RESUMO: DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS DISPONÍVEIS. LEGITIMIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO. POSSIBILIDADES. PREVISÃO LEGAL. INTERESSE SOCIAL RELEVANTE.
1. INTRODUÇÃO
A discussão sobre a legitimidade do Ministério Público na defesa dos direitos individuais homogêneos disponíveis vem permeando as discussões acadêmicas e judiciais, sendo necessário tecer algumas considerações sobre o tema.
2. DESENVOLVIMENTO
A positivação em nosso sistema jurídico dos interesses metaindividuais se iniciou com a Lei n. 7.347/85, conhecida como Lei da Ação Civil Pública. Com o advento da Constituição Federal e, posteriormente, com a Lei 8.078/90, o Código de Defesa do Consumidor, houve sua consolidação. Será por meio do Código Brasileiro de Processos Coletivos, cujo Anteprojeto está em fase de análise pelo legislativo, que haverá, entretanto, sua compilação.
O art. 81 do Código de Defesa do Consumidor conceituou os interesses metaindividuais da seguinte forma:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.
Como se vê, os interesses ou direitos individuais homogêneos, objeto de análise deste trabalho, podem ser exercidos em juízo individualmente ou a título coletivo, sendo decorrentes de origem comum.
Hugo Nigro Mazzilli afirma que “tanto os interesses individuais homogêneos como os difusos originam-se de circunstâncias de fato comuns; entretanto, são indeterminados os titulares de interesses difusos, e o objeto de seu interesse é indivisível; já nos interesses individuais homogêneos, os titulares são determinados ou determináveis, e o dano ou a responsabilidade se caracterizam por sua extensão divisível ou individualmente variável[1]”.
A utilização da tutela coletiva para proteção dos interesses individuais homogêneos é de extrema relevância, como destaca Sérgio Cruz Arenhart:
A defesa coletiva de direitos individuais atende aos ditames da economia processual; representa medida necessária para desafogar o Poder Judiciário, para que possa cumprir com qualidade e em tempo hábil as suas funções; permite e amplia o acesso à justiça, principalmente para os conflitos em que o valor diminuto do benefício pretendido significa manifesto desestímulo para a formulação da demanda; e salvaguarda o princípio da igualdade da lei, ao resolver molecularmente as causas denominadas repetitivas, que estariam fadadas a julgamentos de teor variado, se apreciadas de modo singular[2].
Diante da importância desta tutela, o Ministério Público, com seu elevado papel conferido pela Constituição, é legitimado para defesa dos interesses individuais homogêneos, como substituto processual, sendo eles indisponíveis, por força do art. 127 e 129, III, da Constituição.
A Constituição, contudo, não expressamente dispôs sobre a possibilidade de defesa dos interesses individuais homogêneos, quando eles forem disponíveis, pelo Ministério Público. Com efeito, esclarece José dos Santos Carvalho Filho sobre a natureza dos direitos disponíveis e indisponíveis:
...entendemos que o direito é disponível quando o individuo possa dele dispor a seu alvedrio, exercendo-o ou a ele renunciando, de modo que sua vontade não possa ser substituída pela de qualquer outra pessoa ou órgão. Em consequência, só será indisponível o direito quando:
1) o titular não puder decidir, por si só, se deve, ou não, adotar as providências necessárias para sua defesa, e isso porque, queira ou não, haverá outra pessoa ou órgão a quem a ordem jurídica confere legitimação para fazê-lo;
2) tiver a qualificação de transindividual, porque, sendo indivisível, não há como identificar a dimensão jurídica parcial pertencente a cada integrante do grupo, tornando-se, pois, irrelevante a vontade individual[3].
Como se vê, o direito disponível está dentro da esfera particular do indivíduo, cabendo-lhe exercer de acordo com sua vontade.
Contudo, a lei conferiu ao Ministério Público legitimidade para defesa de direitos disponíveis, nos casos da Lei n. 7.913/89 e da Lei n. 11.101/05. Nestas hipóteses, a lei atribui legitimação para propor ação de responsabilidade por danos causados aos investidores no mercado de valores mobiliários, bem como para ser substituto processual em ação revocatória.
Entretanto, nos casos em que não há expressa previsão legal e o direito é disponível, a doutrina e jurisprudência divergem.
José dos Santos Carvalho Filho afirma que “o Ministério Público atuar em defesa de interesses individuais homogêneos disponíveis, estará agindo em desconformidade com o quadro normativo vigente e, como a atuação está fora de suas atribuições, será ela inconstitucional[4]”.
Teori Albino Zavaski{C}[5] destaca a existência de três correntes: a) os que entendem que os direitos individuais homogêneos são subespécie de direitos coletivos e, assim, podem ser amplamente tutelados pelo Ministério Público; b) os que defendem que a tutela de direitos individuais homogêneos se limita as hipóteses previstas pelo legislador; c) os que afirmam que a legitimidade do Ministério Público para tutelar em juízo direitos individuais homogêneos se configura nas hipóteses em que a lesão a tais direitos atingem interesses sociais subjacentes. O eminente jurista, por fim, defende que:
Entretanto, há interesses individuais que, quando considerados em seu conjunto, passam a ter significado ampliado, de resultado maior que a simples soma das posições individuais, e cuja lesão compromete valores comunitários privilegiados no ordenamento jurídico. Tais interesses individuais, visualizados nesta dimensão coletiva, constituem interesses sociais para cuja defesa o Ministério Público está constitucionalmente legitimado.
Esta vem sendo a posição adotada pelo Superior Tribunal de Justiça, confira-se o seguinte julgado:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSUMIDOR. TELEFONIA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. ALEGAÇÃO GENÉRICA. SÚMULA 284/STF. DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO. FORNECIMENTO DE LISTA IMPRESSA. NÃO OBRIGATORIEDADE, EXCETO A PEDIDO EXPRESSO DO USUÁRIO. ART. 213, § 2º, DA LEI N. 9.472/97. DANOS MORAIS. CONDENAÇÃO EM HONORÁRIOS. AFASTAMENTO.
1. A genérica alegação de ofensa ao art. 535 do CPC, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro, atrai o óbice da Súmula 284 do STF.
2. O Ministério Público tem legitimidade para promover ação civil pública com vistas à defesa de direitos individuais homogêneos, ainda que disponíveis e divisíveis, quando na presença de relevância social objetiva do bem jurídico tutelado.
3. O art. 213, § 2º, da Lei n. 9.472 não estabelece que a divulgação da lista telefônica ocorra apenas por meio impresso. Ao contrário, referido dispositivo legal é explícito ao permitir tal divulgação por qualquer meio.
4. O fornecimento obrigatório de listas impressas a todos os usuários acarretaria relevante impacto ambiental. Importante ressaltar que existem outros meios de fornecimento do serviço, por meio da internet, do serviço de consulta pelo número 102 ou mesmo pela entrega física, quando assim o usuário solicitar.
5. Afastada a ilicitude da conduta da concessionária, não há falar em danos morais coletivos ou no pagamento de honorários.
6. Recursos especiais da Anatel e da Telemar Norte Leste S.A.
providos em parte, para afastar a obrigatoriedade do fornecimento de listas telefônicas impressas aos usuários da concessionária, bem como a condenação ao pagamento de danos morais coletivos e de honorários advocatícios.
(REsp 1331690/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 04/11/2014, DJe 02/12/2014)
O Supremo Tribunal Federal, de igual maneira, tem aceitado a legitimidade do Ministério Público para as ações que visam a tutela dos direitos individuais homogêneos disponíveis, desde que haja tenha reflexos em interesses sociais relevantes. Colaciona-se, por oportuno, algumas ementas:
Ementa: CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL COLETIVA. DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS (DIFUSOS E COLETIVOS) E DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. DISTINÇÕES. LEGITIMAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ARTS. 127 E 129, III, DA CF. LESÃO A DIREITOS INDIVIDUAIS DE DIMENSÃO AMPLIADA. COMPROMETIMENTO DE INTERESSES SOCIAIS QUALIFICADOS. seguro-dpvat" data-type="category">SEGURO DPVAT. AFIRMAÇÃO DA LEGITIMIDADE ATIVA. 1. Os direitos difusos e coletivos são transindividuais, indivisíveis e sem titular determinado, sendo, por isso mesmo, tutelados em juízo invariavelmente em regime de substituição processual, por iniciativa dos órgãos e entidades indicados pelo sistema normativo, entre os quais o Ministério Público, que tem, nessa legitimação ativa, uma de suas relevantes funções institucionais (CF art. 129, III). 2. Já os direitos individuais homogêneos pertencem à categoria dos direitos subjetivos, são divisíveis, tem titular determinado ou determinável e em geral são de natureza disponível. Sua tutela jurisdicional pode se dar (a) por iniciativa do próprio titular, em regime processual comum, ou (b) pelo procedimento especial da ação civil coletiva, em regime de substituição processual, por iniciativa de qualquer dos órgãos ou entidades para tanto legitimados pelo sistema normativo. 3. Segundo o procedimento estabelecido nos artigos 91 a 100 da Lei 8.078/90, aplicável subsidiariamente aos direitos individuais homogêneos de um modo geral, a tutela coletiva desses direitos se dá em duas distintas fases: uma, a da ação coletiva propriamente dita, destinada a obter sentença genérica a respeito dos elementos que compõem o núcleo de homogeneidade dos direitos tutelados (an debeatur, quid debeatur e quis debeat); e outra, caso procedente o pedido na primeira fase, a da ação de cumprimento da sentença genérica, destinada (a) a complementar a atividade cognitiva mediante juízo específico sobre as situações individuais de cada um dos lesados (= a margem de heterogeneidade dos direitos homogêneos, que compreende o cui debeatur e o quantum debeatur), bem como (b) a efetivar os correspondentes atos executórios. 4. O art. 127 da Constituição Federal atribui ao Ministério Público, entre outras, a incumbência de defender “interesses sociais”. Não se pode estabelecer sinonímia entre interesses sociais e interesses de entidades públicas, já que em relação a estes há vedação expressa de patrocínio pelos agentes ministeriais (CF, art. 129, IX). Também não se pode estabelecer sinonímia entre interesse social e interesse coletivo de particulares, ainda que decorrentes de lesão coletiva de direitos homogêneos. Direitos individuais disponíveis, ainda que homogêneos, estão, em princípio, excluídos do âmbito da tutela pelo Ministério Público (CF, art. 127). 5. No entanto, há certos interesses individuais que, quando visualizados em seu conjunto, em forma coletiva e impessoal, têm a força de transcender a esfera de interesses puramente particulares, passando a representar, mais que a soma de interesses dos respectivos titulares, verdadeiros interesses da comunidade. Nessa perspectiva, a lesão desses interesses individuais acaba não apenas atingindo a esfera jurídica dos titulares do direito individualmente considerados, mas também comprometendo bens, institutos ou valores jurídicos superiores, cuja preservação é cara a uma comunidade maior de pessoas. Em casos tais, a tutela jurisdicional desses direitos se reveste de interesse social qualificado, o que legitima a propositura da ação pelo Ministério Público com base no art. 127 da Constituição Federal. Mesmo nessa hipótese, todavia, a legitimação ativa do Ministério Público se limita à ação civil coletiva destinada a obter sentença genérica sobre o núcleo de homogeneidade dos direitos individuais homogêneos. 6. Cumpre ao Ministério Público, no exercício de suas funções institucionais, identificar situações em que a ofensa a direitos individuais homogêneos compromete também interesses sociais qualificados, sem prejuízo do posterior controle jurisdicional a respeito. Cabe ao Judiciário, com efeito, a palavra final sobre a adequada legitimação para a causa, sendo que, por se tratar de matéria de ordem pública, dela pode o juiz conhecer até mesmo de ofício (CPC, art. 267, VI e § 3.º, e art. 301, VIII e § 4.º). 7. Considerada a natureza e a finalidade do seguro obrigatório DPVAT – Danos Pessoais Causados por Veículos Automotores de Via Terrestre (Lei 6.194/74, alterada pela Lei 8.441/92, Lei 11.482/07 e Lei 11.945/09) -, há interesse social qualificado na tutela coletiva dos direitos individuais homogêneos dos seus titulares, alegadamente lesados de forma semelhante pela Seguradora no pagamento das correspondentes indenizações. A hipótese guarda semelhança com outros direitos individuais homogêneos em relação aos quais - e não obstante sua natureza de direitos divisíveis, disponíveis e com titular determinado ou determinável -, o Supremo Tribunal Federal considerou que sua tutela se revestia de interesse social qualificado, autorizando, por isso mesmo, a iniciativa do Ministério Público de, com base no art. 127 da Constituição, defendê-los em juízo mediante ação coletiva (RE 163.231/SP, AI 637.853 AgR/SP, AI 606.235 AgR/DF, RE 475.010 AgR/RS, RE 328.910 AgR/SP e RE 514.023 AgR/RJ). 8. Recurso extraordinário a que se dá provimento.
(RE 631111, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado em 07/08/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-213 DIVULG 29-10-2014 PUBLIC 30-10-2014)
Ementa: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS DISPONÍVEIS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRECEDENTES. 1. O Ministério Público possui legitimidade para propor ação civil coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos de relevante caráter social, ainda que o objeto da demanda seja referente a direitos disponíveis (RE 500.879-AgR, rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 26-05-2011; RE 472.489-AgR, rel. Min. Celso De Mello, Segunda Turma, DJe de 29-08-2008). 2. Agravo regimental a que se nega provimento.
(RE 401482 AgR, Relator(a): Min. TEORI ZAVASCKI, Segunda Turma, julgado em 04/06/2013, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-119 DIVULG 20-06-2013 PUBLIC 21-06-2013)
Importante, ainda, consignar que o Superior Tribunal de Justiça, nos casos em que não verifica o relevante interesse social, não tem reconhecido a legitimidade do Ministério Público, tendo afirmado sua ilegitimidade. Nesse sentido, confira-se a ementa a seguir transcrita:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DE INTERESSE INDIVIDUAL DISPONÍVEL. ILEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
1. Por se tratar de interesse individual disponível e não caracterizada a relação como consumerista, carece o Ministério Público de legitimidade para ajuizar ação civil pública com o intuito de assegurar a aplicação do regime estatutário a inativos e pensionistas originários do regime celetista. Precedentes.
2. Agravo regimental a que se nega provimento.
(AgRg no REsp 739.742/PB, Rel. Ministro ROGERIO SCHIETTI CRUZ, SEXTA TURMA, julgado em 06/02/2014, DJe 27/02/2014)
Deve ser destacado, contudo, que fica ao alvedrio do titular do direito a possibilidade de executar ou não a decisão proferida na ação judicial para a defesa de interesses individuais indisponíveis, eis que conforme salienta Teori Albino Zavascki “nesta dimensão pessoal, a defesa de direitos subjetivos individuais e disponíveis é expressamente vedada aos agentes do Ministério Público, a teor do que dispõe, a contrario sensu, o mesmo art. 127 da Constituição de 1988. Não se aplica, portanto, ao Ministério Público – sob pena de inconstitucionalidade evidente – o disposto no art. 98 do Código do Consumidor”[6].
4. DA CONCLUSÃO
Ante todo o exposto, conclui-se que a proteção dos direitos individuais homogêneos disponíveis pelo Ministério Público, quando não for objeto de previsão legal, segundo a jurisprudência dos Tribunais superiores está adstrita aos casos de relevante caráter social, sendo vedado, contudo, que o parquet proceda a execução da sentença.
BIBLIOGRAFIA
ARENHART, Sérgio Cruz. A tutela de direitos individuais homogêneos e as demandas ressarcitórias em pecúnia. Direito processual coletivo e o anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007.
CARVALHO FILHO. José dos Santos. Ação civil pública. 4 ed. ver.,ampl. e atual. Rio Janeiro : Lumen Juris, 2004.
MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. São Paulo: Saraiva, 1998.
ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006.
[1] MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. São Paulo: Saraiva, 1998, p.6.
[2] ARENHART, Sérgio Cruz. A tutela de direitos individuais homogêneos e as demandas ressarcitórias em pecúnia. Direito processual coletivo e o anteprojeto de Código Brasileiro de Processos Coletivos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2007, p.216.
[3] CARVALHO FILHO. José dos Santos. Ação civil pública. 4 ed. ver.,ampl. e atual. Rio Janeiro : Lumen Juris, 2004, p. 142.
[4] In, op. cit., p. 141.
[5] ZAVASCKI, Teori Albino. Processo coletivo: tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006, p. 230-234.
[6] In. Op. Cit. P. 230.