Desde a aprovação da Emenda Constitucional da "Reforma Administrativa" (EC nº 19, de 4/6/1998), muito se tem ouvido falar em "Nova Administração Pública", que também recebeu, em meio ao debate jurídico e político, a alcunha de "Administração Gerencial".
A retórica da "Nova Administração Pública", hoje muito disseminada no debate público, é vendida no varejo como perfumaria importada, pretende, senão de forma aberta, pelo menos de forma dissimulada, modernizar o modelo jurídico-administrativo brasileiro, tal como plasmado originalmente pela Constituição Federal de 1988, modelo este agora tomado como obsoleto e responsável pela "ingovernabilidade" e "ineficiência" do setor público. Neste contraponto entre "modelos administrativos" costuma-se proceder a uma dicotomização demasiado simplista e reducionista, para não dizer maniqueísta, entre o "velho" e o "novo", a "Velha Administração" de um lado, e a "Nova Administração" do outro, ou, numa linguagem mais lapidada, insinua-se uma distinção entre "Administração Pública Burocrática" (a velha, a obsoleta, anterior à reforma) e "Administração Pública Gerencial" (a nova, a moderna, posterior à reforma). "Administração Pública Gerencial!". Eis o conceito da moda ! Eis a nova bandeira dos "reformadores" do Estado brasileiro.
O jargão já se tornou familiar. "Eficiência administrativa", "ênfase nos resultados e não nos processos" (neomaquiavelismo), "desburocratização", "flexibilização", "agências executivas", "agências reguladoras", "organizações sociais", "contrato de gestão", "planejamento estratégico", "desempenho", "controle de qualidade", "quebra da estabilidade", "terceirização", "privatização" e "desregulamentação" são idéias amiúde presentes no discurso da chamada "Administração Pública Gerencial". São metáforas do "economês" amplamente utilizadas pelos teóricos e panfletários da "Nova Administração".
Ninguém sabe ao certo o que pretende esta nova "Escola", embora suas raízes ideológicas sejam facilmente detectáveis. Para Pollitt, o movimento da Nova Administração Pública apresenta-se como um sistema de pensamento ideológico que pretende transpor idéias geradas no setor privado para dentro da Administração Pública (C. Pollitt. "Measuring Perfomance: A New System for NHS", Policy and Politcs, 12/1:1-15).
A Teoria Administrativa, tradicionalmente aplicada às organizações privadas, e embasada numa racionalidade econômica e de mercado, desenvolveu-se sobremaneira nos grandes centro do capitalismo, principalmente após a Segunda Grande Guerra. Tal pensamento agora, na esteira do discurso da "crise do Estado", que permeou o debate político e acadêmico nos anos 90, voltou-se mais recentemente para as organizações públicas, propondo uma reestruturação do setor público com base em conceitos, paradigmas, valores e idéias tradicionalmente aplicados ao mercado. O economicismo de cunho neoliberal, pensamento único imperante nestes tempos de "globalização", investe agora, de forma quase profética, contra o setor público, com a pretensão de modernizá-lo, resgatá-lo de atraso histórico e torná-lo mais eficiente. Em termos jurídicos, pretende-se, ao que parece, substituir-se o direito público pelo direito privado na condução dos negócios públicos.
Ninguém, em sã consciência, pode ser contra o aperfeiçoamento da Administração Pública, em todos os seus níveis federativos. É a inexorável dinâmica da vida e das instituições. De tal aperfeiçoamento depende, em última análise, a realização dos fins imediatos do Estado e a prestação eficiente de serviços públicos à sociedade, no plano municipal, estadual, regional e federal. O direito público brasileiro, e em particular o direito administrativo vigente, tal como arduamente construído pela sociedade brasileira, sistematizado pelo labor doutrinário, aperfeiçoado pela jurisprudência e positivado em diversos artigos da Constituição Federal, e que tem como ponto de gravidade o princípio da legalidade e o princípio democrático, não pode ser visto como entrave à governabilidade ou responsável pela ineficiência que hoje campeia em diversos setores da Administração Pública pátria.
Neste contexto, a contraposição entre o "novo" e o "velho" que hoje se faz, entre o "gerencial" e o "burocrático", deve ser vista "cum grano salis", sem que nos deixemos levar por "gurus", pormodismos, pelos efeitos retóricos ou pelo jogo sutil e dissimulador das palavras, tão ao gosto do discurso supostamente modernizador da "Nova Administração Pública", nesta fase de implementação legislativa e prática da "reforma administrativa" nas três esferas de governo. Tal discurso, na verdade, ainda permanece uma incógnita. Inexistem definições e diretrizes claras. Como observa Ferlie (A Nova Administração Pública em Ação. Editora UNB, p. 26), "a nova administração pública parece uma tela vazia: pode-se pintar o que quiser nela". E as primeiras pinceladas e os últimos rascunhos, tal como cristalizados em diplomas legais recentes, não são nada alvissareiros e promissores, destaque-se.
Reforma Administrativa de 1967 Decreto-lei 200
O reformismo na Administração Pública brasileira com base em "modelos gerenciais" de mercado não é apanágio da "Nova Administração Pública". Não se pode esquecer que, em 1967, o regime autoritário implementou, através do Decreto-lei 200, ainda em vigor, uma Reforma Administrativa com pretensões modernizadoras, copiada posteriormente por Estados e Municípios.
Fixava, primeiramente, que as atividades da Administração Pública Federal obedeceria aos seguintes princípios: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência, controle (art. 6º). É claro que o autoritarismo e centralismo do período ditatorial impediu na prática que tais diretrizes se realizassem. Tais princípios permaneceram como meros princípios, sem qualquer repercussão significativa da organização administrativa brasileira.
As autarquias, concebidas como entidades dotadas de autonomia administrativa, orçamentária e financeira, longe estiveram, com raríssimas exceções, de titularizarem uma "autonomia" efetiva, tanto em relação ao Estado como em relação ao setor privado.
Foi, contudo, nas empresas públicas e sociedades de economia mista, que o modelo gerencial foi adotado com maior ímpeto, principalmente após a Emenda Constitucional nº 01/69. Parece que o modelo não vingou, pelo menos se se considera as pesadas críticas feitas às empresas públicas como justificativa ao programa de privatização acelerada adotado no país nos anos 90 e ainda em andamento.
No concernente ao regime jurídico dos servidores públicos permitiu-se, em conformidade com diretrizes "gerenciais" então na moda, a adoção em larga escala do regime celetista na administração direta e indireta como um todo, e não somente nas empresas públicas, inclusive com a possibilidade de "opção" pelo FGTS, para se afastar o incômodo da estabilidade.
À semelhança do modelo gerencial hoje em voga, que, em sintonia com os paradigmas privados, deposita enorme confiança na pessoa do gestor, do grande executivo salvador da pátria, (veja-se a figura do contrato de gestão, celebrado com os gestores públicos), o Decreto-lei 200 previa o controle, pela chefia competente, da execução do programas de governo fixados para cada setor específico (art. 13). Em conformidade com a racionalidade econômica então em voga, e suas correlatas idéias de flexibilização, eficiência e diminuição de custos, previa também o referido decreto-lei que "o trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco" (art. 14). Belíssimo programa de "administração gerencial" !
Constituição Federal de 1988
A Constituição Federal de 1988, símbolo maior da nova fase democrática que então se iniciava, após a longa e trágica experiência autoritária, de cujos efeitos ainda hoje nos ressentimos, inclusive em "práticas" ainda muito presentes Administração Pública, ocupou-se sobremaneira com o setor público, tradicionalmente marcado por vícios antigos e persistentes, tais como o patrimonialismo, o autoritarismo, o clientelismo, o nepotismo, a corrupção generalizada, a impermeabilidade à democracia e à participação popular, a falta de transparência e ineficiência dos mecanismos de controle público, tanto estatais quanto não-estatais.
Na ânsia de estabelecer em toda a federação uma Administração Pública compatível com os postulados do Estado Democrático de Direito, o Texto Constitucional originário, de 1988, hoje irreconhecível, disciplinou vários aspectos do chamado setor público, tanto do ponto de vista de sua organização e funcionamento, quanto da conduta de seus agentes. Neste sentido fixou princípios rígidos para toda a Administração direta e indireta (legalidade, impessoalidade, publicidade, moralidade), disciplinou de forma rigorosa a investidura em cargos, empregos e funções públicas, bem como o preenchimento de cargos em comissão (os famosos DAS), estabeleceu regras para o funcionalismo público, seu regime jurídico, sua remuneração, bem como para questões importantes, tais como as licitações e os contratos públicos, além doutros aspectos.
Embora tal modelo não fosse perfeito (nem poderia sê-lo, com qualquer obra humana), sendo, sob este aspecto, passível de aperfeiçoamento, as novas diretrizes acima referidas, aliadas a outras espalhadas pelo Texto Constitucional, contribuíram sobremaneira, nos últimos 12 anos, para elevação dos níveis de legalidade, legitimidade, moralidade, transparência e democracia na Administração Pública brasileira, não lhe comprometendo, como querem alguns, a eficiência e o desempenho. A ineficiência atribuída à Administração Pública pátria, como de resto a outros setores do Estado brasileiro, deve ser tributada a outros fatores, principalmente de natureza política e mesmo cultural, e não ao modelo jurídico-administrativo positivado no Texto Constitucional.
Nesta ótica, os princípios e normas positivados no texto originário da Constituição Federal guardavam uma estreita sintonia com o programa estabelecido no Decreto-lei 200/67. Tal decreto-lei, aliás, foi considerado pela doutrina, pela jurisprudência e pelas autoridades administrativas, como absolutamente compatível com as diretrizes emanadas no Texto Constitucional de 1988.
Contudo, para a agenda neoliberal que se instaurou no país nos anos 90, o modelo administrativo plasmado pela Constituição de 1988 foi apontado como principal obstáculo à governabilidade e à modernização do setor público. Havia, finalmente, chegado a hora da desforra conservadora contra os excessos da farra democrática de 1988.
A Reforma Administrativa de 1998 e a "Nova Administração Pública"
O novo capítulo da Administração Pública, tal como plasmado na Constituição pela Emenda nº 19/98, inicia-se sob o signo do "princípio da eficiência" (art. 37, caput), agora arrolado ao lado dos princípios tradicionais (legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidades).
Deixe-se bem claro, ante de tudo, que não se vislumbra aqui execrar como um todo a Reforma de 1998. Muitas das novas disposições trazidas pela "reforma administrativa" se colocam numa linha de aperfeiçoamento da Administração Pública, com era de se desejar. Destaque-se, por exemplo, entre as inovações positivas, o fim do "regime jurídico único" para o serviço público, que não levava em conta as peculiaridades das unidades administrativas, as regras mais claras sobre o preenchimento dos cargos em comissão e a remuneração no setor público, a introdução, no direito pátrio, da figura do "contrato de gestão". Tal contrato, hoje muito utilizado na esfera federal, principalmente na instituição das chamadas "agências executivas" e "agências reguladoras", em sua concepção originária, destina-se a conferir maior autonomia aos entes administrativos públicos e privados descentralizados, propiciando, em contrapartida, uma melhor aferição e controle dos resultados concretos (eficiência) de suas atuações, em conformidade com metas previamente pactuadas.
Assim, pode-se dizer que o novo modelo, plasmado pela Emenda 19/98, acena para uma maior flexibilização do sistema positivado pelo Constituinte de 1988, não conflitando, sob este aspecto, com os postulados e exigências do Estado Democrático de Direito (CF, art. 1º, caput).
É, contudo, após a integração da emenda da Reforma no Texto Constitucional, no processo de sua implementação legislativa na esfera federal, ainda em andamento, que se percebe, com maior nitidez, a concretização aqui e acolá, mais de forma persistente e articulada, das linhas de pensamento e das diretrizes conceituais da "Nova Administração Pública". Diversos são os indícios desta orientação, facilmente detectáveis entre nós. Citem-se alguns: adoção de uma programa de privatização em larga escala; terceirização de diversos serviços públicos importantes; adoção de valores gerenciais e de mercado na Administração Pública direta, fundacional e autárquica; mentalidade voltada para o mercado e orientação para o cliente; redução progressiva dos gastos sociais; crescente ênfase no "fazer mais com menos", com os ganhos em eficiência; administração hierarquizada; ênfase na mudança pelas "cúpulas", e não pelas "bases", relegadas ao descaso; separação entre um pequeno núcleo estratégico e uma grande periferia operacional; ênfase no papel do gerente (daí a expressão "Administração Gerencial"), do técnico, com aumento da tecnocracia e do "deficit democrático" das novas instituições (agências executivas e agências reguladoras); adoção em larga escala do regime celetista em substituição ao estatutário, com possibilidade de dispensa nos moldes privados; quebra da estabilidade; frequentes cortes orçamentários e aviltamento da situação dos servidores públicos; ênfase nos "resultados", nas "metas", e menosprezo aos "procedimentos", com a conseqüente "flexibilização" (entenda-se descaso) do princípio da legalidade em matérias vitais, tais como licitações, contratações de bens e serviços, nomeação/contratação/dispensa de servidores públicos.
A Administração Pública é, assim, tratada como se fosse uma grande empresa, uma grande companhia, conduzida por uma nova tecnocracia de gestores, a quem incumbem atingir metas e resultados, sob pena se serem exonerados, demitidos "ad nutum", à semelhança do que ocorre com grandes executivos no setor privado. Esta nova classe de "gestores" apresenta-se como dotada de grande autonomia, supostamente alheia aos interesse políticos e econômicos. Como toda tecnocracia, grande é também sua "autonomia" (pra não dizer impermeabilidade) em relação aos apelos coletivos, aos chamados "controles sociais", inerentes à cidadania e ao Estado Democrático de Direito.
O modelo da "Nova Administração Pública" representa, desta forma, uma tentativa de tornar o setor público mais parecido com a iniciativa privada. Pretende, ao que parece, proceder a um "transplante", senão perigoso, pelo menos inadequado, posto que, inspirado em noções rudimentares de eficiência, economia, redução de custos e desempenho, não leva em conta as exigências e características próprias do setor público, dos órgãos e entidades integrantes da Administração Pública.
Neste contexto, o modelo alicerçado em princípios publicistas, garantidor da predominância e indisponibilidade dos interesses públicos, tal como construído historicamente pelo Direito Administrativo pátrio, e implantado entre nós às duras penas, e após inúmeras lutas, é taxado de "obsoleto" ou "burocrático", enquanto o modelo da "Nova Administração Pública" é apresentado como "moderno" ou "gerencial". Como adverte Cristina Andrews e Alexander Kouzmin ("O Discurso da Nova Administração Pública", in Revista Lua Nova, nº 45-98, p. 118), este último, por outro lado, é vendido como modelo moderno, como um instrumento técnico, descompromissado com todos os lados do espectro político e econômico, e tendo como único objetivo servir os interesses dos "clientes" do Estado.
Não resta dúvida que a complexa Administração Pública brasileira, tem-se revelado historicamente, e por influência de fatores diversos, patrimonialista, clientelista, burocrática, centralizadora, esbanjadora, ineficiente e com baixo nível de desempenho.
Ajunte-se a isso a ineficiência persistente dos mecanismos institucionais de controle externo (legislativo e tribunais de contas) e interno (controle administrativo), a impunidade histórica dos maus gestores (governadores e prefeitos, principalmente). Ajunte-se, também, que, se estamos longe de ser um Estado de Direito, longe também estamos da fórmula do Estado Democrático. Incipientes ainda são os chamados controles sociais.
Muitas vezes, em meio à uma lógica burocrática e perversa, desvinculada de políticas públicas, a Administração Pública parece esquecer sua vocação primeira, qual seja, o serviço da sociedade, serviço este que deve ser prestado de forma eficiente.
Não se pode, contudo, pretender atacar tais males transformando-se a Administração Pública numa grande empresa.
Um novo equilíbrio: legalidade-moralidade-eficiência
Para atender às cambiantes exigências coletivas, numa sociedade cada vez mais complexa, a Administração Pública deve estar em permanente processo de aperfeiçoamento e modernização, sempre ocupada com a "eficiência" dos serviços que presta à sociedade, às empresas e aos cidadãos. A prestação de serviços públicos é a razão de ser e condição de legitimidade de qualquer organização administrativa.
O modelo jurídico-administrativo em vigor no Brasil, em conformidade com ideário do Estado Democrático de Direito, deve atender, assim, a uma tríplice ordem de imperativos: legalidade moralidade eficiência. Tais diretrizes devem ser realizadas de forma equilibrada.
O princípio da legalidade não pode se desvituar em legalismo formal ou em burocracia, com o comprometimento da celeridade e eficiência das decisões e ações administrativas.
Os justos reclamos por eficiência, por outro lado, não podem servir de àlibe ao menosprezo para com o princípio da legalidade e uma se suas principais consequências: a observância do devido processo legal.
De fato, a submissão da Administração Pública à lei constitui-se numa das conquistas básicas do Estado de Direito. A legalidade administrativa, como é sabido, implica em exigências das mais diversas ordens no trato e condução dos "negócios públicos". Dele decorrem diversos outros princípios jurídicos, tais como o do devido processo legal, o da finalidade, o da publicidade, o da impessoalidade, o da motivação, o da razoabilidade. É a legalidade que permite o controle jurisdicional e público das condutas e decisões administrativas, sempre que estas se desviem dos interesses públicos.
Vinculada umbilicalmente aos valores acima, o princípio da legalidade, que tanto parece incomodar os profetas da "Nova Administração", é o único capaz de assegurar a construção efetiva não só de um Estado de Direito, mas, também, de um Estado Democrático. Por meio dele promove-se uma maior garantia dos direitos dos administrados, uma legitimação do poder, um correto desempenho da função pública, um melhor conteúdo das decisões tomadas, uma maior aproximação entre Administração e cidadãos, uma justiça administrativa, e um maior controle e fiscalização dos agentes públicos.
Tais são os pontos fortes do modelo jurídico-administrativo ainda vigente. A observância do devido processo legal não pode ser vista como entrave à obtenção de metas e resultados práticos e concretos no seio da Administração, como pretendem os defensores da Escola da Nova Administração. Os processos, em regime de legalidade e publicidade, são tão importantes quanto os resultados. São eles que, em grande parte, garantem a sintonia dos resultados com as demandas públicas.