RESUMO: A democracia somente se consolida com a participação efetiva e operante do povo na gestão da coisa pública e não exaure na simples formação das instituições representativas. O verdadeiro Estado Democrático de Direito se funda no princípio da soberania popular, que impõe a participação direta do povo nas decisões e destinos do Estado. O presente estudo tem o objetivo de avaliar alguns aspectos da participação popular no Estado Brasileiro.
Palavras-chave: Direito Constitucional. Participação Popular. Estado.
1. Introdução
Segundo Habermas (1990), no espaço público político entrecruzam-se dois processos em sentidos opostos: a geração comunicativa do poder legítimo e a obtenção de legitimação pelo sistema político, com a qual o poder administrativo é refletido.
A participação popular é uma característica essencial do Estado Democrático de Direito, porque ela aproxima mais o particular da Administração Pública, diminuindo ainda mais as barreiras entre o Estado e a sociedade.
Conforme ensina Jacobi (1996), a constituição de cidadãos, enquanto sujeitos sociais ativos, se consubstancia a partir da transformação das práticas sociais existentes e na sua substituição pela construção de novas formas de relação, que tem na participação um componente essencial.
A participação da sociedade civil na gestão pública introduz uma mudança qualitativa na medida em que incorpora outros níveis de poder além do Estado. Isto configura o que Held (1987) caracteriza como um direito ao autodesenvolvimento, que pode ser alcançado numa sociedade participativa e que contribui para a formação de uma cidadania qualificada.
No presente estudo teceremos algumas considerações sobre os principais mecanismos de participação popular no Brasil, sua coexistência e complementaridade com a democracia representativa, bem como a importância na legitimação do Estado.
2. Principais mecanismos de participação popular no Brasil e suas bases constitucionais e normativas
A maioria dos tratadistas de direito público do mundo afirma que os mecanismos de participação popular mais conhecidos e utilizados são: iniciativa popular, plebiscito, referendo, recall ou revogação de mandato e veto popular.
A iniciativa popular enseja ao povo a oportunidade de apresentar ao Poder Legislativo um projeto normativo de interesse coletivo, o qual, após discussão parlamentar e respeitados os requisitos do processo legislativo, pode se transformar em lei.
Segundo Romano (1977), o plebiscito é o mecanismo jurídico por meio do qual o povo é chamado a aprovar ou não um fato, um acontecimento, concernente à estrutura do Estado ou de seu governo. Trata-se de uma "decisão que, transcendendo a normatividade constitucional e sem quaisquer limites políticos e jurídicos, legitima em termos democráticos-populares, uma ruptura constitucional" (CANOTILHO, 1997).
O plebiscito deve referir-se não a um ato normativo ou administrativo (como o referendum), mas sim, a um mero fato ou evento concernente à estrutura essencial do Estado ou do seu governo (DI RUFFIA, 1984).
Segundo Garcia (1984), o referendo trata-se de um direito do corpo eleitoral de aprovar ou não as decisões das autoridades legislativas ordinárias e se concretizar numa manifestação do corpo eleitoral a respeito de um ato normativo e, raramente, em relação a um ato administrativo.
O recall ou revogação de mandato é o instrumento que possibilita aos cidadãos revogarem o mandato político de determinado representante se estiverem insatisfeitos com sua atuação. Neste caso, é realizada uma consulta à opinião pública, solicitada por um certo número de eleitores, para que seja decidido se o candidato eleito deve permanecer ou ser destituído de seu cargo, com o direito de o impugnado apresentar ampla defesa em favor da manutenção de seu mandato político. É um mecanismo de participação popular tipicamente norte-americano.
Pelo veto popular, conforme leciona a Prof.ª Denise Auad, confere-se o direito aos cidadãos de opinar se determinada lei, discutida e aprovada pelo Poder Legislativo, será vigente no país ou não. Geralmente é determinado um prazo, após a promulgação da lei, para o eleitor se manifestar. A aprovação popular é condição necessária para a lei entrar em vigor (AUAD, 2005).
O Estado Brasileiro previu literalmente em sua Constituição Federal a iniciativa popular, o plebiscito e o referendo.
2.1 Iniciativa Popular
A Constituição Federal Brasileira de 1988 trata a iniciativa popular como mecanismo de exercício da soberania popular, no artigo 14, inciso III, conforme descrito a seguir:
“Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I – plebiscito.
III – referendo
III - iniciativa popular”.
Conforme artigo 61, § 2º, da referida Carta Magna, a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Somente após dez anos da promulgação da Constituição Federal foi promulgada uma lei infraconstitucional para regular a iniciativa popular: trata-se da Lei n.º 9.709/98. Esta, no entanto, cuidou de tal instituto apenas nos artigos 13 e 14, descritos a seguir:
“Art. 13. A iniciativa popular consiste na apresentação de projeto de lei à Câmara dos Deputados, subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
§ 1o O projeto de lei de iniciativa popular deverá circunscrever-se a um só assunto.
§ 2o O projeto de lei de iniciativa popular não poderá ser rejeitado por vício de forma, cabendo à Câmara dos Deputados, por seu órgão competente, providenciar a correção de eventuais impropriedades de técnica legislativa ou de redação.
Art. 14. A Câmara dos Deputados, verificando o cumprimento das exigências estabelecidas no art. 13 e respectivos parágrafos, dará seguimento à iniciativa popular, consoante as normas do Regimento Interno”.
Os projetos de lei de iniciativa popular, em grande parte das vezes, esbarram em requisitos extremamente formais, que dificultam e até mesmo impedem a efetiva prática deste direito, haja vista a grande quantidade necessária de assinaturas de eleitores, das formalidades para a obtenção destas assinaturas e a falta de previsão de tempo mínimo para a aprovação ou rejeição da Lei.
Desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 até os dias de hoje, somente quatro projetos de lei que tiveram iniciativa popular se tornaram leis. Sendo eles:
a) Lei nº 8.930/94, dos Crimes Hediondos, que recebeu apoio de um movimento criado pela escritora Glória Perez;
b) Lei nº 9.840/99, Contra a Corrupção Eleitoral, que permite a cassação do registro do candidato que incidir em captação ilícita de sufrágio;
c) Lei Completar nº 11.124/05, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS;
d) Lei Complementar nº 135/10, da Ficha Limpa, que proíbe a candidatura de pessoas condenadas por órgãos colegiados da justiça.
2.2 Plebiscito e Referendo
Na Constituição Federal de 1988, encontramos o instituto do referendo no artigo 14, inciso II, e o plebiscito em cinco artigos, quais sejam: o art. 14, I, que prevê o exercício da soberania popular também por meio de plebiscito; o art. 18 possibilita a incorporação, subdivisão e desmembramento de Estados entre si; o art. 18, § 4°, que dispõe sobre a criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios; o art. 49, XV, que estabelece a competência exclusiva do Congresso Nacional para convocação de plebiscitos; e o art. 2° do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que determinou a realização de plebiscito para a escolha da forma e do sistema de governo em 07 de setembro de 1993. O Plebiscito e o Referendo também foram regulamentados pela Lei n.º 9.709/98.
No Brasil, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, já foram realizados, em âmbito nacional, um plebiscito em 1993 e um referendo em 2005, conforme dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE):
a) Referendo de 2005: No dia 23 de outubro de 2005, o povo brasileiro foi consultado sobre a proibição do comércio de armas de fogo e munições no país. A alteração no art. 35 do Estatuto do Desarmamento (Lei nº 10.826/2003) tornava proibida a comercialização de arma de fogo e munição em todo o território nacional, salvo para as entidades previstas no art. 6º do estatuto. Como o novo texto causaria impacto sobre a indústria de armas do país e sobre a sociedade brasileira, o povo deveria concordar ou não com ele. Os brasileiros rejeitaram a alteração na lei.
b) Plebiscito de 1993: Em 21 de abril de 1993, foi realizado plebiscito que demandava escolher monarquia ou república e parlamentarismo ou presidencialismo. Essa consulta consolidou a forma e o sistema de governo atuais.
3. A coexistência e complementaridade da democracia representativa e da participação popular
Sob o ponto de vista etimológico, a palavra “democracia” pode ser desmembrada em dois termos: dêmos, que significa povo, e krátos, que tem o sentido de poder.
Pinto Ferreira (1995, p.88) define democracia como o governo constitucional das maiorias que, sobre as bases de uma relativa liberdade e igualdade, pelo menos a igualdade civil (a igualdade diante da lei), proporciona ao povo o poder de representação e fiscalização dos negócios públicos.
Paulo Bonavides (1980, p.17) complementa, afirmando que democracia é:
"[...] aquela forma de exercício da função governativa em que a vontade soberana do povo decide, direta ou indiretamente, todas as questões de governo, de tal sorte que o povo seja sempre o titular e o objeto – a saber, o sujeito ativo e o sujeito passivo de todo o poder legítimo."
O Estado Brasileiro adotou sistema constitucional democrático híbrido, ou seja, composto da conjugação de democracia representativa e de mecanismos de participação popular. No primeiro, o poder é exercido pelos cidadãos através de seus representantes eleitos pelo voto. No segundo, o poder é exercido diretamente pelo povo.
Stuart Mill, em sua obra Considerações Sobre o Governo Representativo, publicada inicialmente em 1861, trata claramente da democracia representativa e afirma que os caminhos para a implantação de um regime democrático dependem da estruturação de partidos políticos que organizem os diferentes anseios dos cidadãos.
Segundo o mesmo autor, a democracia representativa é de todos e não somente da maioria – na qual os interesses, as opiniões, os graus de intelecto que são excedidos pelo número seriam apesar disso ouvidos, e que teriam a oportunidade de obter pelo peso do caráter e pela força do argumento influência que não pertenceria à força numérica – essa democracia, que é a única igual, a única imparcial, a única que seja governo de todos por todos, o tipo único de verdadeira democracia, ver-se-ia livre dos maiores males das democracias assim falsamente chamadas, que hoje predominam, e das quais se deriva exclusivamente a ideia corrente de democracia (1964).
Atualmente, a democracia representativa é consagrada pela maioria dos discursos políticos como a melhor forma de governo, em contraposição a todas as formas autocráticas de governo. Todavia, percebemos claramente a existência de um desvirtuamento dos ideais democráticos consolidados na doutrina política dos pensadores clássicos, com a realidade vivenciada pelos Estados.
Segundo Bobbio (1986), o pressuposto fundamental para implementação do regime democrático é a correta definição das chamadas “regras do jogo”, que possibilitarão o conhecimento pelos cidadãos e governo de como viabilizar o diálogo político. O autor leciona ainda que é regra basilar do regime democrático a definição de povo, ou seja, de quem efetivamente poderá participar da decisão política. Quanto maior a extensão da soberania popular, mais próxima estará a democracia de seu verdadeiro sentido.
Todavia, a criação de regras que viabilizem a ampla participação e também garantam eficiência e governabilidade ao Estado sem sacrificar os instrumentos democráticos não é tarefa fácil. A maior verdade é que a implementação efetiva da democracia ainda é um grande desafio para a humanidade.
Segundo Denise Auad (2005), a consolidação do processo democrático pressupõe-se um contexto de igualdade de oportunidades, a fim de que cada um possa desenvolver seus potenciais e estar no espaço público, onde ocorrem as decisões políticas, com a mesma dignidade que os demais participantes; caso contrário, o processo de escolha e de deliberação estará viciado, pois alguns cidadãos terão mais poder para convencer e para impor seus interesses do que outros; fator que desequilibra por completo a balança que deve reger o processo democrático.
A mesma autora afirma que a principal queixa dos cidadãos em relação à crise da democracia está relacionada ao desvio de finalidade com que se apresenta, a configurar um cenário em que interesses particulares, corporativos e oligárquicos se sobressaem ao interesse coletivo e público. Além disso, outro problema que envolve a democracia está relacionado à governabilidade e, subjacente a esta, à difícil decisão de fazer políticas públicas que agradem a todos: ao povo, às elites, aos organismos e investidores internacionais e, ao mesmo tempo, à cúpula do partido político a que se está filiado.
Mas, o que fazer para suprir as lacunas existentes e minimizar o descrédito dos cidadãos com o modelo democrático representativo?
Neste contexto, os mecanismos de participação popular surgem como alternativa de resposta, caracterizando a democracia participativa.
É obvio que democracia é um processo lento e contínuo de adaptação dos anseios sociais e aos modelos institucionais vigentes. Dessa forma, não se prega aqui uma posição ilusionista de substituição do sistema de democracia representativa por outro totalmente novo e capaz de resolver todos os problemas decorrentes da representatividade, mas sim, a coexistência complementar da democracia participativa, possibilitando que os cidadãos também manifestem suas decisões.
Conforme ensina Bolivar Lamounier (1996, p.33):
A afirmação de que uma democracia “participativa” tende cada vez mais a coexistir com a “representativa” pode, evidentemente, ser aceita. De fato, a evolução prática dos regimes democráticos ao longo deste século caracterizou-se por duas tendências marcantes, e na verdade não imagináveis a partir dos embriões históricos e debates teóricos sobre esse sistema no século XIX: 1) uma ampliação impressionante no universo dos participantes potenciais do jogo político; 2) um fortalecimento não menos marcante da expectativa de que os titulares (eletivos ou designados) das funções públicas sejam sensíveis à opinião pública, ou seja, a pressões e reivindicações que se originam em círculos cada vez mais distantes do epicentro partidário e parlamentar do sistema.
Denise Auad (2005), comentando brilhantemente tal questão, se expressa da seguinte forma:
“Busca-se, como saída, a complementação do sistema representativo, pois uma ponderação a respeito da complexidade da organização estatal, hoje, demonstra que a aplicação da democracia direta pura também estaria fadada ao insucesso. Primeiro, porque as pessoas não têm tempo de se dedicar à política praticamente de forma integral, como lhes seria exigido do sistema; segundo, porque estamos vivendo um momento de especialização e verticalização das grandes questões sociais, a exigir respostas pautadas, muitas vezes, no conhecimento de técnicos e especialistas. Seria “humanamente” impossível que um único indivíduo conseguisse acumular em si todo o conhecimento necessário para responder às atuais demandas da sociedade. Assim, deixar que todas as questões políticas sejam decididas por todos os cidadãos, como requer a democracia direta pura, seria insensato, a colocar em xeque a governabilidade do Estado. Daí o bom senso a indicar que, atualmente, a aproximação a um modelo de democracia semidireta, com a incorporação de mecanismos de participação popular, seria um bom caminho para atenuar as deficiências do sistema partidário e garantir o exercício da soberania popular, sem trazer riscos à estabilidade do governo, a fim de que o povo, em situações de relevante interesse público, possa participar diretamente da decisão política, bem como fiscalizar a atuação de seus representantes”.
Verificamos que a participação direta e a representativa contribuem para a evolução e democratização dos sistemas políticos e para surgimento de novas formas de organização e ampliação dos limites da política, na medida em que garantem maior interação entre estado e cidadãos.
4. A participação popular e a legitimação do estado
Bidart Campos (2005), discorrendo sobre a o poder e o governo, afirma que a legitimidade pode ser “de origem” e de “exercício”:
“a) La legitimación de origen hace al título del gobernante, y depende concretamente del derecho positivo de cada estado, como que consiste en el acceso al poder mediante las vías o lós procedimientos que ese derecho tiene preestablecidos.En el estado democrático, se dice que el acceso al poder y la transmisión del poder operan mediante la ley yno por la fuerza.
b) La legitimidad de ejercicio se refiere al modo de ejercer el poder. Genéricamente, podemos decir que si,objetivamente, el fin de todo estado radica en la realización del bien común o valor justicia”.
Neste contexto, o maestro ressalta que a para abastecer a democracia não basta que os direitos cíveis e sociais gozem de efetividade. Todavia, é imprescindível a existência dos direitos políticos, liberdade política e participação cidadã.
No Brasil, a luta pela conquista de espaços no sentido de aumentar a participação social é sem dúvida um dos aspectos mais desafiadores para a análise sobre os alcances da democracia nas relações entre o governo e a cidadania.
Nas últimas duas décadas a participação popular vem sendo amparada e institucionalizada na América Latina dentro dos marcos das democracias representativas, materializadas nas constituições e ordenamentos jurídicos.
Segundo Bidart Campos (1991), a sociedade democrática caracteriza-se pela participação dos cidadãos em três etapas do processo de construção e exercício do poder:
“1. Etapa de la formación del Poder: Es este el momento del proceso electoral, del sufragio: aquí la sociedad elige a SUS gobernantes. Es una etapa que inicia y termina, ya que no se continúa en el tiempo. Como contraposición a su finitud, el acto de elección de autoridades políticas se renueva de tiempo en tiempo, y la sociedad democrática vuelve entonces a asumir este modo de participación política.
2. E tapa de ejercicio del Poder: En realidad aquí, en modo ininterrumpido, las autoridades políticas electas desarrollan sus propuestas em beneficio de la sociedad, generando múltiples procesos políticos que se relacionan unos con otros
3. E tapa del rendimiento del Poder: Este proceso debe ser también ininterrumpido y constante, y se ejerce en el mismo proceso de poder o proceso político”.
Após vários anos de pesquisas na Universidade de São Paulo (USP), o Prof.º Jacobi (2005) leciona que a participação popular se transforma no referencial de ampliação das possibilidades de acesso dos setores populares dentro de uma perspectiva de desenvolvimento da sociedade civil e de fortalecimento dos mecanismos democráticos, mas também para garantir a execução eficiente de programas de compensação social no contexto das políticas de ajuste estrutural e de liberalização da economia e de privatização do patrimônio do Estado. Entretanto, o que se observa é que, no geral, as propostas participativas ainda permanecem mais no plano da retórica do que na prática.
O mesmo autor, citando Tanaka, descreve que a participação minimalista aponta para o fato de que existe um déficit de participação e de constituição de atores relevantes, o que pode redundar em crescente fator de crise de governabilidade e de legitimidade. A insatisfação pela deterioração ou a falta de melhoria nos níveis de qualidade de vida sem canais efetivos onde estes possam ser explicitados, pode conduzir à erosão da titularidade dos atores relevantes, expressa em fenômenos como a volatilidade eleitoral e o desvirtuamento de propostas de gestão pautadas no aprofundamento das práticas democráticas (TANAKA apud JACOBI, 2005).
Assim, o que realmente percebemos é que embora a participação popular esteja estabelecida nas Constituições e fundada nos postulares da cidadania, efetivamente na prática não acontece e acaba se restringindo mais ao campo formal e abstrato do que a vida cotidiana. Tal fato justifica-se principalmente pelos condicionantes da cultura política do Brasil, marcado por tradições estatistas, patrimonialistas e, portanto, por padrões de relação clientelistas, e de interesses dominadores criados entre Estado e Sociedade. A boa notícia é que apesar de tais dificultadores, a participação popular vem evoluindo, mesmo que seja em passos muito lentos.
Jacobi (2005) ensina que a participação pode assumir duas faces. Uma primeira que coloca a sociedade em contato com o Estado, e outra que a reconcentra em si mesma, buscando seu fortalecimento e desenvolvimento autônomo. Trata-se de pensar sobre a participação da população e a sua relação com o fortalecimento de práticas políticas e de constituição de direitos que transcendem os processos eleitorais e seus frequentemente ambíguos e/ou contraditórios reflexos sobre a cidadania.
Para Bobbio (1987, p.51), a contraposição entre as duas dinâmicas - “estatização da sociedade”, mas também de “socialização do Estado se da através do desenvolvimento de diversas formas de participação dentro das opções políticas, do crescimento das formas de organização de massa que exercem direta ou indiretamente algum poder político, donde a expressão Estado Social pode ser entendida não só no sentido de Estado que permeou a sociedade, mas também no sentido de Estado permeado pela sociedade.
Os dois processos representam, segundo o autor, as duas figuras do cidadão participante e do cidadão protegido que estão em conflito entre si às vezes na mesma pessoa: do cidadão que, através da participação ativa exige sempre maior proteção do Estado e através da exigência de proteção reforça aquele mesmo Estado do qual gostaria de se assenhorear e que, ao contrário, acaba por se tornar seu patrão.
Sob este aspecto, sociedade e Estado atuam como dois momentos necessários, separados, mas contíguos, distintos mas interdependentes, do sistema social em sua complexidade e em sua articulação interna” (BOBBIO apud JACOBI, 2005).
Para Habermas (apud COSTA, 1994, p.43) “a existência de uma sociedade civil vitalizada, por sua vez, é apontada como garantia contra deformações da esfera pública e pressuposto da legitimidade dos consensos públicos que sejam consolidados nesse nível. A sociedade civil, com seu conjunto de associações voluntárias, independentes do sistema econômico e político-administrativo, absorve, condensa e conduz de maneira amplificada para a esfera pública os problemas emergentes nas esferas privadas, no mundo da vida”.
Para Putnam (apud JACOBI, 1994) as práticas sociais que constroem cidadania representam a possibilidade de constituir-se num espaço privilegiado para cultivar a responsabilidade pessoal, a obrigação mútua e a cooperação voluntária, As práticas sociais que lhe são inerentes relacionam-se com a solidariedade, e no encontro entre direitos e deveres.
A ampliação da esfera pública coloca uma demanda à sociedade em termos de obter uma maior influência sobre o Estado, tanto como sua limitação, assumindo que a autonomia social supõe transcender as assimetrias na representação social, assim como modificar as relações sociais em favor de uma maior auto-organização social (CUNILL GRAU, 1998).
Para Jacobi (2005) o contexto da emergência de políticas públicas pautadas pelo componente participativo, está relacionado com as mudanças na matriz sócio-politica a partir de um maior questionamento sobre o papel do Estado como principal agente indutor das políticas sociais. A noção de participação é pensada principalmente da ótica dos grupos interessados, e não apenas da perspectiva dos interesses globais definidos pelo Estado.
Nesta vertente, percebe-se que a legitimação do Estado está intimamente ligada à participação social, que surge como um fator primordial e instrumento propulsor das transformações políticas e culturais.