INTRODUÇÃO
O presente artigo pretende abordar uma relevante questão na prática forense. Trata-se da competência para interposição de Ação Civil Pública pelas Autarquias Federais.
A competência para a Ação Civil Pública não está estipulada no Código de Processo Civil. Atualmente, a competência da referida ação é determinada pelo artigo 2º da Lei 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública) e pelo artigo 93 da Lei 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor).
A leitura dos referidos diplomas legais, apesar de fundamental para determinação da competência da ação em questão, não é capaz de exaurir o tema, sobretudo quando o polo ativo é ocupado por uma Autarquia Federal.
Quando uma Autarquia Federal ocupa o polo ativo, a questão que mais apresenta complexidade é a determinação do foro competente para deslinde da causa.
Afinal, o artigo 109 da CF/88, §1º, da Constituição Federal é aplicável às Autarquia Federias? Se afirmativo, como influenciam na fixação do foro competente? A competência é relativa ou absoluta?
É importante destacar que, apesar do título do presente artigo, a pretensão não é estudar com profundidade todas as questões relativas à competência da Ação Civil Púbica.
Assim, para que seja mantido o foco principal do artigo em questão, o estudo buscará determinar qual o foro competente para a referida ação e, quando necessário, outros temas relacionados à competência serão abordados.
Porém, a abordagem de temas distintos da competência de foro será feita como premissa para elucidação do foco do presente trabalho.
1 DA AUTARQUIA FEDERAL
Antes de abordar os conceitos de direito processual civil envolvidos no tema em debate, é importante fixar o conceito de Autarquia Federal. Isso porque, conforme se verifica do próprio título do presente, o foco principal é a competência da Ação Civil Pública interposta por Autarquia Federal.
Assim, para deslinde da questão, é imprescindível a elucidação do conceito de Autarquia Federal. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Há certo consenso entre os autores ao apontarem as características das autarquias: 1. Criação por lei; 2. Personalidade jurídica pública; 3. Capacidade de autoadministração; 4) especialização dos fins ou atividades; 5) sujeição a controle ou tutela.
[...]
Com esses dados, pode-se conceituar a autarquia como a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei[1].
Diogenes Gasparini, ao tratar do tema, faz uma ressalva importante sobre o conceito de Autarquia:
As autarquias são detentoras, em nome próprio, de direitos e obrigações, poderes e deveres, prerrogativas e responsabilidades. Ademais, em razão de sua personalidade, as atividades que lhe são trespassadas, os fins e interesses que perseguem são próprios, assim como são próprios os bens que possuem e venham a possuir[2].
Pois bem, do conceito de Autarquia e das peculiaridades acima transcritas, a mais importante e que merece destaque é a autonomia da Autarquia em relação aos entes federados dos quais se originam. Ou seja, as Autarquias são pessoas jurídicas públicas autônomas.
Vale dizer, há autonomia, inclusive no que tange à titularidade de bens e direitos, entre as Autarquias Federais e a União Federal.
A referida característica (autonomia) é fundamental para o deslinde do tema proposto, especialmente no que tange à análise da aplicação do art. 109, §1º da Constituição Federal.
2 DA JURISDIÇÃO E COMPETÊNCIA
Jurisdição e competência são temas centrais do Direito Processual Civil e fundamentais para fixarmos premissas essenciais para o presente artigo. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr tratam dos temas com propriedade:
A jurisdição, como função estatal para prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto, em última instância, resguardando a ordem jurídica e a paz social, é exercida em todo o território nacional (art. 1º, CPC). Por questão de conveniência, especializam-se setores da função jurisdicional.
Distribuem-se as causas pelos vários órgãos jurisdicionais, conforme as suas atribuições, que têm seus limites definidos em lei. Limites que lhes permitem o exercício da jurisdição. A jurisdição é uma, porquanto manifestação do poder estatal. Entretanto, para que mais bem seja administrada, há de ser feita por diversos órgãos distintos.
A competência é exatamente o resultado de critérios para distribuir entre vários órgãos as atribuições relativas ao desempenho da jurisdição. A competência é o poder de exercer a jurisdição nos limites estabelecidos por lei. É o âmbito dentro do qual o juiz pode exercer a jurisdição. É a medida da jurisdição. Trata-se da quantidade de jurisdição cujo exercício é atribuído a cada órgão ou grupo de órgãos[3].
No que tange à jurisdição, apenas para aclarar ainda mais a essência do referido instituto jurídico, é válida a transcrição da lição de Moacyr Amaral Santos:
Esta função do Estado é própria e exclusiva do Poder Judiciário. É ele, dentro dessa função, que atua o direito objetivo na composição dos conflitos de interesses ocorrentes. É função do Estado desde o momento em que, proibida a autotutela dos interesses individuais em conflito, por comprometedora da paz jurídica, se reconheceu que nenhum outro poder se encontra em melhores condições de dirimir os litígios do que o Estado, não só pela força de que dispõe, como por nele presumir-se interesse em assegurar a ordem jurídica estabelecida[4].
Verifica-se, com precisão, a diferença entre jurisdição e competência. Jurisdição, em síntese, é a função estatal destinada a prevenir e compor os conflitos, aplicando o direito ao caso concreto. Competência, é a distribuição da jurisdição entre os diversos órgãos titulares da função jurisdicional.
José Joaquim Gomes Canotilho, apesar de tratar do Direito Português, faz uma explanação plenamente aplicável ao direito pátrio e que deixa evidente a relação entre competência e jurisdição:
Por competência entender-se-á o poder de acção e de actuação atribuído aos vários órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos. A competência envolve, por conseguinte, a atribuição de determinadas tarefas bem como os meios de acção (poderes) necessários para a sua prossecução. Além disso, a competência delimita o quadro jurídico de actuação de uma unidade organizatória relativamente a outra[5].
Ou seja, a competência tem como objeto, primordialmente, a delimitação da jurisdição entre os diversos órgãos do Poder Judiciário (detentor da função jurisdicional).
Avançando no conceito de competência, é preciso conceituar e estudar especificamente a competência de foro. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr, mais uma vez, nos trazem importantes ensinamentos sobre a competência:
A competência de foro está diretamente ligada a ideia de território, de limites territoriais, nos quais o juiz exerce e atua a jurisdição. Foro, ensinam Cintra, Grinover e Dinamarco, ‘é o território dentro de cujos limites o juiz exerce a jurisdição’ e ‘foro competente’ leciona Athos Gusmão Carneiro, é ‘a circunscrição territorial judiciária em que a causa deve ser processada’, chamada comarca, nas Justiças Estaduais de primeiro grau e seção judiciária, na Justiça Federal[6].
Fredie Didier Jr, em outra passagem, é ainda mais preciso ao conceituar a competência de foro:
Foro é o local onde o juiz exerce as suas funções; é a unidade territorial sobre a qual se exerce o poder jurisdicional (lembre-se que o Estado é soberania de um povo sobre determinado território)[7].
A competência de foro é, portanto, a delimitação territorial na qual a jurisdição deve ser exercida. Em outras palavras, o local em que determinada demanda deve ser processada em função de critérios previamente estabelecidos.
Após os estudos dos referidos institutos, é preciso, ainda, determinar se a competência de foro é relativa ou absoluta.
3 DA COMPETÊNCIA RELATIVA E ABSOLUTA
A competência pode ser classificada em relativa ou absoluta. Segundo Marcus Vinicius Rios Gonçalves:
As regras gerais de competência, formuladas pelas leis federais, para indicação do foro competente, podem ser divididas em duas categorias: as absolutas e as relativas. O legislador, ao formulá-las, teve em vista ou o melhor funcionamento da organização judiciária, ou o maior conforto das partes, no ajuizamento da demanda. No primeiro caso, considerou-se absoluta; no segundo, relativas. Em suma: há normas de competência que são de ordem pública; e há as que não são, sendo instituídas tão somente no interesse das partes.
Disso resultam diversas consequências, de grande relevância, que tornam fundamental identificar se uma norma se enquadra em uma ou em outra categoria. O legislador formulará critérios que permitem identificar quando ocorre uma coisa ou outra. Mas antes de apresentá-los, cumpre examinar as principais consequências que advirão de uma norma ser de competência absoluta ou relativa. São elas: (i) somente as de competência relativa estão sujeitas à modificação pelas partes. As de competência absoluta não podem ser modificadas [...], (ii) somente a competência absoluta pode ser reconhecida pelo juiz de ofício. A relativa não (Súmula 33, do Superior Tribunal de Justiça) [...], (iii) a incompetência relativa deve ser arguida por exceção de incompetência, no prazo de contestação, sob pena de preclusão[8].
Ante o conceito exposto, é possível diferenciar a competência absoluta da competência relativa e, sobretudo, compreender o fundamento de cada uma delas. A competência absoluta busca garantir o melhor funcionamento da atividade jurisdicional. Ou seja, a competência absoluta é fixada em função das necessidades de prestação do órgão jurisdicional.
Por sua vez, a competência relativa é fixada em função do conforto das partes. Isto é, diante da inexistência de especial necessidade na prestação jurisdicional, a competência é fixada em função do melhor interesse das partes. É por essa razão que a competência relativa permite a modificação pelas partes.
Contudo, ainda é preciso determinar qual o critério que deve ser utilizado para verificar se, no caso concreto, estamos diante de competência absoluta ou relativa, especialmente no que tange à competência de foro. Marcus Vinicius Rios Gonçalves estabelece:
É fundamental identificar se uma norma de competência é cogente (absoluta) ou dispositiva (relativa), porque disso advirão numerosas consequências. Para saber em que juízo uma demanda deve ser proposta, verificamos que é indispensável consultar três tipos de legislação: a Constituição Federal, as leis federais, e as leis de organização judiciária. A Constituição estabelece se a ação é de competência de alguma das justiças especiais, da justiça comum federal, da Justiça Estadual; ou se é de competência originária dos Tribunais Superiores. As regras de competência fixada pela CF são sempre absolutas.
[...]
O CPC e outras leis federais formulam regras para apuração do foro competente. Para tanto, se valem do critério funcional e do critério territorial. Vale lembrar, mais uma vez, que, conquanto o Código aluda ao critério objetivo (matéria e valor da causa), não o utiliza para indicar o foro competente. Atribuindo-o às normas de organização judiciária, que indicam o juízo competente. Portanto, só vamos encontrar exemplos de normas que utilizam o critério matéria e valor da causa nas normas de organização judiciária, para a apuração do juízo competente e não do CPC. Todas as normas do CPC que usam o critério funcional são de competência absoluta. Por exemplo, o art. 800 que determina que as ações cautelares corram onde correm as principais, ou o art. 1049, que determina que os embargos de terceiro sejam distribuídos por dependência para o juízo que ordenou a apreensão de bens. Quando o CPC se vale do critério territorial, a regra é que a competência seja relativa, salvo as exceções previstas no art. 95, baseadas na situação do imóvel. As regras do CPC fundadas no domicílio dos litigantes, do autor da herança, do local de exercício da atividade principal, do local do ato, do dano ou do acidente, são de competência relativa[9].
Do acima exposto, verifica-se que as normas do CPC que tratam da competência territorial (competência de foro) são dispositivas, com exceção do art. 95 do CPC, que trata de situações baseadas em imóveis.
Contudo, embora as observações e conclusões do citado autor estejam corretas, elas não se aplicam à Ação Civil Pública. Vale dizer, no que tange à Ação Civil Pública, conforme se verá nos itens posteriores, o critério territorial gera competência absoluta.
É importante determinar que a competência territorial determinada pelo Código de Processo Civil é, regra geral, relativa.
As exceções estão em normas específicas do próprio Código de Processo Civil (art. 95 do CPC, por exemplo) e em leis esparsas, como a Lei da Ação Civil Pública.
4 DA COMPETÊNCIA NA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
No presente item, será analisada a competência da Ação Civil Pública de uma forma geral, vale dizer, sem analisar a peculiaridade da Ação Civil Pública movida pela Autarquia Federal.
O principal foco do presente item é determinar os critérios para fixação da competência para a Ação Civil Pública e se a referida competência é relativa ou absoluta.
A competência para ajuizamento de Ação Civil Pública é determinada pelas seguintes normas:
Lei n. 7.347/85
Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.
Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
Lei n. 8.078/90
Art. 93. Ressalvada a competência da Justiça Federal, é competente para a causa a justiça local:
I – no foro do lugar onde ocorreu ou deva ocorrer o dano, quando de âmbito local;
II – no foro da Capital do Estado ou no do Distrito Federal, para os danos de âmbito nacional ou regional, aplicando-se as regras do Código de Processo Civil aos casos de competência concorrente.
A leitura dos referidos dispositivos legais determina a premissa de que o local onde ocorreu (ou deva ocorrer o dano) e o respectivo âmbito de extensão são os elementos determinantes para a fixação da competência da Ação Civil Pública.
Verifica-se, portanto, que as normas legais utilizam a competência de foro (competência territorial) para fixar o foro competente para deslinde da Ação Civil Pública.
Trata-se de competência relativa ou absoluta? Em uma análise inicial, pode parecer que, por se tratar de competência territorial (competência de foro), estaríamos diante de competência relativa.
Contudo, a análise mais atenta da legislação revela que se trata, na verdade, de competência absoluta, apesar de ser territorial. Isso porque, no caso da Ação Civil Pública, o critério utilizado (local do dano) busca garantir a plena efetividade da jurisdição; portanto, norma de caráter absoluto e não relativo. Adriano Andrade, Cleber Masson e Landolfon Andrade trazem importante lição sobre o tema:
Como já observamos anteriormente, por força do artigo 21 da LACP e do artigo 90 do CDC, as normas de ambos os diplomas são reciprocamente aplicáveis de modo a comporem um microssistema de direito processual coletivo. Logo, a despeito de o art. 93 situar-se no capítulo do CDC destinado a tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos, sua aplicabilidade não está restrita às relações de consumo, estendendo-se aos interesses individuais homogêneos de qualquer natureza. Além disso, não há dúvida de que, seja por interpretação extensiva (extensiva do significado da norma), seja por analogia (extensiva da intenção do legislador), o art. 93 é aplicável a todo e qualquer processo coletivo, estendendo-se às ações em defesas de interesses difusos e coletivos.
[...]
Segundo classificação de Chiovenda, o gênero competência funcional compreenderia duas espécies: uma, mais próxima da competência material, diz respeito à repartição de funções entre órgãos distintos dentro de um mesmo processo (P. ex., a competência de primeiro grau dos juízes monocráticos, e a competência recursal dos tribunais); outra, mais próxima da competência territorial, consiste em definir como competente o órgão onde o exercício da função jurisdicional seria mais fácil e eficaz, dada a sua localização territorial (P. ex., a competência do juízo do foro de situação do imóvel, nas causas fundadas em direitos reais sobre imóveis). A competência funcional estabelecida não no interesse das partes (como seria, por exemplo, a competência determinada de acordo com o domicílio do réu, ou do autor), mas sim no interesse público da eficiência função jurisdicional. Por tal razão, as hipóteses de competência funcional são sempre absolutas.
O artigo 2º da LACP qualifica a competência na ação civil pública como funcional. Ela é determinada ratione loci, pelo local do dano, o que, normalmente, implicaria hipótese de competência relativa. Sem embargo, por ser funcional, a competência ai estabelecida é absoluta. Sendo absoluta, pode ser declinada de ofício, pelo órgão jurisdicional, a qualquer tempo, e é inalterável pela vontade das partes.
A ratio do modelo adotado pela lei foi atribuir a jurisdição ao órgão que poderia mais eficazmente exercer sua função, tendo em vista sua maior proximidade com as vítimas, com o bem afetado e com a prova. Logo, o atributo funcional teria sido conferido pela norma seguindo a classificação dualista Chiovendiana, referindo-se àquela modalidade de competência funcional que se aproxima da territorial.
[...]
Parte da doutrina critica a denominação legal (competência funcional), entendendo que a competência determinada pelo local do dano não é funcional, mas territorial, embora excepcionalmente absoluta.
[...]
O legislador, tendo em conta que a competência funcional é sempre absoluta, teria empregado o termo funcional na LACP apenas para frisar o caráter de inderrogabilidade da competência ali regulada, mas poderia ter empregado melhor técnica, simplesmente ressalvado que, apesar de territorial, a competência era absoluta[10].
Note-se que, conforme citação doutrinária acima, apesar do art. 2º da LACP falar em competência funcional, a melhor conclusão é que se trata de competência territorial (competência de foro), apesar de absoluta. Trata-se, portanto, de competência territorial absoluta, constituindo exceção à regra geral de que a competência territorial é relativa.
Esse entendimento é referendado por Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr:
O legislador brasileiro e parte da doutrina nacional adotam, em alguns momentos, a concepção Chiovendiana, segundo a qual também se visualiza a competência funcional quando uma causa é confiada ao juiz de determinado território, pelo fato de ser a ele mais fácil ou mais eficaz exercer a sua função. Cria-se, então, uma competência territorial funcional (art. 95 do CPC; art. 2º, Lei Federal nº 7.347/85; art. 4º, Lei Federal nº 6.969/81; art. 80, Estatuto do Idoso, Lei Federal nº 10.741/2003)
[...]
Consideramos ser caso de competência territorial cujo desrespeito implica incompetência absoluta (excepcional, é verdade, à luz do art. 111 do CPC), semelhante ao regime do foro da situação da coisa, para as ações reais imobiliárias previstas na parte final do art. 95 do CPC. A doutrina mais recente já vem percebendo isso, qualificando a competência da ação civil pública como territorial absoluta[11].
O STF afirma que se trata de competência territorial e funcional, conforme julgados: STF 228.955-9/RS. Pleno, rel. Min. Ilmar Galvão, j. 10/02/2000, DJ 14/04/2000. Apesar de afirmar ser territorial e funcional, o que o STF afirma, ao final, é que a competência territorial em questão é absoluta.
Independente da divergência acima exposta, o ponto comum é que a competência da Ação Civil Pública é determinada pelo local do dano e se trata de competência absoluta, na medida em que fixada para melhor prestação jurisdicional.