Sumário: 1. Intróito; 2. Evolução e Crise do Estado Contemporâneo; 3. A Reforma do Estado; 3.1. Governabilidade e Reforma Política; 3.2. Governança e Reforma Administrativa; 4. As Três Formas de Administração Pública; 4.1. A Administração Gerencial; 5. A Reforma Administrativa do Estado Brasileiro; 6. Conclusão; 7. Bibliografia.
1. Intróito
O Estado assume, ao longo da história, as mais variadas feições, num processo de transformação constante, para que possa se conformar à dinâmica social. Nesse contexto de permanente mudança, o Estado Moderno, ao longo de sua evolução, foi levado a rever, por mais de uma vez, sua forma de intervenção na sociedade.
Disso resultou uma repetição monótona de processos de reforma e contra-reforma do Estado, em movimentos pendulares que o conduzem ora à centralização administrativa, identificando-o com o tradicional Estado social-burocrático, ora a uma tendência descentralizadora, marcada por maior flexibilização da estrutura administrativa, com a redução do tamanho do Estado.
O Brasil, como não poderia deixar de ser, não ficou alheio a todo esse processo de mudança, vindo a empreender, ao longo do século passado, algumas alterações fundamentais no modo de se estruturar, o que culminou, em meados da década de 90, com a implantação de um novo modelo de administrar, a saber, a administração gerencial.
O presente estudo se propõe a desenhar todo o quadro histórico desse processo cíclico de evolução estatal, avaliando os fatores determinantes dos movimentos reformistas das duas últimas décadas do século XX, no intuito de extrair as bases do novo modelo de Estado.
2. Evolução e Crise do Estado Contemporâneo
Ao longo do século XVIII, pôde-se notar a estruturação do Estado liberal, caracterizado pela adoção de uma postura de mero guardião da ordem e segurança nacionais, reduzindo sua atuação ao pequeno núcleo estratégico, correspondente, sobretudo, à defesa nacional, arrecadação e diplomacia. Era o Estado mínimo, alheio à área social e ao domínio econômico, os quais ficavam ao sabor das próprias forças sociais.
O modelo de Estado modesto começa a decair após a Primeira Guerra Mundial e a Revolução Russa, ruindo definitivamente na década de 30 do século passado. Isso porque o mercado livre e a inexistência de uma política social levaram as economias capitalistas à insuficiência de demanda agregada, ensejando uma crise generalizada que abriu espaço para a emergência do Estado Social-Burocrático, de cunho intervencionista.
A nova visão do Estado reconhecia seu papel complementar nos âmbitos econômico e social. Isso significava, para o Estado intervencionista, a assunção da prestação de serviços sociais fundamentais, além do disciplinamento da ordem econômica, seja para limitá-la e permitir sua compatibilização com o interesse coletivo, seja para estimulá-la através da concessão de apoio financeiro, creditício e de infra-estrutura, ou ainda, através de sua atuação direta na prestação de atividades econômicas.
Surgiram, nessa nova realidade, o Estado do Bem-Estar Social (Welfare State), nos países desenvolvidos, em especial na Europa; o Estado Desenvolvimentista e protecionista nos países em desenvolvimento do chamado Terceiro Mundo; e os Estados Comunistas do bloco soviético.
Aos poucos, a própria estrutura do Estado intervencionista, voltada para conformá-lo ao papel de um verdadeiro demiurgo social [1], na expressão de Bresser Pereira, tornou-o incapaz de desenvolver a contento todas as atividades que tinha assumido, induzindo a um processo descentralizante, tanto no que se referia à prestação de serviços públicos, quanto no tocante à realização, por interposta pessoa, de atividades econômicas.
Todo esse processo se efetivava graças aos métodos administrativos da desconcentração e da descentralização. No primeiro, concedia-se autonomia de gestão a unidades formadas nos limites de uma determinada pessoa jurídica, distribuindo-se atividades segundo uma subordinação hierárquica. O segundo, implicava a técnica de transferência de atribuições a outro ente administrativo integrante da burocracia estatal, dotado de personalidade própria e de capacidade de se autogovernar, e sujeito, apenas, à tutela e vigilância da entidade criadora.
Nasceram, nesse último caso, as entidades da administração indireta (autarquias e empresas públicas), da mesma forma que se verificou uma crescente tendência à associação do Estado com o capital privado, através das sociedades de economia mista e de institutos como as concessões, permissões e autorizações de serviços públicos.
Contrariamente ao esperado, essa onda descentralizante não conseguiu superar os problemas do Estado intervencionista. Pelo contrário, o Estado hipertrofiado e super desenvolvido, ensejou uma queda ainda maior em seu grau de eficiência na prestação de serviços sociais e regulação econômica.
Nas palavras de Roberto Ribeiro Bazilli: "Esse gigantismo, em aparente contradição, leva o Estado intervencionista a se esgotar; sobrecarrega o Estado com tarefas dispensáveis e que são melhores desempenhadas pela iniciativa privada; dificulta a adequada realização das atividades essenciais do Estado; a eficiência diminui bem como acarreta a insuficiência de recursos(...)" [2]
Paralelamente, ao agigantamento do Estado, e contribuindo para o colapso do mesmo, verificou-se, a partir da segunda metade do século XX, uma profunda alteração no sistema econômico mundial, mudança essa capitaneada, sobretudo, pela aceleração do desenvolvimento tecnológico e pela redução dos custos de transportes e comunicações, fatos que conduziram a uma nova dinâmica do capitalismo internacional, correspondente à globalização, com a conseqüente integração das economias e dos mercados, rompimento de barreiras e acirramento da competição.
A globalização impôs uma dupla pressão sobre os Estados: por um lado cresceu o desafio estatal em proteger os seus cidadãos, dado que a lógica do mercado, privilegiado pela economia neoliberal, é favorável aos mais fortes e capazes e induz ao aumento da concentração de renda; de outro, exigiu do Estado maior eficiência na realização das tarefas públicas, de modo a aliviar as pressões sobre as empresas nacionais e facilitar sua concorrência frente ao mercado internacional.
Nesse novo contexto, de economia globalizada, intensa competição e reorganização da produção em escala mundial, a crise do Estado acabou por se configurar em três diferentes vertentes: crise fiscal, caracterizada pela crescente perda de crédito por parte do Estado e pela poupança negativa, tornando-o incapaz de realizar as políticas públicas; crise do modo estatizante de intervenção do Estado, o que significa o esgotamento do Welfare State e dos países comunistas; e crise do modelo burocrático de gestão pública, marcado pelos altos custos e baixa qualidade dos serviços púbicos.
Assim, o Estado Intervencionista, que no início do século passado foi apontado como fator de desenvolvimento, transformou-se em obstáculo ao crescimento econômico e social, e toda a crise estrutural descrita acabou por demandar imediatas alterações no seu modelo. Tal fato conduziu, na década de 80, a um movimento geral de reformas do Estado.
3. A Reforma do Estado
Consoante se demonstrou, o impacto da globalização promoveu o esgotamento do modelo de Estado Intervencionista, megalômano e onipresente, tanto no plano jurídico- institucional, como nos planos econômico, social e político. Tal crise, de proporções mundiais, exigiu que o papel do Estado fosse repensado, sendo imprescindível imediato reconhecimento dos núcleos em que o mesmo deveria atuar.
Em face dessa necessidade de redefinição do papel do Estado como meio de organização social, emergiu o princípio da subsidiariedade, que possibilita aprofundar a relação entre Estado e Sociedade, na medida em que se acomete aos corpos sociais uma participação ativa na realização do interesse público, numa espécie de delegação social, efetuada por meio do que Diogo de Figueiredo Moreira Neto denomina de entidades de colaboração e de cooperação. [3]
A idéia de subsidiariedade devolveu à sociedade organizada as atividades que, inobstante envolvam claro interesse público, prescindem da atuação direta do Estado, relegando ao mesmo o papel de fomentador, controlador e coordenador da atuação social. O Poder Público se retrai um pouco e é direcionado apenas às atividades que demandem, efetivamente, o emprego do aparelho coercitivo estatal.
Destarte, o Estado, nessa nova ótica, reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços para assumir o caráter de regulador, indutor e mobilizador dos agentes econômicos e sociais, cuja principal função seria simplesmente promover a coordenação estratégica do desenvolvimento, da integração regional e da inserção no mercado internacional, evitando, assim, a precarização dos serviços públicos e uma maior exclusão social.
Nesse sentido, uma das primeiras alternativas apontadas para a superação da crise do Estado Intervencionista foi o estabelecimento de parcerias entre o setor público e o privado, o que conduz ao crescimento do chamado setor público não-estatal.
Outro ponto que deve ser levado em conta, quando se fala em Reforma do Estado,é o anacronismo existente entre o Estado centralizador, produtor, prestador de serviços e excessivamente burocratizado, e a nova dinâmica do capitalismo internacional. De fato, em termos jurídico-institucionais, não se pode negar a premência de se adaptar o arcabouço normativo então em vigor à nova realidade.
Daí porque, segundo Bresser Perreira [4], outra forma de conceber a reforma do Estado é entendê-la como um processo de criação e transformação de instituições com o intuito de solucionar os problemas de governabilidade e governança, dois conceitos de extrema importância dentro da lógica da reforma, uma vez que correspondem às dimensões política e administrativa da mesma.
3.1. Governabilidade e Reforma Política
Quando se fala em governabilidade, o que se põe em jogo é a capacidade política de governar, ou seja, a relação de legitimidade do Estado e de seu governo, perante à sociedade. A idéia de governabilidade está muito ligada ao apoio que um governo detém de sua população.
Durante muito tempo, diversos Estados latino-americanos, inclusive o Brasil, enfrentaram crises políticas, que nada mais eram que verdadeiras crises de governabilidade. Isso porque os processos de seleção e escolha de seus governantes careciam de legitimidade, haja vista que, na maioria das vezes, não eram implantados de forma democrática.
Nesse contexto, a falta de credibilidade constituía-se no verdadeiro óbice à implantação das reformas estruturais que se faziam necessárias e, por conseguinte, impedia a formação de um indispensável comprometimento social para o sucesso das mudanças a serem implementadas. O avanço gradual nos processos de democratização ocasionou, felizmente, a superação parcial da crise política, ao menos sob essa perspectiva.
Com efeito, a partir do final da década de 80, o problema da governabilidade, acabou por se deslocar para uma outra vertente, qual seja, a necessidade de adequação das instituições políticas estatais ao efetivo interesse público.
Assim, hodiernamente, a governabilidade nos regimes democráticos depende, em grande parte, de uma melhor intermediação dos diversos interesses do Estado e da sociedade em geral; da capacidade da sociedade em limitar suas demandas e da capacidade do governo de efetivamente atendê-las.
Mais do que isso e primordialmente, a Reforma do Estado, do ponto de vista da governabilidade, envolve a criação de mecanismos de responsabilização (ou accountability, isto é, dever de prestar contas e assumir responsabilidades perante os cidadãos) dos políticos e burocratas, ou dos gestores públicos em geral, pelos resultados de suas ações, evitando-se, assim, que se dê a vitória da cultura de prevalência dos interesses privados sobre o interesse público (cultura do rent-seeking, ou busca pelo lucro).
3.2. Governança e Reforma Administrativa
Enquanto a governabilidade deriva da legitimidade do Estado ou de seus dirigentes em face da sociedade governada, ou seja, vincula-se, fundamentalmente, à capacidade política estatal, a governança pode ser definida como a capacidade financeira e administrativa para pôr em prática, de forma eficiente, as decisões governamentais.
A crise fiscal dos anos 70 e 80, caracterizada pela incapacidade do Estado em superar o problema da poupança pública negativa e pela falta de recursos para a introdução e desenvolvimento de novas políticas governamentais, nada mais representou senão uma crise de governança, na medida em que imobilizava o Poder Público, obstando-o de cumprir seus deveres sociais e contribuindo ainda mais para a precarização dos serviços públicos.
Essa crise de governança, aliada à rigidez e ineficiência da máquina administrativa, tornou premente a implantação de um novo modelo de administração pública, capaz de melhor atender as demandas sociais. É aí que resurge o tema da Reforma Administrativa.
De fato, como se viu, a reforma administrativa é um assunto recorrente na história da administração pública, dado que ao longo de toda sua evolução e em quase todos os governos, fala-se da necessidade de uma administração mais moderna e eficiente, num embate constante de duas forças opostas: a burocracia formalista, ritualística e centralizadora, e as correntes modernizantes, contrárias à burocracia tradicional.
A prevalência de uma ou de outra dá-se de forma cíclica. Em um determinado momento, diante do colapso do modelo mais rígido, exsurgem os defensores da modernização do aparelho estatal, apelando pela descentralização, autonomia e liberdade de operação por parte das organizações públicas.
Algum tempo depois, o mesmo sistema que apareceu como resposta à ineficiência burocrática acaba por resvalar para a criação de privilégios corporativistas, favorecimento, clientelismo e corrupção. Assim é que renasce novamente, em face desse quadro, a proposta tradicional e centralizadora, subjugando o modelo anterior, sob o argumento da restauração da moralidade e probidade administrativas.
Não é de se espantar que no contexto de ruína do Estado Intervencionista e ascensão do Estado neoliberal, uma dessas formas de Administração Pública tenha sido suplantada pela outra.
Especificamente nesse momento histórico, vislumbrou-se a tomada de posição da administração gerencial, em detrimento do tradicionalismo burocrático. Desse modo, conclui-se que a realização dos objetivos da Reforma do Estado passa, impreterivelmente, pela reforma do modo de administrá-lo e pelo questionamento do paradigma burocrático vigente até então.
4. As Três Formas de Administração Pública
A administração pública burocrática teve origem na segunda metade do século XIX, como forma de combate aos excessos do modelo anterior, patrimonialista, que não resistiu ao desenvolvimento do capitalismo e da democracia, e ao fortalecimento da sociedade civil.
O Estado patrimonialista era marcado pela confusão entre os interesses públicos e privados, uma vez que o aparelho estatal nada mais era que uma extensão do poder do soberano, não havendo distinção entre a coisa pública e os bens da realeza. Como conseqüência, a corrupção, o clientelismo e nepotismo avultavam.
Superada a lógica patrimonialista, começaram a ser difundidas as idéias weberianas de administração racional-legal, ou administração burocrática, mais conformes com a sociedade capitalista.
O caráter racional apontado por Weber se consubstanciava na escolha dos meios mais adequados (ou eficientes) para a realização dos fins visados. O legalismo, por sua vez, ficava consignado na medida em que a escolha desses meios e fins era pautada rigidamente em regras, estatutos, regulamentos, enfim, na lei em sentido lato.
O novo modelo de administrar consagrava a impessoalidade, o formalismo, a divisão do trabalho, a hierarquia funcional, a competência técnica baseada em um sistema de mérito e ainda de um rígido controle a priori dos procedimentos (meios) adotados pelo administrador público, tudo na tentativa de frear a excessiva corrupção que tomava conta do sistema anterior.
Na segunda metade do século XX, diante do ritmo acelerado que se imprimiu às relações sociais e econômicas, a ineficiência desse tipo de administração mostrou-se patente. Isso porque o modelo burocrático é dominado pelo determinismo e linearidade, pela obediência cega à lei, sendo, em razão disso, mais conforme com um ambiente relativamente estável, de poucas transformações, ou de mudanças razoavelmente previsíveis.
Nessa perspectiva, o rigor do cumprimento do ritual burocrático não conseguiu sobreviver aos avanços tecnológicos e ao mundo globalizado, de mudanças constantes e imprevisíveis. A gestão da coisa pública passou a exigir uma forma de administrar mais ágil, descentralizada, e mais voltada para o controle dos resultados que dos procedimentos. É nesse contexto que surge a chamada administração gerencial.
4.1. A Administração Gerencial
A Administração Pública Gerencial constitui, de certa forma, um rompimento com o sistema burocrático tradicional, sem, no entanto, negá-lo in totum, uma vez que esse novo modelo tem muitos de seus princípios fundamentais derivados do anterior, tais como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, avaliação de desempenho, sistema de carreiras, profissionalismo e impessoalidade. As semelhanças, porém, não vão muito além disso.
Com efeito, enquanto a administração tradicional, burocrática, é mais voltada para si mesma, identificando, com freqüência, o interesse público com os interesses do próprio Estado e direcionando os recursos públicos para o atendimento das necessidades da própria burocracia e do aparato estatal, a administração gerencial relaciona sua atuação ao interesse da coletividade, sob a ótica do cidadão-cliente, ou cidadão-usuário.
Nesse sentido, na administração gerencial o foco deixa de ser a própria administração pública para tornar-se a satisfação do cidadão. Cabe ao Estado assegurar, no interesse desse cidadão-usuário, a maior eficiência e qualidade dos serviços públicos, e não apenas verificar o cumprimento da legislação em vigor.
Destarte, se no sistema anterior a avaliação do servidores integrantes da burocracia estatal privilegiava critérios como assiduidade, disciplina e tempo de serviço, em detrimento do efetivo atendimento das necessidades sociais, no novo sistema esse tipo de conduta é inaceitável.
Paralela a essa nova visão de interesse público, está a derrocada do sistema de controles formais e legais, típicos da administração burocrática, e a ascensão dos controles de produtividade, economicidade e eficiência, vale dizer, do controle a posteriori de resultados.
Em busca da maior eficiência administrativa e melhor gestão da coisa pública, são tomadas diversas medidas, sobretudo quanto à forma de organizar-se o aparato estatal e quanto à política de pessoal.
Entre essas providências, podem ser citadas: a transferência de funções do poder central para entes intermediários e locais, o fortalecimento de técnicas de coordenação de serviços e atividades entre as diferentes esferas políticas (como consórcios intergovernamentais, acordos-programas e convênios), o aumento da autonomia de entidades da administração indireta, a capacitação dos dirigentes e a criação de carreiras específicas para os altos gestores, além da valorização do servidor, visando a criar condições objetivas para o desenvolvimento dos responsáveis em pôr em prática a reforma planejada.
Assim, reduz-se o formalismo, flexibiliza-se o modo de administrar e de implementar as políticas públicas, desburocratiza-se e descentraliza-se a administração (lançando-se mão, p.ex. de instituições como as agências executivas e celebração de contratos de gestão).
Em conformidade com todas essas mudanças, algumas das atividades estatais (de cunho não monopolista e caráter competitivo, a exemplo dos serviços de saúde, educação, pesquisa, limpeza urbana, entre outros), passam a ser compartilhadas com a sociedade civil, para garantir a melhor prestação dos serviços públicos.
O modelo gerencial consagra ainda, nesse último ponto, relativo à maior participação dos agentes privados e/ou da sociedade civil na prestação dos serviços públicos, o princípio da competição administrativa, citado por Marcos Alonso Nunes [5].
Segundo esse princípio, a forma mais duradoura de se atingir eficiência no serviço público é instituir um mecanismo para estimular a prestação dos mesmos. Essa competição envolveria entidades estatais, entidades privadas e públicas não-estatais, e levaria em conta não o sistema de preços, como ocorre no mercado privado, mas a redução de custos operacionais, aumento de qualidade, atingimento de metas e outros indicadores do desempenho institucional.
Tecidas essas considerações, é possível relacionar aquelas que, segundo Bresser Pereira [6] são as principais características do modelo de administração gerencial:
a)"orientação do Estado para o cidadão usuário ou cidadão-cliente;
b)ênfase no controle dos resultados, através de contratos de gestão (ao invés de controle de procedimentos);
c)fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou "corpos" de Estado, e valorização de seu trabalho técnico e político de participar, juntamente com os políticos e a sociedade, da formulação das políticas públicas;
d)separação entre as secretarias formuladoras de políticas públicas, de caráter centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras dessas políticas;
e)distinção entre dois tipos de unidades descentralizadas: as agências executivas, que realizam atividades exclusivas do Estado, por definição monopolistas, e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo, em que o poder do Estado não está envolvido;
f)transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos competitivos;
g)adoção cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de controle social direto, (2) do contrato de gestão em que os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formação de quase- mercados em que ocorre a competição administrativa;
h)terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado".