Introdução
Inúmeros atos envolvendo o uso da força foram realizados em virtude de atrocidades cometidas contra os direitos humanos nas últimas décadas. No decorrer dos anos 90 o Conselho de Segurança das Nações Unidas autorizou o uso da força em situações nas quais considerar-se-iam estritamente pertencentes ao domínio interno. Concomitantemente verificaram-se conjunturas semelhantes, nas quais Estados ou grupo de Estados intervinham mediante o uso da força com o escopo de cessar sérias violações dos direitos humanos, todavia, com uma diferença fulcral, tais atos não tinham autorização prévia Conselho de segurança das Nações Unidas.
As ações acima aludidas são as chamadas Intervenções Humanitárias. Assim, como o próprio nome indica, alicerçam-se nos Direitos humanos, podendo por intermédio desse embasamento, um Estado ou grupos de Estados inserir ações coercitivas, fora do seu domínio, em um outro Estado sem o prévio consentimento das autoridades políticas responsáveis pelo mesmo1. Como exemplos paradigmáticos podem referir-se a ação Belga no Congo em 1960 e a intervenção americana em Granada, em 1983. Na história mais recente, avultam a intervenção dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha no norte do Iraque, desde 1991 2, dos Estados Unidos na Somália em 1992 e a intervenção da NATO no Kosovo, em 1999.
Nessa conjuntura surgem problemáticas em que estão envolvidos: o direito internacional, os direitos humanos e o principio da não intervenção. Questões estas que serão abordadas no presente trabalho, além de apresentar questões práticas como o caso da intervenção dos Estados Unidos e da Grã-Bretanha no Iraque, desde 1991.
1. Soberania e a Intervenção
1.1. A Secular gestação da proibição da intervenção
Desde o seu nascedouro no século XVII, com os Tratados de Westefália que deram termo à guerra dos 30 anos, o Direito internacional clássico tem por elemento basilar o Estado, componente fundamental da macropolítica europeia após o fim do feudalismo e a derrocada da Igreja católica e do Santo Império Romano.
Consagrou-se, assim, uma nova fase na história política europeia, alicerçada no reconhecimento da igualdade soberana e na independência mútua dos Estados, concernente às relações internacionais, e na extinção da dependência de todos relativamente à Santa Sé. Mormente, é imperioso enaltecer a rejeição dos Estados perante a subordinação de qualquer autoridade superior. A vida internacional europeia passou a ser regida pelo princípio do equilíbrio de forças, do equilíbrio político ou da balança de poderes 3. Por conseguinte surge o princípio da não intervenção, como garantia e decorrência destes 4.
A esta luz, pode-se afirmar que um Estado soberano é autônomo, independente e tem poder supremo. “A vontade de um Estado soberano não depende de nenhuma outra vontade. É a vontade suprema garantida, se necessário pela força coatora de que dispõe, pela própria natureza, a entidade estatal” 5. Ou seja, a soberania se manifesta na vontade própria do Estado, que alicerça o conceito constitutivo de soberania, qual seja a de supremacia interna e de independência internacional.
Em meio a uma sociedade intrínseca e reconhecidamente belígera, surge concomitantemente a igualização das relações internacionais um conceito de guerra, intimamente atrelada à defesa dos Estados soberanos, reconhecida como um direito e não tanto pertinente às considerações ético-jurídicas6. O uso da força, por intermédio da guerra, era um meio lícito de soluções de conflitos. Do mesmo modo se admitia, sem restrições, que os Estados recorressem à força e declarassem guerras quando assim os imponham as suas superiores “raisons d'Etat” 7.
Esse cenário mundial obteve mudanças drásticas após se ter experimentado duas guerras mundiais e vivido dramaticamente a expansão real de uma guerra total, principalmente com o holocausto nuclear8. Tais acontecimentos acarretariam a erradicação do jus ad belum 9.
No Pacto da S.D.N. estabeleceu-se, pela primeira vez, um corpo sistemático de princípios sobre esta temática. Este preceito não proibia diretamente a guerra, todavia estabelecia regras destinas a evitá-la ou até mesmo posterga-la segundo um sistema que a doutrina nomeou de moratória de guerra 10 11.
Contudo, em setembro de 1939, Adolf Hitler, o ditador nazista da Alemanha, desencadeou a Segunda Guerra Mundial. A Liga das Nações, tendo fracassado em manter a paz no mundo, foi dissolvida. Porém, em 18 de abril de 1946, o organismo passou as responsabilidades à recém-criada Organização das Nações Unidas, a ONU.
A Organização das Nações Unidas vem de encontro a Liga das Nações no que diz respeito ao uso da força. O Pacto S.D.N. não proibia diretamente o uso da força e em algumas circunstâncias até considerava-o lícito. Já a Carta das Nações Unidas 12 proíbe-o manifestamente em seu artigo 2º. § 4. Para, além disso, como nota Machado 13, “os conflitos armados não se reconduzam à guerra no sentido estrito referido, incluindo as chamadas “measures short of war” e os “low intensity conflicts”.Em contra partida, o mesmo documento admite exceções, expressas na competência do Conselho de Segurança diante de ameaça ou ruptura da paz ou atos de agressão (artigo 42 14) e no exercício do direito a legitima defesa, autorizado pelo artigo 51 15.
Não obstante, aqui surge, com toda nitidez, a contraposição entre o Direito Internacional Clássico e o Direito Internacional Contemporâneo, com elementos de passagem ou de transição entre uma época e outra.
1.2. Uso da força e a Carta das Nações Unidas
É somente com a criação da Organização das Nações Unidas que o uso da força fica proibido na ordem internacional, conforme determina o artigo 2º, § 4 da Carta, e surge a obrigação de resolução pacífica dos conflitos, como prevê o artigo 2º § 3. Se, porém, os meios de resolução pacífica de conflitos falharem, em caso de ameaça à paz e à segurança internacionais, as partes devem remeter a disputa ao Conselho de Segurança das Nações Unidas, haja vista, o monopólio que a ONU possui da coação legítima no plano internacional.16
Contudo, a interdição do uso da força não impediu a ocorrência de inúmeros conflitos armados, não só por sua admissão nas guerras de descolonização, através de inúmeras resoluções da Assembleia Geral, mas também pela paralisia do Conselho de Segurança durante a Guerra Fria. A situação não foi diferente com o fim da mesma. Após a ação do Conselho de Segurança na Guerra do Golfo verifica-se um recrudescimento dos conflitos armados, internacionais e a proibição daquele órgão diante de tais situações, mesmo em casos nos quais estiveram presentes violações dos direitos humanos17.
Neste diapasão, um dos ramos do direito Internacional cuja importância de estudo, divulgação e, principalmente, de aplicação se torna cada vez fundamental é o Direito Internacional Humanitário (DIH). Um tema nessa esfera que deve ser trazida à baila é a intervenção humanitária, haja vista que a mesma não se encontra entre as exceções expressas previstas ao uso da força, na Carta da ONU, apesar de terem sido utilizados como justificativa à inúmeros atos envolvendo o uso da força.
2. Delimitação do conceito de intervenção humanitária
2.1. Confronto com figuras afins
A expressão intervenção humanitária muitas vezes é usada de forma unívoca por vários autores, considerando a assistência humanitária, a ingerência humanitária, a intervenção democrática e a intervenção a favor ou para proteção de nacionais no estrangeiro sinônimos da intervenção humanitária, como nota Pereira18. Todavia, apesar de todos os institutos acima aludidos estarem vinculados à proteção humanitária, nada obsta de terem conteúdos diferentes.
É imperioso para o desenvolvimento do presente trabalho bem como para melhor entendimento do leitor, que sejam apuradas as noções de figuras afins (supra mencionados).
2.1.1. Assistência humanitária
A assistência humanitária, como afirma Baptista19, “se concretiza pela distribuição não discriminatória e neutra de alimentos, medicamentos e outros bens de primeira necessidade, bem como na proteção de cuidados médicos. (...) é lavada a cabo por entidades não governamentais ou, pelo menos, entidades governamentais desarmadas e de forma não violenta, tendo por objetivo exclusivo apoiar humanitariamente a população civil, não podendo em caso algum interferir na atuação do Estado alvo ou no conflito armado (caso exista)”.
Nesse diapasão, pode afirmar-se que esta operação pode ser realizada quando os direitos mais elementares da pessoa humana estiverem em crise e esteja sendo originada não só por elementos humanos, mas primeiramente, mais tipicamente, por elementos da natureza ou desastres industriais. Em sentido próximo Pereira afirma que “o conceito de assistência humanitária incide especialmente sobre a chamada ajuda de emergência ou de urgência, ou seja, a assistência que decorre durante ou na sequencia de uma calamidade com vista à preservação da vida e das necessidades básicas dos sobreviventes” 20.
Outro ponto importante a ser destacado é que tal operação devera ser lavada a cabo por entidades não governamentais (ONGs). A instituição, concernente a este matéria, que se afirmou de modo destacado é, sem dúvida, a Cruz Vermelha Internacional 21. Ademais, pode ser efetuada por entidades particulares ou até mesmo governamentais, porém, neste último caso é imperativo que a ação seja efetuada de forma pacifica e sem interferência no Estado territorial.
Além disso, nos termos do art. 27 da I convenção de Genebra de 1949, “uma sociedade oficialmente reconhecida de um país neutro somente poderá prestar a assistência do seu pessoal e das suas formações sanitárias e uma das Partes no conflito se tiver o consentimento prévio do seu próprio governo e a autorização dessa Parte do conflito”, ressalvando-se que “em nenhuma circunstância esta assistência deverá ser considerada como uma ingerência de conflito” (n.os 1 e 3, respectivamente). Idênticos princípios são afirmados, nomeadamente nos arts. 64 e 18, n.o 2, dos I e II Protocolos Adicionais às Convenções de Genebra, de 1977, respectivamente.
De acordo com os preceitos acime mencionados pode-se aludir que a assistência humanitária desenvolver-se-á com o cabal consentimento do estado territorial, embora a doutrina inclua posições muito diversificadas 22.
2.1.2 Ingerência Humanitária
Pereira 23 entende que “o conceito de ingerência é mais lato do que o de intervenção, uma vez que se pode traduzir em diferentes comportamentos que implicam algum tipo de interferência em assuntos internos”, ou seja, inclui qualquer tipo de agressão contra o território de um estado estrangeiro, e não unicamente num sentido restritivo, como no caso da intervenção humanitária, que se concretiza unicamente no o uso da força.
Uma resolução altamente designada como sendo a tradução do conceito de ingerência humanitária é a Resolução 688, de 1991, que objetivava proteger a minoria curda que se tinha revoltado conta o Governo Iraquiano da repressão deste, no final da Guerra do Golfo. Na mesma, o Conselho de Segurança previa sua competência para decidir no que tange as questões de violações dos direitos do homem, no caso em tela da população curda, e “insiste que o Iraque permita um acesso imediato das organizações humanitárias internacionais a todos aqueles que necessitam de assistência em todas as partes do Iraque e que ponha à sua disposição todos necessários à sua ação24”.
A Resolução supramencionada, por mais inovadora que tenha sido por considerar pela primeira vez que violações graves dos direitos humanos constituem uma ameaça à paz e a segurança internacional 25, não se afastou do seu objetivo principal que é o da segurança coletiva, que a carta prevê.
Por conseguinte, pode observar-se o crescimento do respeito pelos direitos do homem, inserido no próprio conceito de paz, permitindo, desta forma, que o Conselho de Segurança observe a sua ameaça concomitantemente com a ameaça à paz.
2.1.3. Intervenção democrática
O conceito atribuído à intervenção democrática, também, muito se assemelha a da de intervenção humanitária, mormente, pelo fato de ambos recorrerem ao uso da força e de não serem consagradas como exceção ao uso da força. Porém, a intervenção democrática visa à instituição de um regime democrático e não de proteger em grupo de vitimas de Estados, como é o caso da intervenção humanitária26.
2.1.4 Intervenção a favor ou para proteção de nacionais no estrangeiro
Para melhor ilustrar esta ação utilizar-se-á o exemplo empregado por Canotilho: “o Estado A intervém no Estado B para libertar e salvar os seus nacionais, ameaçados na sua vida e existência coletiva (intervenção americana no Irã, em 1980, e, já antes, a intervenção israelita em Entebe, no ano de 1976) 27”.
A esta luz, este tipo de intervenção visa salvaguardar a vida de cidadãos, do Estado interventor, que estejam sob ameaça ou em perigo atual ou iminente de perderem suas vidas28, contrariamente a intervenção humanitária que tem por escopo proteger qualquer grupo de indivíduos, mas não unicamente seus nacionais em Estados alheios.
Todavia, esta atuação apresenta inúmeros pontos em comum, refira-se o uso da força, a falta de anuência do Estado territorial e pelo fato de ambos não estarem enquadrados entre as exceções ao recurso da força, permitidos pela Carta das Nações Unidas.
Com tudo, resta diáfano a diferença entre os preceitos acima e a intervenção humanitária. Com isso poder-se-á dar início ao tema principal do trabalho em tela, a intervenção humanitária.
3. Intervenção humanitária
A intervenção humanitária, como anteriormente mencionada, é utilizada pela maioria dos doutrinadores de forma unívoca ponderando as figuras afins. Destarte Brownlie define-a como “a ameaça ou o uso da força armada por um Estado, uma comunidade beligerante ou uma organização internacional tendo como finalidade a proteção dos direitos do homem” 29. Por sua vez, Gouveia entende que falar-se-á em intervenção humanitária quando um “Estado - ou qualquer outro sujeito internacional- intervir no território de outro Estado, em socorro de populações vítimas, perante a oposição do Estado respectivo”30. Em sentido próximo, porém um pouco mais restritivo, Holzgrefe refere-se a intervenção humanitarian como sendo “the threat of use of force across state borders by a state (or group of states) aimed at preventing or ending widespread and grave violations of the fundamental human rights of individuals other than its own citizen, without the permission of the state within whose territory force is applied” 31 32 33. Já, Garret entende por intervenção humanitária como sendo “the use -or the threat- of force by one or more outside states into the affairs of a sovereign country in response to a pattern of systematic rights violations that are the results either of the conscious policies of the regime in power or that arise out of the general breakdown of any central-regime authority in the target country” 34 35. Po fim, Kolb define intervenção humantária como “the use of force in order to stop or oppose massive violations of the most fundamental human rights (specially mass murder and genocide) in a third State, provided that the victims are not nationals of the intervening States and there is no legal authorization given by a competent international organization, such as, in particular, the United Nations by means of the Security Council” 36 37.
A está luz, resta clara a similitude do conceito de intervenção humanitária adotada pelos mais diversos doutrinadores, contudo, pode ser apurado que alguns conceitos, como a proposta dada por Brownlie, são notoriamente mais amplas que outras, assim como o caso da noção dada por Kolb, que são manifestamente mais restritas.
O conceito que adotaremos no presente trabalho é o de Kolb, uma vez que objetivamos avaliar a admissibilidade da intervenção humanitária, face ao Direito Internacional, do recurso à força armada fora dos quadros em que é admitido pela Carta das Nações Unidas. Assim, os elementos basilares do conceito de intervenção humanitária, que adotaremos, são respectivamente o recurso à força armada por tempo limitado destina a proteger grupos de indivíduos vítimas de violações dos seus direitos mais fundamentais, o caráter unilateral da ação, a ausência de legitimidade do ato pelo Conselho de Segurança e a falta de anuência do Estado alvo.
Passaremos a analisar cada um dos elementos acima aludidos:
3.1. O recurso à força armada como elemento essencial
O uso da força armada empregada na intervenção humanitária como nota Pereira “está sempre sujeito aos requisitos que enformam o uso da força nos casos permitidos pelo direito internacional; ou seja, ter-se-ão de cumprir necessariamente os critérios da necessidade, proporcionalidade e a observância do direito internacional humanitário” 38.
Com isso, pode-se dizer que o uso da força, no âmbito do direito humanitário, para ser admitido, deverá sempre seguir os mesmos preceitos observados pelos casos em de uso da força é acolhido pelo direito internacional.
3.2. O caráter unilateral da intervenção humanitária
A intervenção humanitária decorre de uma ação unilateral39 singular, quando praticada por um só Estado, ou coletiva, quando praticada por mais de um Estado, desde que este não se enquadre no sistema de segurança coletiva. Com isso, pode-se concluir que é irrelevante o número de autores, desde que todos os envolvidos na ação tenham o mesmo objetivo e com isso não afastando o caráter unilateral do ato 40.
Destarte, Kolb aponta que “such humanitarian intervention need not take the form of action by a single intervening State; but it must be unilateral. Thus, if several states pool their military resources together to intervene in a foreign territory, that constitute a collective intervention. However, the intervention is unilateral, in that it is coercive action taken by some States acting as would do a single subject” 41.
3.3. Ausência de legitimidade do ato pelo Conselho de Segurança
Se nos referirmos à intervenção praticada por um Estado ou um grupo de Estados que detêm autorização da comunidade internacional por intermédio do Conselho de Segurança tornar-se-ia inapropriado o seu questionamento. Desse modo, ao nos referirmos à intervenção unilateral, excluímos as situações nas quais o uso da força é permitido pela CNU, como é o caso da legítima defesa, e também os casos nos quais haja legitimação pelo Conselho de Segurança.
3.4. A falta de anuência do Estado alvo
No caso de haver consentimento do Estado cujo território se dá a intervenção, não há de se falar em intervenção humanitária, visto que, esta ação tornar-se-á uma intervenção por intermédio de um convite ou anuência. O próprio artigo 2º, no, que é a pedra angular de todo o regime da Carta das Nações Unidas proíbe a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou a independência de um Estado, o que lhes garante o afastamento de perturbações internas e a independência política 42. Ora, se o próprio Estado permite a intervenção não há de se falar em violação da soberania, posto que, a permanência de um Estado ou grupo de Estados terceiros em seu território decorre da sua autorização.
3.5. A Proteção de grupos de indivíduos vítimas de violações dos seus direitos mais fundamentais
Este é o elemento cardeal da intervenção humanitária por ser a razão que motiva tal intervenção. Destarte, Ellery Stowell descreve que a intervenção humanitária tem por “objetivo justificável proteger os habitantes de outro Estado do tratamento que é tão arbitrário e persistentemente abusivo que excede os limites da autoridade dentro da qual o soberano se presume que atua com razão e justiça” 43.
3.6. O caráter temporalmente limitado
Este elemento encontra-se intrinsecamente conectado com o anterior. Isso se dá devido ao fato de a intervenção humanitária ter que durar o tempo mínimo, mas suficiente, para alcançar seu objetivo. Ou seja, “estamos face a um requisito que pretende ver limitada ao mínimo a violação da soberania estadual e, simultaneamente, procura prevenir alguma tendência para os abusos e aproveitamentos a que a intervenção deste tipo pode dar azo” 44.
Agora que, encontram-se definidos os elementos que integram o conceito de intervenção humanitária, podemos passar a analisar os casos de intervenção em que a questão humanitária foi utilizada de modo a justificar tais atos e chagar a conclusão se tais ações realmente se enquadram no conceito de intervenção humanitária, suscitado no trabalho em tela.