1. Introdução
Não é novidade que a Lei 8.213/91, interpretada pelos Tribunais, já previa a concessão e aposentadoria por idade rural, mesmo com a existência de intervalos curtos de atividade urbana. Os pequenos intervalos de atividade urbana não afastam a condição de segurado especial, conforme ressalva jurisprudência, permitindo assim a concessão de aposentadorias por idade rurais a segurados especiais, contribuintes individuais e empregados rurais com idade reduzida, isto é, 60 anos se homem e 55 se mulher.
A própria Lei 8/213/91, alterada pela Lei 11.718/2008, traz expressamente a possibilidade de que trabalhos urbanos não superiores a 120 dias por ano não descaracterizem as atividades ditas rurais, favorecendo aos trabalhadores rurais a continuidade da condição de segurado e a possiblidade da aposentadoria precoce.
Melhor situação não tem quem, ao contrário, possuir vínculos urbanos mais extensos, mais duradouros. Intercalar períodos mais longos de atividade urbana em períodos de atividade rural faz com que a condição de segurado se perca, além, é claro, de deixar desatendido o requisito da carência. Muitas vezes, dos últimos anos que antecedem o implemento da idade ou do requerimento administrativo, 4 ou 5 destinam-se à atividade urbana, de forma que o período de “carência” exigido para atividade rural não fica preenchido quando do implemento da idade de 60/55 anos.
Mas o indeferimento de uma aposentadoria por idade aos que alternem períodos de atividade urbana e rural não impede, contudo, um novo requerimento aos 65 anos. Se carência suficiente não foi preenchida para fins de uma aposentadoria rural com regras mais benéficas, ou seja, aos 60/55 anos, nada impede que outro requerimento seja renovado aos 65 anos, computando-se, além da atividade rural, o período de atividade urbana.
Exatamente essa foi a previsão inaugurada pela Lei 11.718/2008. A inovação trouxe mais uma possibilidade de aposentadoria por idade rural. Ela permitiu ao trabalhador rural, cujo tempo de carência não fora integralizado no momento do implemento da idade privilegiada (60 e 55 anos, homem e mulher, respectivamente), que uma nova oportunidade surgisse aos 65/60 anos, a fim de ser computado também o tempo de contribuição referente a outras atividades (inclusive urbanas). À essa hipótese de aposentadoria resolveu-se nominá-la “mista ou híbrida”, já que alterna períodos de atividade urbana e rural.
Essa nova aposentadoria por idade rural, mais tardia (aos 65 e 60 anos, homem e mulher, respectivamente), e que agora conta também tempo de contribuição de outras categorias urbanas, recria, mais uma vez, a possibilidade especialíssima de contagem, como carência, do tempo de atividade rural, na condição de segurado especial, sem o respectivo e efetivo recolhimento, no que continua perfazendo uma verdadeira exceção ao sistema contributivo.
De fato, no caso dos segurados especiais, a lei não exige, propriamente, uma “carência”, já que não se exige uma efetiva contribuição, o recolhimento de fato das prestações previdenciárias. A lei se dá por satisfeita com a simples comprovação da atividade rural pelo tempo “correspondente à carência”.
Faz bem, didaticamente, a transcrição do dispositivo. A atenção a cada termo da redação ajuda muito a entender. Grifo alguns trechos:
Art. 48. A aposentadoria por idade será devida ao segurado que, cumprida a carência exigida nesta Lei, completar 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 60 (sessenta), se mulher. (Redação dada pela Lei nº 9.032, de 1995)
§1º Os limites fixados no caput são reduzidos para sessenta e cinqüenta e cinco anos no caso de trabalhadores rurais, respectivamente homens e mulheres, referidos na alínea a do inciso I, na alínea g do inciso V e nos incisos VI e VII do art. 11. (Redação dada pela Lei nº 9.876, de 1999)
§2º Para os efeitos do disposto no §1º deste artigo, o trabalhador rural deve comprovar o efetivo exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício, por tempo igual ao número de meses de contribuição correspondente à carência do benefício pretendido, computado o período a que se referem os incisos III a VIII do § 9º do art. 11 desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 11,718, de 2008)
§3º Os trabalhadores rurais de que trata o § 1º deste artigo que não atendam ao disposto no § 2º deste artigo, mas que satisfaçam essa condição, se forem considerados períodos de contribuição sob outras categorias do segurado, farão jus ao benefício ao completarem 65 (sessenta e cinco) anos de idade, se homem, e 60 (sessenta) anos, se mulher. (Incluído pela Lei nº 11,718, de 2008)
§4º Para efeito do § 3º deste artigo, o cálculo da renda mensal do benefício será apurado de acordo com o disposto no inciso II do caput do art. 29 desta Lei, considerando-se como salário-de-contribuição mensal do período como segurado especial o limite mínimo de salário-de-contribuição da Previdência Social. (Incluído pela Lei nº 11,718, de 2008)
É preciso ter em mente que a inovação do §3º do artigo 48, a chamada aposentadoria “mista”, é uma espécie de benefício rural, concedido apenas ao trabalhador que ainda permanece no campo ao tempo da implementação do novo requisito etário, ou seja, aos 65 e 60 anos. Veja que a própria redação do dispositivo destaca que “aos trabalhadores rurais” será concedido o tal benefício, exigindo que ainda estejam no campo. Outrossim, a redação desse novo benefício (§3º) também faz menção expressa ao “parágrafo anterior”, ou seja, faz menção, exatamente, ao parágrafo que cuida da aposentadoria ao trabalhador rural (§2º), e não urbano. Assim, a tal aposentadoria “mista ou híbrida” só é concedida ao trabalhador rural, isto é, àquele segurado que ao tempo do implemento da idade ainda esteja no campo. Ela não pode, portanto, ser deferida aos trabalhadores urbanos.
Eis, então, o foco central de nosso estudo: demonstrar que as aposentadorias mistas só são concedidas aos trabalhadores rurais, isto é, que ainda estejam no campo, sendo impedida a recíproca, ou seja, que trabalhadores urbanos se valham do artigo 48 §3º da Lei 8.213/91, posto que tal manobra feriria a literalidade da lei e, mais do que isso, o princípio constitucional contributivo.
2. Constituição e sistema previdenciário contributivo. Neo-constitucionalismo. Força normativa da Constituição Federal de 1988. Princípio interpretativo da máxima efetividade constitucional
A Constituição estabelece o princípio contributivo. Esse é o mourão lógico dessa disciplina: o sistema contributivo. A diretriz contributiva, estabelecida constitucionalmente, é o primeiro raciocínio a se ter em mente para entender essa nova aposentadoria híbrida.
Sob ameaça do indesejado enfraquecimento do comando constitucional, fazendo da Carta mero roteiro programático estatal, as regras legais que cuidam do regime previdenciário não devem desviar do norte contributivo, porquanto essa é a natureza do regime, essa é a vontade da Carta.
Já não é mais novidade doutrinária a necessidade de uma ressignificação constitucional de todas as disciplinas jurídicas e sua releitura em ordem a atingir a efetividade dos comandos da Carta. Desde estudos que começaram com o pós-positivismo, passando pela remodelagem da densidade normativa dos princípios e, hoje, reunidos todos esses valores no rótulo de “neo-constitucionalismo”, vem-se repisando a necessidade de que a Constituição, superiormente hierárquica, expresse sua força normativa enquanto princípio e também enquanto critério interpretador, de forma que o arcabouço legal a ela devoto seja então entendido, compreendido e aplicado.
Dessa premissa teórica nasceu uma expressão muito corriqueira no jargão jurídico: “a lei deve ser interpretada de acordo com a Constituição, e não a Constituição de acordo com a lei”. Essa síntese singela é de extrema utilidade para entender a questão.
As releituras dos textos legais à luz da supremacia constitucional já provocaram reviravolta em várias disciplinas jurídicas, com destaque para o Código de Processo Penal, que de tão antigo é quase todo relido com as aspas constitucionais. Várias expressões do já antigo CPP são desprezadas para se fazer uma interpretação constitucional. Assim também foi relido o CTN, com vários “borrões” no texto para adequação a nova ordem constitucional, suprimindo palavras e sentidos. O próprio Código Civil, que mesmo editado já em 2002, teve revalorização e interpretação de todo o seu texto construída a partir da perspectiva constitucionalista.
Se várias das disciplinas jurídicas foram relidas à luz de um novo afinamento constitucional, resta revisitar, com mesmo empenho, vontade, inteligência e atenção, a disciplina previdenciária, que não pode ser lida ou entendida a partir de outra premissa, que não a constitucional, a valorizar, antes de mais nada, o princípio contributivo.
Ora, se o princípio constitucional é contributivo, todas as aposentadorias, em regra, devem ser precedidas da devida contraprestação. É o que ocorre, por exemplo, na aposentadoria por idade urbana, que exige 15 anos de carência, ou seja, 15 anos de recolhimento, isto é, exige o próprio pagamento (em um bom português). Vejamos adiante o que ocorre com as aposentadorias por idade rural, inclusive a chamada aposentadoria “mista ou híbrida”.
3. Segurado Especial. Regime privilegiado. Dispensa de efetiva contribuição. Tempo de atividade que equivale à carência. Exceção ao regime contributivo constitucional.
Como vimos acima, a contribuição é a diretriz constitucional.
A lei, fugindo desse tom, criou exceção contributiva para fins dos chamados “segurados especiais”. Disse que os segurados não precisam de efetiva carência, ou seja, de efetivo pagamento (recolhimento), bastando apenas que demonstrem o tempo de atividade, ou seja, o próprio trabalho em si, pelo tempo “equivalente” ao tempo de carência.
Como se vê, em se tratando de segurados especiais, continua valendo, curiosamente, a mesma regra do regime anterior, qual seja, a regra do tempo de serviço, e não do tempo de contribuição.
Se a ausência de contribuição dos segurados especiais já é uma regra por demais excepcional, que contraria frontalmente a principiologia constitucional contributiva1, deve ela ser interpretada com amplitude ou restrição? A boa e comezinha hermenêutica sempre destacou: exceções interpretam-se com restrições. Se essa dinâmica dos segurados especiais foge à determinação geral contributiva da Constituição, deve a sua aplicação se dar em situação muito particular ou alargada?
Então, concluamos: o período de atividade como segurado especial, o qual não vem acompanhado do devido recolhimento, é uma exceção contributiva. Esse período não serve para suprir a necessidade de carência de outros benefícios, porquanto não tem qualquer contribuição. Serve, apenas, para fins da própria aposentadoria rural por idade rural, à qual, por regramento do artigo 39 da LBPS, não se exige carência (mas apenas a atividade rural pelo período correspondente à carência).2
Agora pondere o seguinte. Se o tempo de atividade como “segurado especial” (isso é, sem “recolhimentos”) pudesse suprir a “carência” dos benefícios “urbanos” (isso é, o recolhimento), não haveria burla “contributiva”? É claro que sim. Estaríamos trocando a carência (exigida para outros benefícios) por tempo de atividade (que só se presta aos casos de segurado especial).
Se há concordância com esse raciocínio, o primeiro passo já foi dado. A utilização de períodos de atividade como segurado especial só pode ser aproveitada, por tanto, para quem ainda continua no campo, uma vez que somente às aposentadorias rurais é que o sistema contributivo está abrindo uma brecha. Se esse tempo puder migrar para ser computado às aposentadorias mistas de trabalhadores urbanos, estaremos trocando carência por tempo de atividade. Isso a Constituição não quer.
Não confunda o seguinte: o tempo de atividade rural, sem contribuições, anterior a 1991, pode ser computado para fins de “tempo de serviço”, a fim de complementar, por exemplo, os 30/35 anos necessários para aposentadoria por tempo de contribuição. Agora, esse mesmo período de atividade não pode suprir a carência do benefício. Carência e tempo de serviço são institutos distintos. Entender isso é fundamental. A carência é diferente do tempo de contribuição3. Exatamente essa a regra do artigo 55, §2º da Lei 8.213/91. Lei novamente com essa atenção, e que não se confunda mais a “carência” com o “tempo de serviço”.
§ 2º O tempo de serviço do segurado trabalhador rural, anterior à data de início de vigência desta Lei, será computado independentemente do recolhimento das contribuições a ele correspondentes, exceto para efeito de carência, conforme dispuser o Regulamento.
Por conta disso é muito antigo o entendimento de que o tempo de exercício de atividade rural (segurado especial) não pode ser computado para aposentadoria por tempo de contribuição como carência, já que incidiria em desobediência constitucional, em malferimento à vedação do artigo 55 da Lei 8.213/91. De tão sedimentado, virou súmula. Veja só.
Súmula 272 do STJ: O trabalhador rural, na condição de segurado especial, sujeito à contribuição obrigatória sobre a produção rural comercializada, somente faz jus à aposentadoria por tempo de serviço, se recolher contribuições facultativas.
PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. ATIVIDADE RURAL EM REGIME DE ECONOMIA FAMILIAR. RECOLHIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES. NECESSIDADE. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.
I - A jurisprudência desta Corte é cediça no sentido de que, para reconhecer-se a atividade rural em regime de economia familiar, para fins de obter-se aposentadoria por tempo de serviço, faz-se necessário o recolhimento das contribuições previdenciárias correspondentes.
II- Agravo interno desprovido.
(AGA 528567/SC -DJU DE 09/12/2003 -RELATOR MIN. GILSON DIPP)
É impossível, portanto, querer somar a atividade de segurado especial (sem recolhimento) para integralizar “verdadeiras carências”. Carência pressupõe pagamento. Perceba que a lei toma muito cuidado para não alargar hipóteses de tempo de carência sem recolhimento. Note quão fechada é a porta isentiva.
Por isso mesmo, o tempo de atividade rural na condição de segurado especial não pode ser computado nas aposentadorias por idade urbana para fins de carência. Ora, se a atividade rural não vem acompanhada do recolhimento, não pode servir como carência para uma aposentadoria por idade urbana, que não dispensa o efetivo recolhimento por 180 meses.
Estabelecido esse panorama, com cuidado e atenção para força normativa da Carta e sua preocupação contributiva, vejamos a análise do artigo 48, § 3º da Lei 8.213/91.
A tal “aposentadoria mista” permite aos trabalhadores rurais que não atingirem “tempo suficiente de atividade rural” aos 60/55 anos, isto é, não comprovarem o efetivo exercício de atividade rural, ainda que de forma descontínua, no período imediatamente anterior ao requerimento do benefício, por tempo igual ao número de meses de contribuição correspondente à carência do benefício pretendido, computem o tempo de atividade urbana (contribuições) para fins de atingir a carência mínima de 15 anos.
O que a lei faz é misturar o tempo de atividade rural (que não é carência – já que não tem recolhimento) com o tempo de atividade urbana (essa sim, carência, já que teve recolhimentos), para atingir os 15 anos mínimos de atividade e permitir a concessão da aposentadoria. E como foi visto ao longo do texto, essa mistura só é possível para beneficiar aquele que vai pleitear uma aposentadoria rural, pois é essa que a lei tem dispensado a carência integral (e não a urbana)
Veja que, ao possibilitar uma nova hipótese mais tardia de aposentadoria por idade rural, a lei não dispensou carência dos benefícios urbanos, mas apenas contemplou os próprios segurados especiais, que não conseguiram atingir, aos 60/55 anos, o tempo de atividade suficiente. Exatamente neste sentido fora a conclusão do julgamento do Pedido de Uniformização julgado recente pela TNU. Veja só a síntese do julgado, que é bem recente (09/2013) e diz tudo, economizando argumentos:
Julgado hoje, pelo rito do artigo 7º RITNU, para definir “se o art. 48 §3º da lei 8213/91 (redação da lei 11718/08) também se aplica quando o trabalhador urbano pretende aproveitar o tempo de serviço rural anterior para obter aposentadoria urbana.”
PU 200850510012950 – sessão de 04/09/2013
Após divergências quanto ao conhecimento, a TNU, por maioria, conheceu do incidente e, por unanimidade deu provimento ao PU do INSS, nos termos do voto do relator, que afirmou que a inovação trazida à Lei 8213/91 pela lei 11718/09 deve ser aplicada apenas ao trabalhador quem completa o requisito etário no campo. Ou seja, não admite interpretação extensiva. Assim, o trabalhador urbano não pode se utilizar de período rural para o preenchimento da carência para a aposentadoria por idade urbana.
Acrescentou ainda que, caso fosse a vontade do legislador beneficiar também o trabalhador urbano, a lei 11718/08 o teria feito de modo expresso, mediante modificação ou revogação do §2º do artigo 55 da LBPS.
No mais, alguns outros precedentes da Turma Regional de Uniformização da 4ª Região (TRU) já decidiram que períodos remotos e longínquos de atividade rural não são incluídos para fins da aposentadoria por idade rural mista. Veja como esses precedentes dão harmonia ao sistema, alinhavando entendimentos, com verdadeiro crescimento doutrinário sobre a matéria. O artigo 39 da LBPS, ele mesmo, já fazendo ressalva a si próprio, a medida em que reconhece como hipótese excepcional, faz reservas à sua utilização e limita a possibilidade de aposentadoria por idade aos casos de trabalho imediatamente anterior ao implemento da idade. O próprio artigo se acanha frente à Constituição e fala bem baixo, porquanto sabe que é uma isenção excepcionalíssima.
Daí, com bastante autoridade e pertinência, concluíram que o período remoto também não poderia servir para fins dessa aposentadoria híbrida ou mista, radicando fundamentação na mesma lógica, a de que o artigo 39 da LBPS não é um cheque em branco sem prazo ao segurado. Muito boa a conclusão das Turmas Regionais. Transcreve-se.
AGRAVO REGIMENTAL. DECISÃO DA PRESIDÊNCIA DA TURMA REGIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO QUE NÃO ACOLHE PEDIDO DE SUBMISSÃO. APOSENTADORIA POR IDADE. INTERPRETAÇÃO DO ARTIGO 48, §§ 3º E 4º DA LEI 8.213/91. MATÉRIA JÁ UNIFORMIZADA. 1. "O benefício de que trata o art. 48, §3º, da Lei 8.213/91 é devido aos trabalhadores rurais que implementam o requisito etário enquanto vinculados ao campo. Não se enquadra às novas normas de aposentadoria por idade aquele que, por determinado tempo em remoto passado, desempenhou atividade de natureza rural e se desvinculou definitivamente do trabalho campesino (aposentadoria por idade rural atípica)" (IUJEF 0000336-78.2010.404.7251, Turma Regional de Uniformização da 4ª Região, Relatora Ana Beatriz Vieira da Luz Palumbo, D.E. 15/12/2011). 2. Agravo regimental não provido.
(PET 0003814-89.2009.404.7264, Turma Regional de Uniformização da 4ª Região, Relatora Flávia da Silva Xavier, D.E. 29/05/2012)
INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO REGIONAL. APOSENTADORIA POR IDADE RURAL ATÍPICA. SEGURADO ESPECIAL QUE NÃO CUMPRE A CARÊNCIA NO CAMPO. MAJORAÇÃO DO REQUISITO ETÁRIO. ARTIGO 48, §3º, DA LEI 8.213/1991, COM ALTERAÇÕES DA LEI 11.718/2008. CÔMPUTO DE TEMPO URBANO COMO CARÊNCIA. 1. Nos termos do artigo 48, §3º da Lei 8.213/1991, é possível a concessão de aposentadoria por idade rural ao trabalhador que durante o período de carência tiver exercido atividade urbana por tempo superior ao previsto no artigo 11, §9º da Lei 8213/1991. 2. Se o segurado exerceu atividade rural por todo o "período imediatamente anterior" à data que será considerada como base para verificação do preenchimento dos requisitos etário e equivalente à carência, sua aposentadoria será a puramente rural - rural típica, prevista para homens com 60 e mulheres com 55 anos de idade. Se, porém, o trabalhador não satisfaz essa condição, por não possuir prova do exercício de atividade rural para todo o período equivalente à carência, poderá somar períodos de outras atividades (urbanas), desde que tenha havido contribuição. Contudo, terá que se submeter a patamares etários mais elevados, iguais aos previstos para o trabalhador urbano, na forma explicitada no § 3º do art. 48 da Lei nº 8.213/91. 3. O benefício de que trata o art. 48, §3º, da Lei 8.213/91 é devido aos trabalhadores rurais que implementam o requisito etário enquanto vinculados ao campo. Não se enquadra às novas normas de aposentadoria por idade aquele que, por determinado tempo em remoto passado, desempenhou atividade de natureza rural e se desvinculou definitivamente do trabalho campesino (aposentadoria por idade rural atípica). 4. A Lei 11.718/2008 não revogou o disposto no artigo 55, §2º, da Lei 8.213/1991, de maneira que continua sendo vedado o cômputo de tempo rural para fins de carência sem que tenha havido contribuições previdenciárias. 5. Pedido de Uniformização conhecido e provido.
(IUJEF 0000336-78.2010.404.7251, Turma Regional de Uniformização da 4ª Região, Relatora Ana Beatriz Vieira da Luz Palumbo, D.E. 15/12/2011)
Tente ver da seguinte forma: se a lei permitiu computar alguns anos de efetiva contribuição urbana nas aposentadorias por idade rural, o que se foi redobrar a importância da contribuição. Uma aposentadoria por idade rural, que não teria um mês sequer de recolhimento, mas apenas de “atividade rural ao tempo correspondente à carência”, fará computar em porção de competências pagas. A lei, em verdade, não contrariou o princípio contributivo, mas o reforçou.
Diante dessas colocações, reúnem-se, a priori, três requisitos para elaboração verificação da possiblidade de concessão da aposentadoria por idade rural mista ou atípica:
a) deve o trabalhador ainda permanecer no meio rural;
b) deve haver efetiva contribuição para o período urbano a ser enxertado no período de “carência” da aposentadoria por idade rural;
c) períodos remotos de atividade rural não são computados como “tempo de carência”.