4. Propostas de implantação do orçamento impositivo no Brasil
Sergio Praça bem delineia, em sua tese de doutoramento, sobre a estruturação de três espécies de orçamento impositivo (PRAÇA, 2013, p. 175):
No Orçamento Impositivo Externo (doravante OI Extremo), o governo seria obrigado a executar integralmente a programação orçamentária definida pelo Congresso. Se o presidente não tivesse a arrecadação tributária suficiente para isso, contrairia dívidas para executar os gastos necessários. No Orçamento Impositivo Intermediário (doravante OI Intermediário), o governo poderia deixar de executar certos gastos por falta de receita, desde que justificasse isso para o Legislativo e dele obtivesse autorização explícita. Tratar-se-ia de ter a anuência do Congresso para a não-execução de parte do orçamento. Finalmente, no modelo de Orçamento Impositivo Flexível (doravante OI Flexível), o governo poderia deixar de executar certos gastos por causa da falta de receita, comunicando isso para o Legislativo sem precisar de sua autorização explícita para que isso ocorra. O sistema político brasileiro propôs um quarto tipo de Orçamento Impositivo plausível, no qual fica bastante clara a principal motivação dos parlamentares para apoiar propostas nesse sentido: O Orçamento Impositivo para Emendas Parlamentares (doravante OI Emendas). Neste caso, o Executivo estaria obrigado a executar todas as emendas orçamentárias, individuais e coletivas, propostas por parlamentares.
Sergio Praça conseguiu sintetizar, de forma rápida, as várias modalidades de orçamento impositivo que a doutrina levanta. O denominado “OI Extremo” é geralmente rechaçado, haja vista a radicalização do processo proposto por tal formatação orçamentária. De outra banda, o “OI Intermediário” recebe relativo apoio, uma vez que, além de procurar trazer um viés cogente aos comandos orçamentários, permite a flexibilização de tal obrigatoriedade, mediante prévia oitiva da autoridade legislativa, a exemplo da denominada rescission, prevista na legislação americana (PISCITELLI, 2013). Já o OI Flexível não teria muita diferença prática em relação ao que hoje existe, propondo-se tão-somente a necessidade de que o Poder Legislativo seja notificado da pretensão executiva de não cumprir integralmente um determinado crédito orçamento, devendo o Legislativo deliberar sobre as motivações que deram ensejo à aludida conduta, punindo-a, se não ficou convencido da argumentação. A OI Emendas é a propositura mais avançada no cenário, como será demonstrado posteriormente.
Após a Constituição Federal de 1988, exsurgiram 18 propostas normativas de aplicação do Orçamento Impositivo na realidade nacional (PRAÇA, 2013, p. 177). Eis uma síntese dessas proposituras:
(i) Proposta de Emenda à Constituição nº 77/1999: foi apensada à PEC nº 22/2000 (antiga numeração da PEC nº 565/2006);
(ii) Proposta de Emenda à Constituição nº 2/2000: encontra-se arquivado;
(iii) Proposta de Emenda à Constituição nº 28/2000: foi apensada à PEC nº 22/2000 (antiga numeração da PEC nº 565/2006);
(iv) Proposta de Emenda à Constituição nº 22/2000: convertida na PEC nº 565/2006;
(v) Proposta de Emenda à Constituição nº 481/2001: arquivado por falta de assinaturas;
(vi) Proposta de Emenda à Constituição nº 169/2003: foi apensada à PEC nº 22/2000 (antiga numeração da PEC nº 565/2006);
(vii) Propostas de Leis Complementares nº 87/2003, 218/2004, 205/2004, 195/2004 e 4786/2005: arquivados;
(viii) Propostas de Emenda à Constituição nº 385/2005, 46/2007, 96/2007, 281/2008 e 321/2009: foram apensadas à PEC nº 22/2000 (antiga numeração da PEC nº 565/2006);
Pelo que se vê na exposição acima, a maior parte das minutas legislativas não lograram êxito. A única que possuiu relativo sucesso em tramitação é a PEC nº 22/2000, atualmente com a numeração da PEC nº 565/2006. A sua primeira assinatura é a do ex-Senador Antônio Carlos Magalhães, do antigo Partido da Frente Liberal, cujo objetivo subjacente possivelmente foi, em síntese apertada, criar uma medida política desfavorável em relação ao então presidente Fernando Henrique Cardoso, bem como proteger o poderio político da oposição em face dos novos ventos de proeminência política que advieram ao Brasil, com a assunção do ex-presidente Luis Inácio Lula da Silva (PRAÇA, 2013, p. 171-2).
A PEC foi iniciada no Senado, logrando possuir maior possibilidade de sucesso quando o ex-Senador ACM assumiu a presidência da Comissão de Constituição e Justiça do Senado. Em meados de 2006, a PEC foi aprovada em dois turnos no Senado, seguindo à Câmara de Deputados.
Por sua vez, na Câmara, houve o decurso de largo espaço temporal para efetivo impulso de tramitação, havendo maior prioridade na sua avaliação apenas após a assunção do Deputado Henrique Eduardo Alves à presidência da Câmara de Deputados, haja vista que a aprovação de tal matéria teria sido um dos motes de sua campanha à chefia daquela unidade do Poder Legislativo Federal.
A aprovação, em primeiro turno, na Câmara ocorreu em 13 de agosto de 2013. A aprovação, em segundo turno, se deu em 27 do mesmo mês, tendo a propositura normativa voltado ao Senado, haja vista a sua modificação perpetrada na casa revisora.
No Senado, a proposta recebeu nova numeração (PEC 22A, de 2000), e foi aprovado em dois turnos, sendo a última sessão em 12 de novembro de 2013. Mercê de mais alterações, a propositura, já com ampla concordância entre os parlamentares, voltou à Câmara de Deputados, com a numeração PEC 353, de 2013.
Essa PEC possui, de mais relevante, o seguinte:
(i) as emendas parlamentares individuais à LOA serão aprovadas no importe máximo de um inteiro e dois décimo por cento da receita corrente líquida prevista no projeto encaminhado pelo Poder Executivo, devendo-se ressaltar que metade deste valor deve ser gasto em ações relacionados com a saúde;
(ii) é obrigatória a execução orçamentária e financeira dos créditos orçamentários relacionados com tais emendas;
(iii) tal execução obrigatória orçamentária pode ser obstaculizada, caso haja impedimentos técnicos, nos termos expostos na proposta;
(iv) se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, o valor global relacionado com essas emendas parlamentares individuais poderá ser reduzido em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias;
Percebe-se, pois, que a PEC possui ínsita relação com as modificações perpetradas pelo Poder Legislativo no projeto de LOA, denominadas de emendas parlamentares individuais. Mas, o que seriam essas emendas parlamentares?
A Constituição Federal determina que a iniciativa da norma orçamentária seja do Poder Executivo (art. 165). A LOA, como uma das espécies de lei orçamentária, segue o mesmo destino. A Norma Maior outorgou ao Poder Legislativo a atribuição de modificar os termos da propositura orçamentária apresentada (art. 166, §3º), desde que: (i) sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; (ii) indiquem os recursos necessários que darão cobertura aos dispêndios relacionados com a modificação proposta, admitidos a princípio apenas os provenientes de anulação de despesas, não se podendo, contudo, anular previsões de créditos relacionados com dotações de pessoal e seus encargos, serviços de dívida ou transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios ou Distrito Federal.
Para dar cobertura às emendas parlamentares, há anulação de parte dos créditos orçamentários existentes no projeto de LOA, especialmente a reserva de contingência, bem como o emprego de recursos novos embasados em reestimativas de receita (art. 56, caput, da Resolução do Congresso Nacional (CN) nº 1, de 22 de dezembro de 2006).
Segundo o normativo de regência do assunto (Resolução CN nº 1, de 2006), existem as emendas individuais, no número máximo de 25 para cada parlamentar (art. 49 da Resolução CN nº 1, de 2006), sendo que o valor total de tais emendas não pode superar por congressista o importe apontado pelo Relator-Geral do Orçamento. Há também as emendas de comissão, apresentadas pelas Comissões Permanentes pelo Senado e pela Câmara de Deputados, possuindo pertinência temática com a matéria avaliada pelos seus respectivos propositores, e que devem ter necessária relevância nacional (art. 44, II, da Resolução CN nº 1, de 2006). De outra banda, vale lembrar as emendas de bancada estadual, relativas a matérias de interesse de cada Estado ou Distrito Federal (art. 46 da Resolução CN nº 1, de 2006).
A PEC, pelo que se vê, tem como foco a execução orçamentária das emendas parlamentares individuais. Consubstancia-se em típica referência de “OI Emendas”, na capitulação empregada por Sérgio Praça. Com efeito, a preocupação pretendida pela PEC ora em comento consubstancia-se na execução efetiva das propostas derivadas dos componentes do Congresso Nacional no plano da formatação orçamentária nacional.
Essa proposta, contudo, trará consequências no tocante à metodologia de relacionamento político extra e intraparlamentar. Outrossim, poderá influenciar o Governo no tocante ao engendramento da política fiscal e das funções de tal campo na economia. A avaliação crítica de tal PEC será exposta logo a seguir.
5. Avaliação crítica da PEC do orçamento impositivo.
O orçamento público reflete, de forma mediata, os anseios e os desígnios da população. É o instrumento concreto da subjacência ideológica predominante em determinado tempo e espaço. Por sua vez, a atuação do Poder Legislativo, em tal frente, enseja ainda mais legitimidade àquela norma, visto que pressupostamente essa performance está consentânea com os desejos do corpo social que elegeu os seus respectivos mandatários de poder.
Ademais, o orçamento público, como sabido, foi implementado no afã de servir como um controle legislativo na ânsia de gastos da função executiva. Com o transcurso temporal, o Poder Legislativo acabou tendo um caráter proeminente na estruturação dos comandos orçamentários. Se a aludida assertiva não era um truísmo sob a égide do regime militar em nosso país, a Constituição Federal de 1988, por sua vez, intentou qualificar esse protagonismo.
Diante dessas premissas, os defensores da PEC sustentam a sua viabilidade, tendo como background exatamente esses dois nortes, quais sejam, a de que a LOA deve ser executada o máximo possível (SENADO, 2013), bem como a proposta normativa corrobora a hegemonia parlamentar nas questões orçamentárias (PSDB, 2013).
Examinando-se criticamente, contudo, a PEC, percebe-se que tais premissas fatalmente não serão satisfeitas.
Como se acentuou anteriormente, a margem discricionária de imputação de gastos na LOA é bastante diminuta, tendo em vista o grande número de vinculações e despesas de cunho obrigatório existentes. O estabelecimento de mais um caso de execução obrigatória estrangula ainda mais essa conveniência, aumentando a resistência de se cumprir integralmente a LOA. Afinal, não custa rememorar que é nessa pequena faixa da LOA em que a Administração Pública pode efetivamente promover sua política fiscal.
Há um círculo vicioso: boa parte da LOA possui execução, na prática, obrigatória, incentivando-se a gestão a selecionar o que deve ser satisfeito na parte discricionária; há reclamações, por isso, no sentido de que a LOA não é cumprida, de sorte que grupos de interesse incrementam ainda mais a parte de execução obrigatória, no afã de vincular o dispêndio público aos seus desígnios; com a ampliação ainda maior da área obrigatória, o governo restringe mais ainda a execução orçamentária no âmbito discricionário.
Como “o apetite” por despesas públicas acaba tendo uma tendência de ampliação, ou pela visão ideológica predominante no espaço temporal, ou em razão da “Lei de Crescimento Incessante” de Wagner[1] ou em face de grupos de interesses[2], o Governo Brasileiro, no afã de possuir uma maior liberdade na atuação orçamentária, acaba, na prática, fazendo uma receita superavaliada, possibilitando a inclusão de maior quantidade de créditos orçamentários e, no processo de contingenciamento, opta pela execução da parte discricionária da LOA que lhe seja do alvitre. Eis porque Gil Castello Branco, fundador da ONG Contas Abertas, acentuou, em recente entrevista, que:
o orçamento real acaba sendo o decreto de contingenciamento. Antigamente, os contingenciamentos eram de R$ 6 bilhões, R$ 8 bilhões; agora se cogita chegar a R$ 40 bilhões ou R$ 50 bilhões, justamente porque a receita está completamente superestimada (CASTELLO BRANCO, 2013).
Infere-se, pois, que o estabelecimento de um cenário pontual de execução orçamentária obrigatória, em norma confeccionada a latere da LOA, acaba trazendo maior insegurança no tocante à completa satisfação da parte que se refere às despesas discricionárias, desprestigiando, portanto, aquilo que foi decidido pelo Poder Legislativo. A PEC ora em comento acentua tal problema, visto que estabelece mais uma “calda de execução obrigatória”, fazendo com que o Poder Executivo restrinja ainda mais a margem não obrigatória de execução orçamentária. O privilégio outorgado às emendas parlamentares individuais dar-se-á contra a segurança na execução futura da LOA, incentivando ainda mais o caráter fictício da norma orçamentária, uma vez que o Poder Executivo terá maiores restrições para cumprimento da parte discricionária do orçamentário.
De outra banda, o argumento de privilegiar a autonomia do Parlamento em face do Poder Executivo também não soa realista. Afinal, se há dúvidas acerca da configuração jurídica da LOA, no tocante ao seu caráter de norma material ou formal (discussão jurídica que por ser bastante extensa, não se expõe nesta sede), com a aprovação da indigitada PEC não haverá mais dúvidas acerca da natureza meramente formal da LOA, porquanto o estabelecimento de norma constitucional que preveja a execução obrigatória das emendas parlamentares individuais enseja, por via transversa, a interpretação de que o restante da LOA não tem a mesma qualidade.
Em face da aludida premissa, o senador Pedro Taques fez contundente crítica à PEC no seu trâmite no Senado, mormente quando acentuou que:
“O Parlamento, se aprovar esta PEC, estará abdicando de sua prerrogativa constitucional de deliberar sobre o orçamento, em troca da alegada ‘garantia’ do desembolso de uma parcela irrisória do dinheiro público para fins que interessam, supostamente, a cada parlamentar individualmente”, afirmou Pedro Taques.O "pior", na opinião do pedetista, é o fato de que a proposta explicita, pela primeira vez em toda a história, que o orçamento não é impositivo. “O raciocínio é simples: se 1% da receita corrente líquida é ‘de execução obrigatória’, os outros 99% não são. Ao aprovar esse absurdo, o Congresso Nacional estaria legitimando exatamente aquilo que os defensores da PEC alegam ser a distorção maior do orçamento: o seu suposto caráter de mera autorização ao Executivo em 99% da despesa”, ressaltou. (TAQUES, 2013)
Ademais, não é desarrazoado apontar que o Congresso Nacional passará a se preocupar mais detalhadamente com o exame meritório das emendas parlamentares individuais, assunto deveras importante para o processo de reeleição dos legisladores, visto que assegura a estruturação de ações orçamentárias nas áreas de influência eleitoral dos congressistas. A importância da emenda parlamentar é tão excelsa para os mandatários políticos que, sem embargo da sua ínsita relações com grandes escândalos de corrupção[3], a sua manutenção na Ordem Jurídica não foi expurgada.
Esse cenário fatalmente infirmará a atenção legislativa nos demais tópicos orçamentários, o que evidencia, ao fim e ao cabo, um desprestigio da atuação do Poder Legislativo no controle orçamentário. Essa crítica foi consignada, por exemplo, por Paulo Kliass (2013), o qual enalteceu que o debate da PEC em testilha evidencia que “a discussão e a polêmica acabam permanecendo restritas a detalhes de natureza fisiológica, sob o manto de verniz de um suposto respeito à autonomia do poder legislativo”.
Outrossim, vale lembrar que a execução obrigatória das emendas parlamentares individuais, além de ampliar a incerteza sobre o cumprimento da parte discricionária da LOA, como ressaltado alhures, poderá ter o condão de direcionar a modificação da LOA do exercício correspondente à emenda, bem como a formatação da LOA de anos posteriores. É dito isso, porque é possível a utilização da chamada “janela orçamentária”, isto é, crédito orçamentário manifestamente pequeno para atendimento do objeto a que se refere.
Nos casos de “janela orçamentária”, caso haja o impulso do cumprimento de tal ação orçamentária, acaba sendo necessária a Constituição de um crédito adicional na LOA do ano correspondente ao crédito, ou até mesmo, a elaboração de crédito orçamentário específico no exercício superveniente.
A despeito de ter havido a tentativa de limitação da “janela orçamentária” com a Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 2006[4], isso não significa que esta prática deixou de existir (PRAÇA, 2013, p. 105). As motivações exigidas pela aludida norma podem acabar sendo desqualificadas pela realidade, necessitando-se, com o fito de se evitar desperdício de recursos públicos em projetos e atividades inacabados, o estabelecimento de créditos adicionais ou créditos em exercícios futuros vinculados a atividades amparadas por ações orçamentárias patrocinadas anteriormente por parlamentares.
Dessa forma, a PEC em comento pode ensejar o aludido problema, incrementando ainda mais a rigidez da confecção da LOA e suas alterações e trazendo, por consequência, maior insegurança na realização das despesas de cunho discricionário.
Por outro lado, há argumentos de críticos da indigitada PEC no sentido de que ela fomentará a corrupção em nosso país, haja vista a possibilidade de conluio entre parlamentares e empresários.[5] Sem embargo da possibilidade de ocorrência de tal fato, não se adentrou neste ponto específico, uma vez que esse fundamento parte de uma premissa que está propriamente fora do âmbito orçamentário. A exposição aqui contida tem como referência o prejuízo que a PEC poderá trazer no tocante à segurança da execução orçamentária.
Infere-se, pois, que a PEC poderá trazer problemas de relevo no tocante ao engendramento orçamentário, incrementando ainda mais a intranquilidade governamental na execução da parcela discricionária da LOA. A falta de segurança no cumprimento da LOA tenderá, pois, a aumentar, com a aprovação da indigitada PEC.