Resumo: O presente estudo tem por escopo traçar uma concisa explanação acerca dos Princípios Administrativos que norteiam a atividade da Administração Pública Brasileira, tanto a Direta quanto a Indireta. Os mesmos correspondem a diretrizes elementares que tem por fito primeiro uma estruturação eficaz do aparelho estatal. Destarte, teceremos considerações acerca de todos princípios elencados na Constituição Federal, quais sejam: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficácia. Assim, para realizarmos a exposição do tema, teremos como embasamentos teóricos os ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2009), Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2009) e José dos Santos Carvalho Filho (2008) somado às jurisprudências e súmulas.
Palavras-chaves: Direito Administrativo, princípios. Art. 37, caput, CF.
1 Introdução
Antes de iniciarmos a demonstrar quais são os princípios que direcionam a Administração vamos buscar um conceito para o que vem a ser um princípio, no sentido lato da palavra.
Segundo o dicionário virtual Priberam da Língua Portuguesa princípio vem a ser: origem, norma, lei, causa primária, elementos, rudimentos, regras fundamentais e gerais.
Dessa forma podemos afirmar que os princípios administrativos são elementos, normas gerais que vem determinar, auxiliar os agentes públicos na realização das suas atividades a frente da Administração Pública
Fortalecendo o conceito de princípios administrativos trazemos o adotado por Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo que afirma:
Os princípios são as idéias centrais de um sistema, estabelecendo as suas diretrizes e conferindo a ele um sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada compreensão de sua estrutura. Os princípios determinam o alcance e o sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpretação e a própria produção normativa. (Alexandrino, M e Paulo, V., 2009, p. 189)
2 Função (ões) dos Princípios Administrativos
Maria Sylvia Zanella Di Pietro demonstra a funcionalidade dos princípios administrativos da seguinte forma:
Sendo o Direito Administrativo, em suas origens, de elaboração pretoriana e não codificado, os princípios sempre representam papel relevante nesse ramo do direito, permitindo à Administração e ao Judiciário estabelecer o necessário equilíbrio entre os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração. (Di Pietro, 2009, p. 63)
Através dessa explicação dada por Di Pietro vemos que a principal função dos princípios é estabelecer os direitos dos administrados e as prerrogativas da Administração. Isso se ocorre devido o Direito Administrativo não ser um ramo do Direito que tem característica de codificação. Nesse sentido é diferente do Direito Civil, Penal, Constitucional que tem embasamento em códigos, o Direito Administrativo encontra embasamento em leis espaças.
3 Princípios Presentes no art. 37, caput, CF
O Art. 37, caput, CF traz consigo a seguinte redação:
Art. 37, caput, CF - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (CF, 1988)
Assim, podemos afirmar que os princípios basilares da Administração Pública Brasileira são: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
3.1 Princípio da Legalidade
Esse princípio determina que a Administração só poderá realizar algo que esteja previsto em lei. Diferentemente do particular que pode realizar tudo o que queira desde que essa sua vontade não se contrapunha a lei, assim depende da vontade do envolvido – autonomia da vontade. É também esse princípio que autoria a Administração realizar condições para assim restringir os particulares (legalidade autorizativa para a Administração).
Quanto ao fundamento constitucional existe uma divergência ao determinar qual seria o embasamento para a existência desse princípio administrativo. Alguns doutrinadores afirmam ser a seguinte artigo:
Art. 5º, II, CF - Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei. (CF, 1988)
Quanto à legalidade e a reserva legal podemos dizer que a primeira vem a ser a própria lei e as suas subdivisões (decretos, portarias, resoluções), tudo aquilo que tiver virtude, sentido, poder de lei. Já a reserva legal é quando a Constituição Federal determina que só por lei pode acontecer algo, só a lei pode regulamentar algo. Segue um exemplo:
Art. 88, CF - A lei disporá sobre a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública. (CF, 1988)
A reserva pode ser subdividida em reserva legal de lei ordinária – quando se faz regulamentar através de lei ordinária – ou de lei complementar – quando se faz regulamentar através de lei complementar.
Existem algumas exceções que poderão gerar inobservância desse princípio administrativo, todavia, são situações exclusivas e distantes do nosso convívio diário. Sendo assim são quase impossíveis de existir no nosso atual momento político-histórico. São elas:
Estado de Defesa – regulado pelo seguinte artigo:
Art. 136, CF - O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza. (CF, 1988)
Estado de Sítio – regulado pelos seguintes artigos:
Art. 137, CF - O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorização para decretar o estado de sítio (...). (CF, 1988)
Art. 138, CF - O decreto do estado de sítio indicará sua duração, as normas necessárias a sua execução e as garantias constitucionais que ficarão suspensas, e, depois de publicado, o Presidente da República designará o executor das medidas específicas e as áreas abrangidas. (CF, 1988)
Art. 139, CF - Na vigência do estado de sítio decretado com fundamento no Art. 137, I, só poderão ser tomadas contra as pessoas as seguintes medidas: (CF, 1988)
Existem também as Disposições Gerais, normas que determinarão como serão regidos essas exceções. As Disposições Gerais – reguladas pelo seguinte artigo:
Art. 140, CF - A Mesa do Congresso Nacional, ouvidos os líderes partidários, designará Comissão composta de cinco de seus membros para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao estado de defesa e ao estado de sítio. (CF, 1988)
No tocante a legalidade e as fontes do Direito Administrativo adotemos inicialmente a idéia de fonte do Direito Administrativo como fonte formal (onde está o direito vigente e válido). A partir dessa primeira análise podemos citar algumas fontes formais como sendo: as leis (CF, leis ordinárias, complementares e todos os regulamentos infra-legais, mas que detém a virtude de lei), as jurisprudências (O significado mais comum refere-se à aplicação de estudo de casos jurídicos na tomada de decisões judiciais. Tecnicamente, jurisprudência significa "a ciência da lei"), princípios gerais do direito (Princípios são idéias ou proposições básicas e fundamentais que condicionam estruturações subseqüentes. São os alicerces da ciência, no caso, do direito) e a vontade negocial dos contratantes (nesse caso, do Direito Administrativo, devemos observar as várias distinções existentes entre a vontade negocial do particular com a vontade negocial do agente público, onde esta é regulada por lei, podendo apenas realizar algo que seja permitido em lei).
3.2 Princípio da Impessoalidade
Quanto aos administrados esse princípio vem demonstrar o tratamento dado pela administração as pessoas submetidas à Administração Estatal.
A administração não deve discriminar e nem privilegiar algum dos administrados deve então manter uma isonomia – uma igualdade formal, pois não é possível determinar igualdade material – contudo, essa isonomia é da seguinte maneira:
“Trata igualmente os iguais e desigualmente os desiguais na medida em que se desigualam.” (Rui Barbosa)
Essa diferenciação ocorre entre grupos sociais em qualquer lei que seja criada - o direito não se destina a todos, nem na forma escrita nem na prática, mas sim a determinados grupos – são criadas cada vez mais desigualdades, desigualdades compensatórias.
Observemos então as seguintes hipóteses de igualdade:
( ) (a) TODOS têm direito a TUDO.
( ) (b) TODOS têm direito a “X”.
( ) (c) TODOS os “Y” têm direito a TUDO.
(x) (d) TODOS os “Y” têm direito a “X”.
Esse exemplo vem demonstrar o que foi dito anteriormente, que as leis não são criadas para abranger a toda a coletividade, mas sim para abranger aqueles que fazem parte de certo grupo da sociedade.
A alternativa marcada com o (x) representa que as normas do Direito Brasileiro têm a mesma idéia, compreensão, da sentença posta na letra D. A norma vale para aquele grupo (TODOS os “Y”) a qual foi criada e destinada.
Quanto às autoridades públicas quando em exercício da profissão, do cargo, elas não representam a si próprias, mas sim o próprio Estado. Dessa forma elas devem se tornar imparciais aos acontecimentos e assim não deve “tomar vantagem” do cargo no qual se encontram. Caso contrário estará cometendo crime de abuso de poder no exercício de função.
Dessa forma é vetado o uso de nomes, símbolos e imagens que venham a gerar uma promoção pessoal do servidor da Administração Pública. Podemos ver essa vedação na Lei 6454 / 77 que dispõe sobre a denominação de logradouros, obras serviços e monumentos públicos, e dá outras providências.
3.3 Princípio da Moralidade
Para esse princípio não serve a moral subjetiva, pois assim colocaria em risco a segurança jurídica do ordenamento jurídico. Dessa maneira deve ocorrer uma delimitação objetiva dos valores morais que nortearam esse princípio.
A moral escolhida como base para o princípio da moralidade é a jurídica. A mesma foi escolhida pelo legislador e posteriormente é transformada em Direito Positivo. É aos olhos desse princípio que são criadas as maiores sanções para questões administrativas – pois a maioria dos contravenções geradas – a exemplo dos crimes de improbidade administrativas – e que atingem esse assim princípio são de forma intencional causada pelos agentes ligados a Administração.
3.4 Princípio da Publicidade
No Art. 1°, CF é exposto que o poder “emana do povo” então seria incoerente o Estado negar informação aos cidadãos. Assim o administrador tem que “divulgar” ao povo de que forma o seu poder atribuído está sendo exercido. Dessa maneira, os atos públicos devem ser expostos principalmente num jornal estatal, no caso, Diário Oficial.
Os atos publicados podem ser de conteúdo geral ou de conteúdo restrito. Gerais são os atos oficialmente disponíveis ao público em geral. Restritos são os atos oficialmente disponíveis a certa entidade, veiculado num jornal da mesma entidade.
Como já afirmado todos tem direito a publicidade dos atos praticados pelo Estado, contudo, existem algumas exceções a esse mesmo princípio. Essas exceções estão expostas no Art. 5º, XXXIII, CF e no Art. 5º, XL, CF.
Art. 5º, XXXIII, CF - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. (CF, 1988)
Art. 5º, LX, CF - A lei só poderá restringir a publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem. (CF, 1988)
3.5 Princípio da Eficiência
Esse princípio busca atingir os fins com a melhor forma possível, com menor tempo e maior custo-benefício. Nesses dispositivos podemos observar a presença da Eficácia e da Eficiência.
A Eficácia é a plena realização do interesse público e a Eficiência é quando o Estado consegue realizar o interesse público com um menor custo econômico – existem algumas exceções principalmente para casos imprevisíveis.
Custo-benefício é a regra geral para a verdadeira concretização do princípio da eficácia e posteriormente da economicidade na gestão pública à Geralmente são utilizadas as seguintes etapas:
- a contensão de gastos para que a receita seja utilizada com fatores altamente relevantes – essa contensão de gastos é uma das garantias para a existência de um bom planejamento.
- o planejamento no gasto dos recursos públicos.
- a licitação para que o Estado possa realizar de fato o custo-benefício em obras e serviços públicos.
6 Consideraçõs Finais
Como vimos no decorre da explanação, os princípios administrativos têm uma função bastante relevante na atuação da Administração e dos agentes públicos, são elesque delimitam o que é e o que não é interesse público. Sendo delimitado o que é interesse público, está diretamente restringida a área de atuação e o modos operandi da Administração.
A Administração não pode “servir” para alguém em específico, a sua atividade é de gerar bem para a coletividade em geral. É devido a esse raciocínio que o Estado não pode estabelecer diferenças e privilegiar uns em detrimento de outros.
Por fim, abordamos os princípios administrativos expressos no art. 37, caput, da CF, por meio da tessitura de observações mais rápidas e que discutiram os eixos e elementos centrais de cada princípio.
7 Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17ª ed., rev. e atualizada . Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2009.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituiçao.htm>. Acesso em: 01 de novembro de 2009.
______. Lei nº 6.454, de 24 de outubro de 1977. Dispõe sobre a denominação de logradouros, obras serviços e monumentos públicos, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6454.htm>. Acesso em: 01 de novembro de 2009.
______. Lei nº 7.783, de 28 de junho 1989. Dispõe sobre o exercício do direito de greve, define as atividades essenciais, regula o atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L7783.htm>. Acesso em: 01 de novembro de 2009.
______. Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9784.htm>. Acesso em: 01 de novembro de 2009.
______. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 473. A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. Disponível em: < http://www.dji.com.br/normas_inferiores/regimento_interno_e_sumula_stf/stf_0473.htm>. Acesso em: 01 de novembro de 2009.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21ª Edição. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 22ª Edição. São Paulo: Atlas, 2009.
PRIBERAM INFORMÁTICA, S.A. Priberam da Língua Portuguesa. < http://www.priberam.pt/DLPO/>. Acessado em 31 de outubro de 2009.