RESUMO: O ordenamento pátrio elegeu o Superior Tribunal de Justiça – STJ como o responsável pela uniformização da interpretação da legislação federal no País. Nesse sentido, em havendo controvérsia acerca da aplicabilidade de determinada norma infraconstitucional e da forma como ela interfere nas relações jurídico-processuais, cabe àquela instância superior, por intermédio dos recursos que fazem parte da sua competência, o exame da questão debatida para pacificar a jurisprudência aplicável de forma a orientar os demais juízos e tribunais inferiores acerca do alcance da norma. Assim, a celeuma existente acerca da aplicabilidade das inovações trazidas pela Lei nº 11.382/2006 ao CPC no âmbito das execuções fiscais chegou ao STJ por intermédio da principal porta de acesso àquela instância, o Recurso Especial. A questão debatida era se estas inovações revogaram a exigência de garantia do juízo para apresentação de embargos do executado presente na Lei de Execuções Fiscais. É o que se verá no desenvolver deste trabalho.
Palavras-chave: Execução Fiscal; Embargos do Devedor; Exigência de Garantia do Juízo; Lei nº 11.382/2006; Jurisprudência do STJ.
INTRODUÇÃO
As normas jurídicas devem ser interpretadas de forma a harmonizar o ordenamento, haja vista o objetivo maior da existência do Direito que é o de possibilitar a convivência entre os indivíduos e garantir a existência de uma desejável paz social.
É por meio do devido processo legal que o procedimento se desenvolverá de forma válida e a jurisdição obterá sua legitimidade para interferir nas relações entre os atores processuais.
Existindo, todavia, conflitos quanto à interpretação acerca do alcance de determinada norma, há que se valer do órgão previamente designado competente para resolução do incidente pela ordem constitucional, de forma que se defina qual correta interpretação que se deve dar à normal aplicável.
Assim, o STJ, tribunal definido pela Carta Política como o competente para a interpretação do direito federal, ao receber a demanda pelos recursos que lhe são inerentes, deve dizer o alcance de determinada inovação trazida ao ordenamento pelo legislador ordinário e qual a correta interpretação que se deve dar, orientando os juízos inferiores com o fim de uniformizar a jurisprudência nacional.
Nesse engajar, procurou-se no presente trabalho apresentar as diferentes interpretações que se davam às inovações trazidas ao CPC pela Lei nº 11.382/2006. Referida norma suprimiu da execução comum regulada pelo CPC a exigência de prévia garantia do juízo para que o executado pudesse discutir a validade do título executivo por meio de embargos do executado.
As discussões giravam em torno de ser ou não aplicável tal supressão no âmbito das execuções fiscais, haja vista que estas se processam por meio de norma especial, a Lei nº 6.830/80, que não foi objeto das ondas modificadoras do processo civil pátrio e que exige em seu Art. 16, § 1º a prévia garantia do juízo como condição de procedibilidade dos embargos do devedor.
Assim, coube ao STJ pacificar o entendimento da matéria, o que o fez por meio de novel instituto destinado a reduzir a quantidade de recursos que chegam às cortes superiores: o julgamento de demandas repetitivas por amostragem.
Imbuído do tema, o presente trabalho objetiva mostrar os principais posicionamentos existentes e qual a solução dada pelo STJ.
No primeiro capítulo, tem-se uma visão geral acerca do procedimento executivo e da forma como se realiza a defesa do executado em seu âmbito.
Já no segundo capítulo, mostra-se a reforma trazida ao Art. 736 do CPC pela Lei nº 11.382/2006 que eliminou a exigência de garantia do juízo como condição para que o devedor oponha-se à execução por meio de embargos e as divergências existentes quanto a seus reflexos na disciplina da execução fiscal, haja vista tratar-se de normal especial.
Por fim, o terceiro capítulo revela a interpretação dada pelo STJ ao caso por meio do julgamento do RESP 1.272.827/PE por meio do procedimento dos recursos repetitivo, nos termos do Art. 543-C do CPC.
A EXECUÇÃO FISCAL E A DEFESA DO EXECUTADO
O ordenamento jurídico confere ao titular de um direito o poder jurídico de exigir do devedor o cumprimento de determinada prestação (obrigação de fazer, não fazer ou dar) a que se obrigou validamente. Quando o devedor não cumpre espontaneamente a prestação, caracterizado está o inadimplemento ou lesão.
Ocorre que o mesmo ordenamento que assegura a faculdade de se exigir o cumprimento da obrigação veda a chamada autotutela, na qual a solução do conflito se daria pela imposição da vontade de uma das partes, com o sacrifício do interesse do outro. Trata-se, inclusive, de conduta tipificada como crime (exercício arbitrário das próprias razões se for praticada por um particular ou abuso de poder, se praticado pelo Estado) (DIDIER JÚNIOR, 2012).
É neste cenário, portanto, que surge a tutela jurisdicional executiva, na qual o credor poderá recorrer ao Poder Judiciário, buscando a efetivação do seu direito. Assim, a concretização da prestação devida será realizada por meio do devido processo legal executivo, que realizará o adimplemento da obrigação pela execução forçada.
Executar é satisfazer uma prestação devida. A execução pode ser espontânea, quando o devedor cumpre voluntariamente a prestação, ou forçada, quando o cumprimento da prestação é obtido por meio da prática de atos executivos pelo Estado (DIDIER JÚNIOR et al, 2013, p. 28).
Hodiernamente, o processo de execução abarca, de acordo com o título em que se funda, a execução de título judicial e a execução de título extrajudicial. Assim, se o título for judicial, aplicar-se-ão as regras do cumprimento de sentença estatuídas nos Arts. 475-J a 475-R do CPC. Ao revés, sendo por sua vez baseada em título extrajudicial, o rito é o disciplinado pelas normas contidas a partir do Art. 652 (Livro II do CPC).
Entre os títulos extrajudiciais destaca-se a Certidão de Dívida Ativa – CDA da Fazenda Pública.
A dívida ativa da Fazenda Pública é constituída por qualquer valor definido como de natureza tributária ou não tributária pela Lei nº 4.320, de 17 de março 1964. A dívida ativa, tributária ou não tributária, compreende, além do principal, os juros, a multa de mora e os demais encargos previstos em lei ou contrato.
O valor devido à Fazendo Pública, de natureza tributária ou não tributária, deve ser inscrito na dívida ativa. Tal inscrição é feita por meio de um procedimento administrativo destinado a apurar a liquidez e certeza do credito. Assim, instaurado o procedimento administrativo, o devedor será notificado para pagar o valor devido ou apresentar suas razões de defesa. Não efetuado o pagamento, não apresentada defesa ou vindo esta a ser rejeitada, sobrevirá o ato administrativo de inscrição do valor em dívida ativa.
Após a inscrição na dívida ativa, será emitida uma certidão que atesta a certeza e liquidez do débito. Esta certidão, denominada certidão de dívida ativa, constitui o título executivo apto a legitimar a propositura da execução fiscal (CUNHA, 2011, p. 379-380).
A execução fiscal de dívida ativa das Fazendas Públicas da União, dos Estados e DF e Municípios está regulada pela Lei nº 6.830/1980, sendo que sua cobrança far-se-á pelo procedimento especial nela disciplinado, aplicando-se as regras do CPC de forma subsidiária.
O rito simplificado da Lei 6.830/80 aplica-se tão somente às execuções por quantia certa que têm no pólo [sic] ativo uma pessoa jurídica de direito público. São pessoas de jurídicas de direito público a União, os Estados-membros, o Distrito Federal, os Municípios, as respectivas autarquias e, desde a Constituição Federal de 1988, as fundações públicas. É que, ao ser recepcionada pela CF de 1988, a Lei 6.830/80 passou a ter por fundamento de validade a nova ordem constitucional, devendo ser relida com base nas normas e princípios adotados pela atual Carta Magna [...] (CHIMENTI et al, 2008, p. 34).
No processo executivo, o devedor é citado para pagar a quantia indicada no título executivo, num determinado prazo, sob pena de constrição de seus bens penhoráveis para satisfação do crédito almejado, no que diverge do processo de conhecimento, posto que neste o réu é chamado a juízo para defender-se, sob pena de serem considerados verdadeiros os fatos alegados pelo autor.
Assim, em execução fiscal, o executado é citado para, no prazo de 05 dias, pagar a dívida com os juros e multa de mora e encargos indicados na Certidão de Dívida Ativa, ou garantir a execução (art. 8º da LEF) por meio de depósito em dinheiro, oferecimento de fiança bancária ou indicação de bens seus ou de terceiros, estes últimos desde que aceitos pela Fazenda Pública (art. 9º da LEF).
Todavia, qualquer que seja o rito executivo, é certo dizer que a atividade jurisdicional deve desenvolver-se sob o pálio do devido processo legal, conforme garantia constitucional. Está isso a significar que o exercício da jurisdição pressupõe a participação concreta e adequada das partes (exequente e executado) ao longo da marcha processual. Trata-se, sobretudo, do direito ao contraditório.
Assim, apesar de velho axioma de que, na atividade judicial executiva, a cognição judicial, se existisse, seria ínfima ou diminuta, há que se admitir a possibilidade de defesa do executado.
Em execução, a defesa dá-se por meio do oferecimento dos embargos à execução (na execução de título extrajudicial), impugnação (no cumprimento de sentença), exceção de pré-executividade etc. Também deverá haver necessariamente oportunidade de defesa em incidentes cognitivos que possam surgir ao longo do procedimento executivo, como, por exemplo, da alegação de impenhorabilidade de determinado bem ou de fraude à execução (DIDIER JÚNIOR, 2013).
O contraditório no procedimento executivo, no aspecto do direito de defesa assegurado à parte demandada, é eventual, portanto depende de provocação do executado, que não é chamado a juízo para defender-se, mas sim para cumprir a obrigação. O procedimento executivo adota a técnica monitória, que consiste, basicamente, na inversão do ônus de provocar o contraditório: o réu, em vez de ser citado para manifestar-se sobre a pretensão do autor, é convocado para cumprir uma determinação. Não é correto dizer, então, que não há contraditório no procedimento executivo: ele é previsto, até como consequência da garantia constitucional, mas é eventual na parte concernente à defesa do executado. É inegável a existência do contraditório na execução (DIDIER JÚNIOR, 2013, p. 55).
Assim, os embargos são o instrumento processual adequado para que o executado oponha-se à execução fiscal. É por meio deles que o devedor defende-se das sequelas da execução, não só para combater deformações de atos executivos e descumprimento de normas processuais, como também para proteger direitos materiais supervenientes ou opostos ao título executivo, capazes de neutralizá-lo ou de restringir sua eficácia, como pagamento, novação, compensação, remissão etc (THEODORO JÚNIOR, 2008).
Há, no entanto, divergência na doutrina quanto à natureza jurídica dos embargos: se se trata de defesa no processo de execução ou ação autônoma de conhecimento. Prevalece, todavia, para a grande maioria dos juristas a tese que considera os embargos uma demanda de conhecimento, que dá origem a um processo autônomo.
Como os embargos assumem a forma de uma demanda, seu ajuizamento rende ensejo à formação de novo processo, que é de conhecimento. Assim, os embargos devem ser intentados por petição inicial, que atenda aos requisitos dos art. 282 e 283 do CPC. O executado passa a ser o autor dos embargos, sendo chamado de embargante. O embargado – réu nos embargos – é o exequente (omissis). Enfim, os embargos têm natureza de defesa, mas assumem a forma de demanda de conhecimento, declaratória ou constitutiva negativa (DIDIER JÚNIOR et al, 2013, p. 353-354).
Especificamente sobre os embargos à execução fiscal, tem-se que serão oferecidos, nos termos do Art. 16 da LEF, no prazo de 30 dias, contados: I – do depósito; II – da juntada da prova da fiança bancária e III – da intimação da penhora. Em sua inicial, embargante deverá alegar toda matéria útil à defesa, requerer a realização de provas e juntar aos autos os documentos e rol de testemunhas, até 03, ou, a critério do juiz, até o dobro desse limite. Outrossim, nos termos do § 1º do Art. 16, infere-se que não serão admissíveis embargos antes de garantida a execução.
Tal regime é bem diverso do rito da execução comum, ou seja, do rito delineado pelo CPC a partir do Art. 552. Neste procedimento, o devedor é citado para, no prazo de 03 dias, efetuar o pagamento da dívida, sob pena de penhora de bens e sua avaliação. No mesmo ato, o executado será intimado para oferecer embargos no prazo de 15 dias, contados da juntada aos autos do mandado de citação (Art. 738), independentemente de penhora, depósito ou caução (Art. 736).
AS REFORMAS DO CPC E AS DIVERGÊNCIAS DOUTRINÁRIAS QUANTO A SEUS REFLEXOS NA DISCIPLINA DOS EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL
Conforme visto no tópico anterior, as discrepâncias existentes entre o procedimento especial da execução fiscal e o da execução comum do CPC são muito perceptíveis.
Na execução fiscal, o § 1º do Art. 16 da LEF é categórico em dizer que não são admissíveis embargos do executado antes de garantida a execução, a qual se dará por depósito em dinheiro, oferecimento de fiança bancária ou nomeação de bens à penhora. O prazo para oferecimento de embargos é de 30 dias contados a partir do depósito, da juntada da prova da fiança bancária ou da intimação da penhora.
A garantia do juízo consiste na exigência do depósito do valor executado. Constitui numa prerrogativa processual conferida à Fazenda Pública e decorre da supremacia do interesse público sobre o particular, e, por isso, seria merecedora de privilégios que a confeririam uma posição vantajosa quando em juízo (BASTOS, 2011, p. 1).
Já no rito da execução comum (rito do CPC) o executado poderá interpor embargos independentemente de penhora, depósito ou caução no prazo de 15 dias a partir da juntada aos autos do mandado de citação devidamente cumprido.
Tais discrepâncias entre a execução comum e a execução fiscal surgiram preponderantemente a partir da edição da Lei nº 11.382/2006, a qual alterou a sistemática de defesa do executado na execução fundada em título extrajudicial para abolir a exigência de garantia do juízo como condição para o recebimento de sua oposição por meio de embargos.
Theodoro Júnior (2008) afirma que a admissibilidade dos embargos sempre foi, na tradição do direito processual civil brasileiro, condicionada à previa segurança do juízo por penhora. Entretanto, a Lei nº 11.382, de 06.12.2006, ao remodelar a sistemática do processo de execução, revogou o Art. 737 do CPC e alterou a redação do Art. 736 para adotar orientação diametralmente oposta: a de que a defesa do executado à execução por meio de embargos se daria “independentemente de penhora, depósito ou caução”.
Ainda para o citado autor, a segurança do juízo não foi, propriamente, suprimida do regramento dos embargos. Mudou, porém, de papel. Em vez de condição de procedibilidade passou a ser requisito de concessão de efeito suspensivo, quando requerido pelo embargante, nos termos do § 1º do Art. 739-A do CPC.
Ocorre que, apesar da mudança introduzida no CPC, que é aplicado subsidiariamente à execução fiscal, na LEF foi mantida a exigência da garantia do juízo como requisito para a admissibilidade dos embargos, o que gerou uma celeuma na doutrina e jurisprudência no sentido de se saber se essa exigência é legítima ou se modificação no CPC deve ser aplicada também na execução fiscal.
Em elucidativa monografia, Santos (2013) traz uma revisão da literatura a respeito do tema ao citar importantes expoentes da doutrina mais abalizada.
Afirma que as inovações trazidas ao ordenamento jurídico pela Lei nº 11.382/2006 não revogaram a exigência de garantia do juízo presente na LEF, sobretudo porque, aplicando-se os clássicos critérios de solução de conflitos normativos, prevalecem as disposições especiais da LEF, uma vez que a lei geral posterior não revoga legislação especial.
Citado autor advoga ainda que, apesar da execução fiscal ser vislumbrada como subespécie de processo executivo, o CPC continuaria sendo aplicável apenas de forma subsidiária às execuções fiscais, carecendo de suporte razoável sustentar-se que o diploma subsidiário imponha-se com força derrogatória principal.
O autor conclui seu pensamento nos seguintes termos:
Ademais, admitir-se a revogação automática do § 1º, do art. 16, da Lei 6.830/80 em face das alterações trazidas pela Lei n. 11.382/06 no art. 736, do Código de Processo Civil, seria, além de ignorar o regime jurídico próprio e especial que se formou nas relações envolvendo a Fazenda Pública, permitir o afrontamento direto à disposição da própria Lei de Execução Fiscal quanto à determinação de aplicação subsidiaria da legislação processual civil em seu art. 1º, originando claro atentado à segurança jurídica nos processos envolvendo o interesse público representado pela Fazenda, (...) (SANTOS, 2013, p. 47).
Alvarenga (sd, p. 7) assim também argumenta a respeito da questão:
E como lei geral que é, o art. 736 do CPC só seria aplicável se não houvesse dispositivo na Lei 6.830/80, que regula o procedimento relativo às execuções fiscais, tratando especificamente do tema. Todavia, a Lei 6.830/80 não é omissa quanto à exigência de garantia para o ajuizamento de embargos à execução, uma vez que seu art. 16, § 1º, é claro ao expor que “não serão admissíveis embargos do executado antes de garantida a execução”.
Didier Júnior et al (2013), todavia, expõem posicionamento completamente antagônico aos acima expostos ao asseverarem que, apesar da afirmativa de que a lei geral não atinge a especial, de modo que, na execução fiscal, continuaria a ser necessária a garantia do juízo, não deve ser essa a conclusão a que se deve chegar.
Para os citados autores, o atual CPC, revogando o de 1939, unificou todas as execuções e dispôs que a interposição de embargos dependia sempre de garantia do juízo. Tal unidade só teria sido desfeita com o advento da Lei nº 6.830/80 (LEF), na qual se conferia ao poder público garantias ou benefícios não presentes na execução civil, instituindo-se assim um regime especifico, que decorre da peculiar relação entre o particular e a Fazenda Pública.
Todavia, continuam, a exigência de prévia garantia do juízo para oposição de embargos decorreria de uma regra geral, aplicável a qualquer execução, e não em virtude de detalhes, vicissitudes ou peculiaridades na relação entre o devedor e o Poder Público. Ou seja, a LEF havia apenas reproduzido a regra geral do CPC, não se tratando, assim, de regra especial. Não incidiria, portanto, o princípio de que a regra geral posterior não derroga a especial anterior.
Arrematam afirmando que revogada que foi essa exigência legal pelas reformas introduzidas pela Lei nº 11.382/2006, não há mais garantia do juízo para a oposição de embargos, devendo deixar de ser feita tal exigência também nas execuções fiscais.
Seixas e Souza (2014) compartilham do pensamento acima. Porém, vão além ao sustentar a não recepção pela Constituição de 1988 da exigência da garantia do juízo estatuído no § 1º do Art. 16 da LEF e da sua derrogação pelo Pacto São José da Costa Rica, sobretudo pelo fato de haverem garantido aos litigantes em processo administrativo ou judicial o direito ao contraditório e à ampla defesa, cujas garantias restariam inexistentes, por exemplo, no caso de o executado não dispor de bens para garantir o crédito exequendo.
Arrematam os autores nestes termos:
Assim, é imperioso reconhecer a não recepção do art. 16, § 1º, da Lei nº 6.830/80 em face do direito fundamental ao contraditório e a ampla defesa em previsão nos mandamentos constitucionais da Carta Cidadã de 1988 e nas normas internacionais previstas na Convenção Americana de Direitos Humanos, que tem status de norma supralegal no ordenamento jurídico pátrio (SEIXAS; SOUZA, 2014, p. 49)
Correa (2013) corrobora a tese da não recepção da exigência da garantia do juízo no âmbito da execução fiscal ao afirmar que a Carta Política impede que o ingresso à justiça seja condicionado à disponibilidade de bens, na medida em o contraditório e a ampla defesa, bases do devido processo legal, continuam sendo a pedra angular do sistema processual. Desse modo, o exercício do amplo contraditório pela parte executada seria fundamental para a obtenção da tutela jurisdicional, não se admitindo outro tipo de procedimento que não o participativo.
Martins (2011) chama a atenção para o fato de a Súmula Vinculante nº 28 estabelecer ser inconstitucional a exigência de depósito prévio como requisito de admissibilidade de ação judicial na qual se pretenda discutir a exigibilidade de crédito tributário. Para o autor, tal verbete encontra guarida no entendimento do STF de que a exigência de prévio depósito como condição para a propositura de medida judicial representa cerceamento de acesso ao Poder Judiciário, o que é expressamente rechaçado pelo texto constitucional.
Para arrematar o assunto, o autor destaca o envio pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional de Projeto de Lei (PL 5080/09) que trata da nova lei de execução fiscal, cuja exposição de motivos assim define:
18. Para a defesa do executado adota-se o mesmo regime proposto na execução comum de título extrajudicial, onde os embargos podem ser deduzidos independentemente de garantia do juízo, não suspendendo, como regra geral, a execução.
19. Prestigia-se, assim, o princípio da ampla defesa, que fica viabilizado também ao executado que não disponha de bens penhoráveis. Desaparece, por conseguinte, a disciplina da prévia garantia do juízo como requisito indispensável à oposição da ação incidental (MARTINS, 2011, p. 3-4).