A CF/88 preconiza como direitos fundamentais do indivíduo os direitos políticos (art. 14), permitindo a participação do cidadão na condução da res pública, seja pelo exercício da capacidade política ativa (votar) ou passiva (ser votado).
Nesse diapasão, transmudando-se o cidadão em candidato pelo fato jurídico do registro da candidatura (inteligência de ADRIANO SOARES DA COSTA[1]), em atenção aos princípios da normalidade e legitimidade do pleito enraizados no art. 14, §9º, da CF, o legislador eleitoral bem estabeleceu a obrigação de o candidato prestar contas ao final de sua campanha eleitoral, conforme comando do art. 28 da Lei nº 9.504/97, com a seguinte redação:
“Art. 28. A prestação de contas será feita:
I - no caso dos candidatos às eleições majoritárias, na forma disciplinada pela Justiça Eleitoral;
II - no caso dos candidatos às eleições proporcionais, de acordo com os modelos constantes do Anexo desta Lei.
A finalidade subjacente da norma é justamente apurar a adequação das campanhas às regras atinentes à arrecadação e gastos de campanha previstas na Lei nº 9.504/97 (arts. 17 usque 27), cujo descumprimento tem o condão de gerar o abuso de poder econômico[2].
Nessa linha de pensamento é o magistério de CARLOS MÁRIO DA SILVA VELLOSO[3], in verbis:
“A prestação de contas se configura procedimento, previsto em lei, para vislumbrar a origem dos recursos eleitorais e a forma como foram efetivados seus gastos, possuindo o fator teleológico de impedir o abuso do poder econômico e assegurar paridade para que todos os cidadãos tenham condições de disputar os pleitos eleitorais”.
Assim é que se instaura o processo de prestação de contas cuja natureza jurídica é de jurisdição voluntária[4][5], sobre o qual incide o influxo dos princípios e regras constitucionais do direito processual (garantias), mormente na sua função normogenética o princípio do devido processo legal estabelecido pelo art. 5º, inciso LIV, da CF.
Exatamente esta é a doutrina de MARCELO ABELHA e FLÁVIO CHEIN JORGE[6], verbo ad verbum:
“O dever de prestar contas deve dar origem a um processo perante os órgãos competentes da Justiça Eleitoral. Trata-se de processo de natureza jurisdicional com conteúdo eminentemente administrativo, mas que nem por isso deixa de seguir os ditames do devido processo legal (contraditório, imparcialidade, ampla defesa, duração razoável, motivação etc.)”.
Esse entendimento é encampado pela jurisprudência eleitoral:
“RECURSO ELEITORAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS DE CAMPANHA. DE CANDIDATO. CARGO DE VEREADOR. EXISTÊNCIA DE IRREGULARIDADES E OMISSÕES. CONTAS JULGADAS NÃO PRESTADAS. PEDIDO DE REFORMA DA DECISÃO. PRELIMINAR DE AFRONTA AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. ALEGAÇÃO DE NÃO OCORRÊNCIA DE NOTIFICAÇÃO DEVIDA. REJEIÇÃO DA PRELIMINAR. JUNTADA DE NOVOS DOCUMENTOS QUE NÃO ALTERAM A ESSÊNCIA DA PRESTAÇÃO DE CONTAS EM SEDE DE RECURSO. POSSIBILIDADE. SANEAMENTO DAS FALHAS CONSTATADAS. APROVAÇÃO DAS CONTAS COM RESSALVAS. RECURSO A QUE SE DÁ PROVIMENTO.
1. Em tendo sido cumpridos os procedimentos legais para citação em juízo e oferecimento de defesa e ofertada à recorrente as devidas oportunidades para exposição de suas contrarrazões, não há se falar em ofensa aos princípios do contraditório e ampla defesa.
2. Em conformidade com o entendimento jurisprudencial vigente, a juntada, aos autos, em sede de recurso, de novos documentos que não alterem substancialmente a prestação das contas, é medida que de que se espera temperamento interpretativo, haja vista serem estes processos considerados como de jurisdição voluntária.
3. Recurso a que se dá provimento”.
(TREPB, RECURSO ELEITORAL nº 40777, Acórdão nº 422 de 28/07/2014, Relator(a) SYLVIO PELICO PORTO FILHO, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Data 01/08/2014 )
Ocorre que a prestação de contas compreende a apresentação de trabalho contábil complexo, consoante se depreende hoje das normas explicitadas no art. 40 e seguintes da Resolução TSE nº 23.406/2014, que melhor explicitam dentro do poder legiferante do TSE (art. 23, inciso IX, do Código Eleitoral) as disposições do art. 28 e seguintes da Lei nº 9.504/97.
Por tal razão é que, nesse processo jurisdicional com conteúdo eminentemente administrativo, conta a Justiça Eleitoral com o apoio técnico para a análise da prestação de contas, a teor do art. 30, §3º, da Lei das Eleições.
Assim, as Controladorias de Controle Interno dos órgãos da Justiça Eleitoral afiguram-se como sujeitos imparciais auxiliares do processo de prestação de contas[7].
Se assim o são, o Parecer Técnico Contábil que emite a COCIN se equivale à pericia judicial por expert oficial (art. 434 do CPC).
E mais, dada a rarefeita dilação probatória contida no processo jurisdicional de prestação de contas, é que o Parecer Técnico ganha especial relevo de importância na avaliação da prestação de contas de campanha, dele contudo podendo divergir o Julgador, a teor do art. 436 do CPC, aplicado subsidiariamente à espécie.
Exatamente este é o entendimento de CARLOS MÁRIO DA SILVA VELLOSO[8], verbis:
“A aferição realizada pela Justiça Eleitoral se classifica como eminentemente técnica, balizando-se pelos parâmetros normativos e pela jurisprudência assentada a respeito. Não pode o magistrado tirar ilações de onde nem ao menos existe presunção ou mandamento implícito que o ampare. A parêmia do legalismo jurídico permeia suas atividades. Não obstante, o vislumbre de presunção de ilicitude o autoriza a dissecar os cálculos apresentados, utilizando-se de todas as diligências e perícias que se fizeram prementes. Como se trata de questão contábil, o magistrado não pode chegar a certo posicionamento sem arrimo em fundamento fático, exercendo a teoria dos motivos determinantes um forte balizamento meritório de suas sentenças”.
Segue nessa linha a mansa e pacífica jurisprudência do TSE:
“PRESTAÇÃO DE CONTAS. 2010. CAMPANHA ELEITORAL. PRESIDENTE E VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA.
1. As doações realizadas entre candidatos, comitês financeiros e partidos políticos deverão ser feitas mediante recibo eleitoral (Res.-TSE nº 23.217, art. 17).
2. A manifestação do órgão técnico que apresenta irregularidade que não constou do primeiro relatório não pode ser considerada como parecer conclusivo. Nos termos do art. 30, § 4º da Lei nº 9.504/97 c/c o art. 35 da Res.-TSE nº 23.217, deve ser facultado ao interessado oportunidade para sanear a falha ou dúvida detectada pelo órgão técnico, antes do parecer conclusivo. Assim, detectada falha que não foi inicialmente apontada, novo relatório deve ser apresentado para realização de diligência.
3. Examinados os documentos apresentados pelo candidato após ciência da nova irregularidade, verifica-se inconsistência de apenas dois recibos eleitorais, sendo que, em relação ao primeiro, há ausência parcial de comprovação das despesas e no segundo, a fatura de locação apresentada já havia sido contemplada em outro recibo. Irregularidades que atingem cerca de 5% (cinco por cento) do volume financeiro da prestação de contas.
4. No caso, por se tratar de valores relativos a doações estimáveis em dinheiro, nas quais não houve trânsito de recursos financeiros entre o candidato e o Comitê Financeiro, e também considerando que o órgão técnico atesta que as despesas arcadas pelo Comitê Financeiro foram substancialmente comprovadas nos autos da sua respectiva prestação de contas, a irregularidade apontada não é suficiente para levar à desaprovação das contas do candidato, de acordo com os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
5. Prestação de contas aprovadas, com ressalvas.
(TSE, Prestação de Contas nº 388397, Acórdão de 07/08/2014, Relator(a) Min. HENRIQUE NEVES DA SILVA, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 155, Data 21/8/2014, Página 85 )
AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRESTAÇÃO DE CONTAS. CAMPANHA ELEITORAL. APROVAÇÃO COM RESSALVAS. PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE.
1. Tendo em vista que as irregularidades apontadas não atingiram montante expressivo do total dos recursos movimentados na campanha eleitoral, não há falar em reprovação das contas, incidindo, na espécie, os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
2. Diante das peculiaridades do caso concreto e do parecer do órgão técnico, que foi pela aprovação com ressalvas, não se vislumbra ilegalidade a ser reparada por meio do mandado de segurança.
3. Agravo regimental desprovido.
(TSE, Agravo Regimental em Recurso em Mandado de Segurança nº 704, Acórdão de 08/04/2010, Relator(a) Min. MARCELO HENRIQUES RIBEIRO DE OLIVEIRA, Publicação: DJE - Diário da Justiça Eletrônico, Data 04/05/2010, Página 28 )
AGRAVO REGIMENTAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS RELATIVAS À ARRECADAÇÃO E APLICAÇÃO DE RECURSOS NA CAMPANHA PARA O PLEITO DE 2002. DESAPROVAÇÃO DAS CONTAS PELO TRE.
1. A rejeição das contas em acórdão sucinto, porém suficientemente fundamentado, afasta a alegada ofensa ao art. 93, IX e X, da CF.
2. O exame da ofensa ao art. 30, § 2º, da Lei nº 9.504/97, passa, necessariamente, pela análise dos próprios fundamentos do parecer técnico em que se baseou a desaprovação das contas, o que implica imprescindível reexame de fatos e provas, inviável em sede de recurso especial (Súmula/STF nº 279 e a Súmula/STJ nº 7).
3. Pedido de aplicação dos princípios da razoabilidade e da insignificância. Impossibilidade ante a ausência de prequestionamento, bem como pela necessidade de reexame de prova.
Agravo a que se nega provimento.
(AGRAVO REGIMENTAL EM AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 4404, Acórdão nº 4404 de 17/02/2004, Relator(a) Min. ELLEN GRACIE NORTHFLEET, Publicação: DJ - Diário de Justiça, Volume 1, Data 02/04/2004, Página 104 )
E justamente porque a prestação de contas importa na realização de trabalho contábil complexo é que irregularidades formais ou mesmo materiais devidamente sanadas, ou mesmo que não sanadas não comprometam a compreensão da transparência da prestação de contas, não implicam na conclusão de sua rejeição.
Hodiernamente essa é a compreensão da legislação eleitoral, conforme regras dispostas no art. 30, §§ 2º e 2º-A, da Lei nº 9.504/97[9]:
“§2º. Erros formais e materiais corrigidos não autorizam a rejeição das contas e a cominação de sanção a candidato ou partido.
§2º-A. Erros formais ou materiais irrelevantes no conjunto da prestação de contas, que não comprometam o seu resultado, não acarretarão a rejeição das contas”.
Sendo que, conforme já escrevemos[10], constitui-se como erro formal o preenchimento de dados ou documentos na prestação de contas, e erro material se qualifica como qualquer violação às normas atinentes à arrecadação e gastos de campanha.
Logo, mesmo que persista a irregularidade no bojo da prestação de contas (sanada ou não), atingida sua finalidade subjacente, que é a confiabilidade e transparência das informações apresentadas, devem ser apenas e tão somente julgadas regulares com ressalvas as contas prestadas, ex vi do art. 30, inciso II, da Lei nº 9.504/97.
Assim reiteradamente vem julgando o TSE e o os Regionais:
“AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. PRESTAÇÃO DE CONTAS. AUSÊNCIA DE ABERTURA DE CONTA ESPECÍFICA. AUSÊNCIA DE MOVIMENTAÇÃO FINANCEIRA. REEXAME. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. NÃO PROVIMENTO.
1. A ausência de impugnação específica dos fundamentos da decisão agravada acarreta a manutenção do decisum. Precedentes.
2. Consta expressamente da moldura fática do acórdão regional que não houve movimentação financeira da candidata ora recorrida, bem como que a falha decorrente da não abertura da conta bancária específica não comprometeu a apreciação das contas. Assim, para alterar essas conclusões, seria necessário o reexame do conteúdo fático-probatório dos autos, que é inviável na estreita via do recurso especial (Súmulas nos 279/STF e 7/STJ).
3. Nas hipóteses em que o requisito legal exigido pelo art. 22 da Lei n° 9.504/97 não for observado, mas, de acordo com as circunstâncias do caso concreto, ficar cabalmente comprovada a ausência de movimentação financeira e, via de consequência, a ausência de prejuízo à fiscalização pela Justiça Eleitoral, é possível a aprovação das contas com ressalva, pois atendida a finalidade da aludida norma.
4. Agravo regimental desprovido”.
(TSE, Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº 51788, Acórdão de 03/04/2014, Relator(a) Min. JOSÉ ANTÔNIO DIAS TOFFOLI, Publicação: DJE - Diário de justiça eletrônico, Tomo 87, Data 13/05/2014, Página 70 )
“PRESTAÇÃO DE CONTAS. CANDIDATO A DEPUTADO ESTADUAL - ELEIÇÕES 2010 - MANIFESTAÇÃO DA COCIN PELA APROVAÇÃO - PROCURADOR REGIONAL ELEITORAL PELA REPROVAÇÃO DAS CONTAS - ARRECADAÇÃO DE RECURSOS E DESPESAS PAGAS APÓS O DIA DAS ELEIÇÕES - RECIBOS DE PAGAMENTO DE AUTÔNOMO - RPA - RASURA E DIVERGÊNCIA DE DATAS - MERA IRREGULARIDADE QUE NÃO COMPROMETE A REGULARIDADE DAS CONTAS - APROVAÇÃO COM RESSALVAS.
1. A legislação eleitoral permite a arrecadação de recursos após as eleições, desde que para quitação de despesas já contraídas e não pagas até tal data, segundo determina o artigo 20, §§ 1º e 5º da Resolução TSE nº 23.217/2010.
2. O Recibo de Pagamento de Autônomo - RPA, desde que atenda aos requisitos do artigo 31 da Resolução TSE nº 23.217/2010, como nome e CNPJ do candidato, além de estar devidamente assinado pelo prestador de serviço, é capaz de comprovar, de forma suficiente, a despesa realizada pelo candidato, razão pela qual não há motivos para não aceitá-lo como documento fiscal.
A existência de rasura e divergência na data de pagamento condita nos recibos configuram mera irregularidade, desde que não maculem sua idoneidade a ponto de invalidá-lo como prova do pagamento.
3. Finalidade da prestação de contas foi cumprida. Contas aprovadas com ressalvas”.
(TRE/ES, PRESTACAO DE CONTAS nº 333635, Resolução nº 620 de 22/08/2011, Relator(a) MARCUS FELIPE BOTELHO PEREIRA, Publicação: DJE - Diário Eletrônico da Justiça Eleitoral do ES, Data 01/09/2011, Página 13/14).
Trata-se da convergência direta dos postulados endoconstitucionais da proporcionalidade/razoabilidade (realização de sua função hermenêutica, na compreensão de DIRLEY DA CUNHA JR.[11]) no âmbito de análise dos processos de prestação de contas.
Notas
[1] Teoria da Inelegibilidade e o Direito Processual Eleitoral, 1ª edição, p. 30.
[2] Hodiernamente, à luz do princípio da tipicidade das ações eleitorais, perquirido e sancionado pela Investigação Judicial Eleitoral do art. 30-A da Lei nº 9.504.
[3] Elementos de Direito Eleitoral. Saraiva, 2009, 9. 229.
[4] A Lei nº 12.034/2009 veio a dissipar a discussão doutrinária e jurisprudência acerca dessa natureza jurídica do processo de prestação de contas, ao indicar no art. 30, §5º, da Lei nº 9.504/97, a possibilidade de interposição de Recurso Especial Eleitoral no procedimento, cujo um dos requisitos de cabimento preconizados na exegese do art. 121, §4º, da CF, é exatamente a emissão de decisões jurisdicionais dos Regionais
[5] De mais a mais, a concepção chiovendiana de jurisdição está presente, pois o processo de prestação é resolvido por juiz, segundo as possibilidades do art. 30 da Lei das Eleições, que aplica a vontade concreta da lei ao caso (exercício de jurisdição).
[6] Manual de Direito Eleitoral, Revista dos Tribunais, 2014, p. 215.
[7] Seguindo a linha classificatória de RODRIGO KLIPPEL (Manual de Processo Civil, 2ª edição, p. 222), quanto aos sujeitos do processo.
[8] Elementos de Direito Eleitoral. Saraiva, 2009, 9. 231.
[9] As condições de superabilidade da norma, à luz dos postulados da proporcionalidade/razoabilidade, tão bem propalados por HUMBERTO ÁVILA, em sua Teoria dos Princípios, ganha corpo e forma na seara legislativa.
[10] Lei Eleitoral Comentada, 1ª edição, p. 243.
[11] Curso de Direito Constitucional, 6ª edição, p. 188/191.