Palavras-Chave: Agentes Públicos. Serviços Públicos. Administração Pública Direta e Indireta. Interesse Público.
Sumário: 1. Agentes Públicos: Conceito – 2. Serviços Públicos: Conceito – 3. Administração Pública Direta e Indireta: Conceito – 4. A prestação de serviços Públicos – 5. Considerações Finais – 6. Referências Bibliográficas.
1. Agentes Públicos: Conceito
Se até os cientistas jurídicos e os mais renomados operadores do direito ainda hoje discutem sobre uma melhor definição e classificação daquelas pessoas incumbidas de alguma função pública, não é raro imaginar as dúvidas que pairam sobre os leigos cidadãos. Na mídia e no âmbito da própria Administração Pública há uma grande mistura entre os termos “funcionários públicos”, “servidores públicos” e “empregados públicos” que, muitas das vezes, são utilizados erroneamente como sinônimos para designar todas as pessoas físicas que mantenham algum tipo de vínculo com a Administração Pública.
Muito se discutiu sobre uma terminologia que melhor agregasse todos aqueles que, de alguma forma, representassem a manifestação da vontade estatal, até se chegar ao termo “Agente Público” que é atualmente considerado por muitos como a designação mais ampla concebida para todos aqueles que, de alguma forma, realizam alguma atividade atribuída ao Estado, mesmo que o façam de maneira transitória, ocasional ou sem remuneração.
Segundo o art.2º, da Lei 8.429/92, também conhecida como L.I.A ( Lei de Improbidade Administrativa), são considerados “Agentes públicos” todos aqueles que exercem, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos da Administração Pública Direta, Indireta ou Fundacional, ou seja, são pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal.
Celso Antônio Bandeira de Mello, diz que esta expressão - Agentes Públicos :
... é a mais ampla que se pode conceber para designar genérica e indistintamente os sujeitos que servem ao poder público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente. Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um Agente Público (Bandeira de Mello, 2010).
Nota-se que, conforme mencionado anteriormente, há certas divergências em relação à definição e classificação dos Agentes Públicos; mas, apesar das diferenças de conceituação, todas convergem a um ponto em comum : o exercício de alguma função estatal.
Na realidade, o grande entrave está é na classificação desses agentes. Em razão da distinção da natureza das competências e atribuições incumbidas, há uma verdadeira “torre de babel” entre os operadores do direito.
Podem ser, por exemplo, considerados como agentes públicos, desde os mais altos dirigentes, como o Presidente da República, até os que, eventualmente, exercem alguma função pública, como os mesários e jurados, além de outros sujeitos como os concessionários e os permissionários do serviço público.
A grande dificuldade na classificação dos agentes públicos, uma vez que não se chega a um acordo, está em qual categoria enquadrá-los. Entretanto, para efeitos didáticos e existindo a necessidade de se agrupar esses agentes em função de semelhanças entre si, apesar de não estar pacificado pela doutrina, alguns renomados juristas a exemplo de Celso Antônio Bandeira de Mello, assim classificam, resumidamente, os agentes públicos : Agentes Políticos ( titulares dos cargos estruturais à organização política do país), Servidores Estatais ( aqueles que detém com o Estado e suas entidades da Administração Indireta – de natureza pública ou privada – relação de trabalho de natureza profissional, de caráter não eventual, sob vínculo de dependência ), e Particulares Colaboradores ( particulares que exercem função pública mesmo em caráter eventual).
2. Serviços Públicos: Conceito
Conforme visto, o agente público é toda pessoa que presta um serviço público, ou melhor dizendo, que exerce algum tipo de função pública. E essa ação dever ser exercida de forma eficiente, rápida e com a qualidade que os contribuintes merecem, pois são eles que pagam as contas da Administração Pública e têm o direito de exigir um retorno satisfatório dos serviços públicos. Mas o que vem a ser “serviço público” ?
Bandeira de Mello (2010) relata que certas atividades são destinadas a satisfação da coletividade de maneira geral, e que dependendo do plano de escolha política, pode estar fixada na constituição de um país, na lei, na jurisprudência e nos costumes vigentes. A Administração Pública mantém o vínculo com essas atividades, normatizando-as e fiscalizando-as.
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público [...] (Bandeira de Mello, 2010, p. 671).
3. Administração Pública Direta e Indireta: Conceito
A Constituição da República prevê o controle e a execução direta à nível federal e o compartilhamento de prestação de certos serviços públicos entre os entes da federação e os particulares, como também prevê as formas de execução desses serviços. Alguns serviços devem ser executados diretamente pela Administração, sendo indelegáveis, como por exemplo, assuntos de defesa e segurança nacionais. E outros podem ser delegados a terceiros nas condições regulamentadas e sob o controle do Estado, como o serviço de energia elétrica, o serviço de telecomunicações, o fornecimento de água, transporte, dentre outros.
A Administração Pública, dividida em Direta e Indireta, é assim conceituada por José dos Santos Carvalho Filho :
Administração Direta é o conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado. Em outras palavras, a Administração Pública é, ao mesmo tempo, a titular e a executora do serviço público.
Administração Indireta do Estado é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à respectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades administrativas de forma descentralizada (Carvalho Filho, 2010).
4. A prestação de Serviços públicos
O art. 175 da Constituição dispõe que a titularidade dos serviços públicos e da Administração Pública, podendo ser centralizada ou descentralizada. Importante frisar que essa titularidade da prestação dos serviços públicos será sempre da Administração, que apenas transfere a sua execução ao particular, contudo, obedecidas certas condições e normas, entre elas o processo licitatório.
Art. 175 – Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado (CF, 1988).
Pode-se afirmar que as principais características de serviços públicos adequados são a regularidade, a generalidade, a indivisibilidade, a urbanidade, a eficiência e a modicidade das tarifas, com o objetivo de sempre satisfazer o interesse coletivo.
Os serviços públicos no Brasil têm fama de serem, em geral, ineficientes e muito burocráticos. O grande desafio da Administração pública é atender os desejos, as necessidades e as expectativas dos cidadãos, melhorando os serviços prestados com uma equipe eficiente de gestores e que haja, principalmente, acompanhamento, transparência, comprometimento e resultado.
No Brasil há alguns estados que possuem órgãos específicos de atuação junto aos serviços Públicos numa tentativa de aprimorá-los. No Rio de Janeiro, por exemplo, existe a Procuradoria de Serviços Públicos, que lida com desempenho de serviços públicos, orçamentos, licitações e contratos, infância e juventude, dentre outras matérias. Publicada no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro em 13 de janeiro de 2011, a Resolução PGE Nº 2907 da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro diz:
Art. 23 – À Procuradoria de Serviços Públicos compete:
I – atuar nos procedimentos administrativos e nos processos judiciais que não se enquadrem nas competências das demais Procuradorias;
II – exercer especificamente as atribuições que lhe forem cometidas pelo Procurador-Geral do Estado.
As atuações desta Procuradoria de Serviços Públicos são, salvo engano, residuais, pois entende-se que somente vão se manifestar caso não seja atribuído expressamente à outra procuradoria.
O artigo, ao tratar da competência da Procuradoria, se refere à atuação em procedimentos administrativos, e não em processos administrativos, como muito se confunde.
Medauar (2010) afirma que “procedimento distingue-se de processo porque, basicamente, significa a sucessão encadeada de atos. Processo, por seu lado, implica, além do vínculo entre atos, vínculos jurídicos entre os sujeitos, englobando direitos, deveres, poderes, faculdades, na relação processual. Processo implica, sobretudo, atuação dos sujeitos sob prisma contraditório.”
5. Considerações Finais
O objetivo principal deste artigo seria ampliar o entendimento de alguns conceitos que definem a atuação do poder público através de breves considerações que, de alguma maneira, contribuam para uma maior reflexão acerca do assunto.
Embora haja certas divergências conceituais, entende-se que tudo se converge a um único objetivo: o interesse público. O Estado deve sempre garantir o bem estar da coletividade em detrimento do particular. Para isso é fundamental se conhecer todo o funcionamento e a estrutura organizacional da Administração Pública para que se possa exercer a fiscalização de eventuais excessos cometidos pelo Poder Público, através de ser representantes, pois todo ato administrativo que se desviar do interesse coletivo será sempre ilícito e imoral.
6. Referências Bibliográficas
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 27. Ed. São Paulo: Malheiros, 2010.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em 23 dez. 2014.
BRASIL. Lei Federal 8.429 de 2 de junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>. Acesso em 05 dez. 2014.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Juris, 2010.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 14. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2010.
MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e Legislação Constitucional. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
RIO DE JANEIRO. Resolução PGE nº 2907, de 11 de Janeiro de 2011. Consolida o Regimento Interno da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro. Diário Oficial [do] Estado do Rio de Janeiro, RJ, 13 jan. 2011. p. 20