de servir como instrumento de barganha. Hoje, os deputados chantageiam o Executivo caso os respectivos recursos não sejam liberados, ameaçando não votar projetos de interesse do governo ou votar a favor de projetos irresponsáveis (caso atual da emenda que equipara os salários das polícias e dos bombeiros de todo país aos dos seus congêneres de Brasília).

Convém consignar, por oportuno, que a despeito dessa visão, o ilustre paraibano asseverou ressalvas em relação à proposta de emenda constitucional (PEC) nº 565/2006, atualmente em grande destaque na Imprensa e no Congresso Nacional, visão que será inclusive realçada oportunamente (2013).

De outra banda, os defensores da manutenção do status quo orçamentário ressaltam o benefício da flexibilidade do governo no tocante à política fiscal, em situações de crises econômicas. Ademais, na realidade nacional, o orçamento impositivo poderia trazer consequências nefastas à economia, mercê da tradição verificada nas relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo de promover um superdimensionamento da receita prevista na LOA, com o fito de autorizar novos créditos orçamentários para interesses específicos, de sorte que a execução de tais dispêndios sem lastro arrecadatório traria um desequilíbrio mortal às contas públicas.

Ademais, pode-se trazer o entendimento de Edilberto Carlos Pontes Lima (2013), no sentido de que:

(...) no atual sistema político-eleitoral brasileiro, com os problemas de ausência de fidelidade partidária, de excessos de partidos políticos com representação no parlamento, entre outras dificuldades, o orçamento impositivo poderia ser um fator de imobilismo, de obstáculos para a implementação de uma agenda para o país. Afinal, como se comentou, a implementação seletiva do orçamento acaba por ser um importante instrumento de governabilidade. Sem ele, poderia haver óbices adicionais para a aprovação de emendas constitucionais, de projetos de lei, de medidas provisórias, enfim, dos projetos de poder que o Presidente da República tem.