3. MPT: a flexibilização como princípio.
O Ministério Público do Trabalho integra um dos ramos do Ministério Público da União, no entanto, trata-se do único ramo que não tem atribuição para promover ações penais. O seu papel restringia-se à emissão de pareceres na Justiça do Trabalho até 1988, mas a partir da nova Constituição Federal e especialmente com o surgimento das Leis n. 7347/85, 8.078/90 e Lei Complementar n. 75/93, passou a ter atribuição para promover ações na esfera da Justiça do Trabalho em face de empregadores que descumprissem a legislação trabalhista.
O seu plano de atuação, todavia, difere daquele que envolve demandas individuais: por força de normas constitucionais e legais sua atuação se dá quando há violação a direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos, ou seja, quando se configuram macrolesões à ordem jurídica. O grande diferencial da atuação ministerial é, pois, que ela permite em tese a resolução de conflitos entre empregadores e empregados de forma coletiva, abrangendo uma gama de trabalhadores de determinado estabelecimento ou mesmo de toda uma categoria. O MPT seria, assim, um advogado do coletivo de trabalhadores (Filgueiras, 2012).
Casagrande (2008), assim trata da questão:
Como novo operador das ações coletivas, o Ministério Público do Trabalho, atuando com base nas Leis 7347/85 e 8079/90 provocou de algum modo a revisão da jurisprudência, pois a Justiça do Trabalho se viu obrigada a reavaliar o fenômeno das ações coletivas sob o prisma da Lei da Ação Civil Pública e dos dispositivos processuais do Código de Defesa do Consumidor. De início, houve grande rejeição da jurisprudência do TST a este tipo de atuação, que tendeu a ver sempre as ações do Ministério Público sob o enfoque individualista, de modo a não reconhecer sua legitimação quando houvesse repercussões para os contratos individuais de trabalho, ainda que se tratasse em tese de defesa de interesses difusos.
Tal como o MTE, a missão institucional do MPT é fazer com que a legislação trabalhista seja respeitada. Para tanto, age por intermédio dos procuradores do trabalho, que são agentes estatais que gozam de prerrogativas a fim de promoverem a responsabilização de empregadores infratores da legislação trabalhista.
O MPT pode ser impulsionado a agir por terceiros (sindicatos, trabalhadores, SRTE etc) ou mesmo por iniciativa própria.
Os instrumentos básicos de sua atuação são o termo de ajustamento de conduta (TAC) e a ação civil pública (ACP). Há inúmeras outras formas de atuação (e com o passar do tempo, essas formas tëm se multiplicado), no entanto, pode-se dizer que, em essência, as investigações realizadas deveriam culminar numa das duas hipóteses.
Ainda dentro desta abordagem introdutória, as ACPs são demandas levadas ao Poder Judiciário Trabalhista pleiteando indenizações pecuniárias e/ou obrigações a serem impostas aos empregadores infratores da legislação.
Esses valores postulados judicialmente pelo MPT não estão preestabelecidos em lei: são fixados de forma discricionária pela instituição, ainda que levem em conta inúmeros fatores como: a) repercussão da lesão, b) capacidade financeira do ofensor, c) gravidade da lesão, d) culpa ou dolo do ofensor, e) natureza do bem jurídico violado, entre outros elementos.
O TAC, por sua vez, é um instrumento formal que prevê obrigações para o compromissário (empregador flagrado descumprindo a legislação trabalhista) que, se não cumpridas, deveriam ensejar o pagamento de multas pecuniárias. É possível, em tese, a fixação, no TAC, de indenização a ser paga pelo infrator por infrações cometidas no passado. As multas pecuniárias previstas nos TACs, intituladas de astreintes no meio jurídico, não se confundem com as multas administrativas do MTE e com elas não se compensam[24].
As investigações no âmbito do MPT se dão no bojo de procedimentos que podem ser do tipo inquérito civil (que demandam um maior tempo para colheita de provas das infrações trabalhistas cometidas) ou procedimentos preparatórios, com menor duração temporal, utilizados via de regra para fiscalizações menos aprofundadas. Essa investigação permite a notificação de testemunhas para serem ouvidas, a convocação da empresa para apresentar documentos, a requisição de documentos a outros órgãos públicos, a solicitação de ações fiscais aos auditores do trabalho, inspeções realizadas pelos procuradores nos estabelecimentos etc.
Filgueiras (2012), entretanto, assevera:
Por fim, muito do que há à disposição dos agentes, viabilizado pelo quadro jurídico, não é explorado e, por isso, o modus operandi adotado pelas instituições ajuda a explicar a baixa efetividade das instituições na regulação do direito do trabalho.
O estudo de casos realizado no âmbito do MPT, relacionado com a atuação frente às empresas de construção civil, revela que o padrão conciliatório da instituição também é hegemônico no Estado do Amazonas; no máximo o que se obtém é o cumprimento da lei com atraso (Filgueiras, 2012).
Diante de infrações comprovadas às normas trabalhistas, praticadas por empresas do setor da construção civil, três possibilidades válidas e legais se abrem ao MPT: a) ajuizamento de ação civil pública contra o infrator, b) assinatura de termo de ajuste de conduta com o infrator, c) arquivamento do procedimento[25]. Em que pese somente haver essas três possibilidades, deve ser dito que nenhuma lei impõe que o procurador adote qualquer uma das três condutas. As normas legais que regem a matéria, implicitamente[26], buscam evitar que os procuradores arquivem procedimentos de forma arbitrária porque, nesta hipótese, o arquivamento será submetido à chancela da Câmara de Coordenação e Revisão, composta por outros três procuradores. Mas em geral, o procurador age de forma discricionária, podendo mesmo arquivar um procedimento de forma válida, atendendo ao que se chama de independência funcional.
O que ficou evidente pelos dados colhidos é que houve descumprimento reiterado da legislação trabalhista por parte dos empregadores da construção civil. Esse descumprimento ocorreu mesmo após firmado um termo de ajustamento de conduta com os infratores[27].
Pode-se afirmar, com base na pesquisa realizada, que as irregularidades trabalhistas praticadas no setor da construção civil tiveram como consequência hegemônica uma das três hipóteses: 1. a formalização de um termo de ajuste de conduta sem cunho indenizatório (com o respectivo descumprimento posterior), 2. prorrogação do procedimento com novas investigações, ou 3. promoção do arquivamento dessa denúncia, nesta ordem. Mesmo questões que envolviam acidentes de trabalho com óbito tiveram a mesma consequência.
De qualquer sorte, em praticamente todos os casos não houve sanção pecuniária em face da empresa de construção civil que descumpria a legislação. Sanções somente foram aplicadas de forma pontual.
Foram colhidos dados específicos, pelo estudo dos procedimentos, que foram posteriormente convertidos em um banco de dados. Com fundamento nesse banco de informações, os demais indicadores foram extraídos.
A pesquisa analisou um total de 39 procedimentos que se encontravam em curso no MPT (ativos) ou mesmo que já foram arquivados (inativos) junto ao 7º ofício da PRT-11. Foi realizada consulta ao sistema de informática do MPT intitulado de “MPT Digital”, bem como foi consultado o conteúdo dos procedimentos físicos, em tudo quanto se relacionava ao setor da construção civil. Outros procedimentos também foram analisados, ainda que para excluí-los da referida pesquisa, porquanto não envolviam o setor da construção civil.
Durante a pesquisa verificou-se que a quase totalidade dos procedimentos que envolviam a construção civil estão relacionados ao descumprimento de normas que tutelam a saúde e a segurança do trabalhador.
O comportamento padrão do MPT consistiu na convocação do infrator para assinar um termo de ajuste de conduta. Esse comportamento hegemônico não fez distinção entre a forma como a denúncia chegou no órgão (Ministério Publico do Estado, Polícia Civil, MTE ou denúncia de trabalhador), bem como não fez distinção entre a maior ou menor gravidade da infração cometida (infrações relacionadas à emissão de atestados de saúde ocupacionais ou à morte de trabalhadores).
Na construção civil, as denúncias levadas ao MPT no período tiveram como consequência padronizada a convocação de empresas para propositura de um TAC.
De um total de 29 procedimentos que permitiriam a convocação para o empregador firmar um TAC[28], o MPT convocou 20 para efetivamente fazê-lo (68% do total). Nas outras hipóteses, outra medida foi adotada – nova requisição de ação fiscal ou promoveu-se diretamente uma ação judicial.
Portanto, o modus operandi padrão encontrado no MPT foi a convocação dos empregadores da construção civil para a assinatura de um termo de ajustamento de conduta diante das infrações à legislação trabalhista.
As empresas infratoras, após esse convite para a realização de um acordo, tinham efetivo interesse em firmar TAC com o MPT. De um total de 20 propostas de TAC realizadas, em 17 delas (85%[29]) as empresas aceitaram firmar um instrumento de ajuste de conduta[30].
Em apenas uma hipótese, a recusa do TAC implicou em ação judicial. Nas outras hipóteses, mesmo não tendo firmado o TAC proposto, o procedimento foi arquivado. Como veremos adiante, o descumprimento do TAC também não ensejaria a execução judicial das multas dele decorrentes[31].
Em 90% dos casos analisados (excluídos aqueles procedimentos em que não houve ação do Estado para aferir o cumprimento posterior da legislação), houve novo descumprimento da legislação[32]. Assim, mesmo após a atuação do MPT (instaurando um procedimento de investigação contra o infrator da construção civil), houve descumprimento de normas por parte das empreiteiras (18 casos), o que permite a conclusão de que a simples comunicação acerca da instauração de um inquérito civil por uma autoridade pública do MPT não constituía empecilho para as empreiteiras continuarem violando a lei. A isto chamamos reincidência genérica[33].
A possibilidade de prevenção de infrações trabalhistas foi praticamente nula por conta da simples instauração de procedimentos investigativos. Em outras palavras, a instauração de um procedimento no MPT não era fator que desestimulava um comportamento ilícito empresarial. Em apenas três hipóteses, após a instauração do procedimento, não foram mais constatadas infrações trabalhistas.
Constatou-se também que em 18 hipóteses não houve formalização de TAC nem houve judicialização da demanda. Nestas 18 hipóteses, não houve por parte do MPT a consequência sugerida por lei (TAC ou ACP), o que não significa que a investigação tenha sido necessariamente arquivada. O procedimento pode ter prosseguido, por exemplo, com pedido de nova fiscalização pelo MTE.
Essa hipótese correspondeu a 46% do total de procedimentos pesquisados. Assim, a não-conclusão do procedimento era também uma hipótese bastante comum no MPT no que tange ao descumprimento das normas trabalhistas no setor da construção civil no Amazonas. Havia, por exemplo, inquéritos com duração superior a 10 anos, sem qualquer tipo de finalização.
Outro comportamento que se mostrou muito comum foi o arquivamento do procedimento. Para 17 procedimentos houve o arquivamento sem que fosse formalizado o TAC ou promovida a ACP. Este número representa um percentual de 43% em relação ao total de procedimentos analisados. Implica dizer que um alto índice de procedimentos envolvendo o tema construção civil no Estado do Amazonas era arquivado sem qualquer formalização dos instrumentos previstos em lei (TAC ou ACP), ainda que as infrações trabalhistas ali relatadas tenham sido formalmente constatadas.
Dentro deste percentual, puderam ser encontrados procedimentos que versavam sobre acidentes fatais, inclusive com autos de infração lavrados pela SRTE/AM, mas que, no entanto, foram arquivados por conta do tempo de duração entre o sinistro e a denúncia formal, considerado extenso em relação ao prazo bienal de prescrição trabalhista previsto em lei.
A pesquisa apontou igualmente que de um total de 17 TACs firmados com as construtoras, em 100% (cem por cento) deles não existiu qualquer pagamento pecuniário decorrente do descumprimento pretérito da legislação.
No âmbito do MPT, o descumprimento da legislação não representou em nenhuma hipótese o dever da empresa infratora indenizar a coletividade atingida[34]através dos TACs.
Mesmo nas hipóteses em que houve acidentes de trabalho que culminaram em mortes ou mutilação de trabalhadores (7 casos), o TAC firmado não previa a obrigação da empresa indenizar a coletividade. Isto explicaria, em parte, o motivo pelo qual as empresas não se opuseram à formalização dos TACs com o MPT.
De acordo com os dados pesquisados, do mesmo modo, para um total de 17 TACs firmados, em 11 deles a assinatura se deu em menos de um ano, a contar da primeira constatação das irregularidades. Em apenas 6 hipóteses, o TAC demorou mais de um ano para ser formalizado. Em algumas hipóteses, o TAC lograva ser assinado após 2 meses a contar da verificação das infrações.
Além de fácil, era rápida a assinatura de um TAC no MPT/AM no setor da construção civil. A velocidade de assinatura de TACs também não discriminava o tipo de infração cometida. Infrações mais graves e menos graves possuíam o mesmo tempo de duração para a assinatura.
Para um total de 17 TACs firmados, houve a fiscalização do seu cumprimento em 14 dessas hipóteses; dentro desse universo (ocorrência máxima possível), houve o descumprimento do TAC em 11 desses procedimentos, o que representou 78% das hipóteses pesquisadas. A isto chamamos de reincidência específica[35].
Pode-se afirmar, com segurança, que os TACs foram massivamente descumpridos - e aqui sequer está sendo questionada a qualidade na forma como o TAC foi fiscalizado.
Apenas 22% dos TACs firmados foram minimamente cumpridos pelos infratores. Esse dado é relevador e deveria levar mesmo a uma maior reflexão por parte da instituição acerca da motivação que fundamenta a formalização dos Termos de Ajustamento de Conduta. Partindo-se da premissa de que o MPT quer a máxima efetividade do direito do trabalho, se os termos de ajustamento de conduta não são cumpridos[36]da forma como se espera, não haveria qualquer fundamento lógico para que continuassem a ser pactuados com os infratores.
A pesquisa verificou também que, mesmo quando descumprido o TAC - o que se deu em um total de 11 TACs fiscalizados - não houve, na ampla maioria dos casos, qualquer medida judicial buscando obrigar a empreiteira a quitar as multas devidas.
Para um total de 11 TACs formalmente descumpridos, o que foi constatado pela fiscalização do MTE ou do MPT, em apenas duas hipóteses houve ajuizamento de ação na Justiça do Trabalho buscando cobrar as multas devidas.
Esta informação é surpreendente, porque a premissa apresentada aos infratores pelos membros do MPT é a de que o descumprimento do termo de ajustamento de conduta irá implicar, necessariamente, na cobrança das multas ali estipuladas. O TAC corresponderia a uma oportunidade para o infrator adequar a sua conduta, com a promessa deste de que não voltaria a descumprir a legislação, impondo-lhe o MPT multas mais severas contempladas naquele instrumento. Em contrapartida, a ação civil pública, com pedido de indenização, não seria ajuizada.
A reincidência deveria engendrar, por suposto, a cobrança exemplar das multas devidas, porquanto a justificativa para a firmatura do compromisso foi justamente a garantia de que o ilícito não voltaria a ocorrer. A relação de causa e efeito entre o descumprimento da avença e a execução das multas decorrentes seria fator imprescindível para que a palavra empenhada pela instituição não caísse em descrédito.
No entanto, como regra geral, os TACs foram descumpridos, mas suas multas não foram sequer cobradas – consequentemente também não foram pagas. Ou seja, não foram tomadas quaisquer medidas judiciais (ou mesmo administrativas[37]) para obrigar as empresas a pagar as multas dali devidas. Mesmo quando os TACs decorreram de acidentes fatais ou graves e, posteriormente, constatou-se o seu novo descumprimento não houve qualquer medida judicial no sentido de obrigar as empresas a pagarem as multas devidas.
A pesquisa permitiu constatar, finalmente, que foi ínfimo o percentual de ações ajuizadas pelo MPT. Privilegiou-se de forma generalizada o termo de ajustamento de conduta como instrumento. Apenas 4 ações civis públicas foram ajuizadas em face de empresas do setor da construção civil no 7º ofício da PRT-11 durante todo o período analisado. Nenhum termo de ajustamento de conduta descumprido culminou no ajuizamento de ação de execução.
A amostra colhida no âmbito regional do estado do Amazonas, no setor da Construção Civil, apenas corroborou a conclusão de Filgueiras (2012):
Essa ampla e crescente primazia dos TACs (atingindo, em 2003, a relação de 9,27 termos assinados para cada ação ajuizada) revelada pela Tabela apenas ratifica um fato de que toda pessoa que lida cotidianamente com o MPT sabe. Mais do que isso, com uma preferência pelos TACs, o MPT instituiu um modus operandi quase automático de ajuizar ACP apenas em último caso, sendo sistematicamente oferecido ao infrator o TAC, antes de eventual ação judicial. Ou seja, quando o procurador detecta o descumprimento da regra, quase sempre dá chance de acordo à empresa, que só é acionada judicialmente se não aceitar a conciliação.
Para um total de 39 procedimentos analisados, apenas 4 deles culminaram na judicialização da demanda, com pleitos indenizatórios (perdas pecuniárias).
A chance de que uma infração fosse constatada e resultasse numa ação civil pública no âmbito do MPT no Amazonas, no setor da construção civil, correspondeu a apenas cerca de 10% do total de procedimentos (em média 1 ACP para cada 10 procedimentos). Isso explica, por exemplo, o fato de que ao serem questionados, os juízes do trabalho integrantes do Tribunal Regional do Trabalho da 11ª Região afirmarem que, em sua atividade profissional, praticamente nunca tiveram a oportunidade de julgar uma ação civil pública[38].
Outro ponto importante a ser destacado é que esta pesquisa permitiu a conclusão de que mesmo ações civis públicas somente são ajuizadas após a propositura de termo de ajuste de conduta para o infrator, afinal, em apenas dois casos houve ajuizamento direto da ação civil.
Quando se compara, por exemplo, a quantidade de TACs firmados (17) com a quantidade de ACPs ajuizadas (4), chega-se ao percentual de 23%, o que representa uma relação de quatro TACs firmados em média para cada ACP ajuizada, mas como crítica, não se pode deixar de dizer que o TAC é fundamentalmente conciliatório, já que exige sempre o consentimento do infrator (Filgueiras, 2012).
Foi interessante notar, por exemplo, que em um caso analisado, mesmo após o descumprimento do TAC, a empresa ao invés de ser acionada judicialmente para pagar as multas devidas foi novamente convocada para firmar outro TAC, o que se mostrou em verdade muito coerente com o padrão conciliatório encontrado.
E, seguindo esse padrão de conciliação com o agressor das normas trabalhistas, mesmo nas ações judiciais, o acordo era a regra. Nas quatro únicas ações civis públicas ajuizadas houve acordo entre o MPT e o infrator, com redução significativa dos valores cobrados inicialmente[39].
Enfim, tivemos aqui inúmeros exemplos concretos de que como a flexibilização do cumprimento da norma norteou o modus operandi do MPT.