Inicialmente
Havia um tempo em que a vontade do rei gerava a lei. Um tempo em que o rei era considerado o representante de Deus na Terra. Era o Absolutismo. Nessa época, o patrimônio do rei se confundia com o patrimônio do Estado. Exemplificando, seria o mesmo que a rainha da Inglaterra ou o Presidente do Brasil utilizarem o dinheiro do Estado para fins particulares conforme as suas vontades. Felizmente, o período absolutista já acabou. Foi a criação do orçamento público um dos instrumentos decisivos para que o interesse público não se confundisse com o interesse privado do governante seja ele, presidente, governador ou prefeito.
De outro modo, há muito tempo, a finalidade do orçamento deixou de ser unicamente a de equacionar despesas e receitas (modelo clássico). Não basta ter conta positiva (inexistência de déficit), é preciso que o orçamento produza mudanças significativas no plano sócio-ambiental. Como se pode perceber, atualmente, o orçamento é considerado um instrumento de planejamento.
A Constituição Federal de 1988 consolidou essa noção de Orçamento-Programa, isto é, de um orçamento planejado e capaz de não gerar resultados que agridam o meio ambiente ou produzam desigualdades sociais. Sabe-se de inúmeros exemplos em que os recursos financeiros estatais foram gastos sem qualquer finalidade social, provocando devastação ambiental, miséria social e desesperança.
No modelo constitucional, os recursos do Orçamento são formados basicamente por impostos pagos pelos cidadãos. Daí a importância da comunidade conhecê-los e participar de sua elaboração. É através do orçamento público que se decide onde os recursos serão empregados. A criação de uma área de preservação ambiental municipal, o aumento dos recursos na área de saneamento básico são alguns exemplos de iniciativas que requerem a previsão orçamentária.
O processo orçamentário (o meio pelo qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia a programação financeira dos entes públicos brasileiros) é composto pela Lei Orçamentária Anual - LOA, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e pela Lei do Plano Plurianual - PPA. Em todas essas etapas, o componente ambiental deve estar presente.
Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO
A Constituição Federal de 1988 quis evitar que o orçamento fosse elaborado conforme os interesses dos burocratas. Por isso, criou a Lei de Diretrizes Orçamentários, instrumento pelo qual se fixa parâmetros e diretrizes para a elaboração do orçamento (Lei Orçamentária Anual) propriamente dito, orientando a estruturação da proposta orçamentária anual, conforme o § 2º, art. 165 da Constituição Federal. Desse modo, a comunidade, as entidades ambientais, o conselho municipal de meio ambiente e a prefeitura municipal devem inserir parâmetros ambientais na LDO. Dois exemplos de ações que podem estar na LDO: estabelecer a componente do interesse ambiental na elaboração das dotações orçamentárias, fazendo com que o executivo indique de que modo os recursos a serem empregados na educação (por exemplo) terão repercussão para a educação ambiental; estabelecer que as obras municipais a constarem na LOA respeitem a preservação ambiental.
O Poder Executivo deve enviar o projeto anual de LDO até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril). O Parlamento deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, que não será interrompida sem a aprovação do projeto (art. 57, parág. 2º da CF). Ressalte-se que, no Parlamento, o projeto de LDO poderá ser emendado, desde que compatível com o Plano Plurianual. Assim, a comunidade, através de seus representantes, pode intervir direcionando as prioridades para a área social e ambiental.
Plano Plurianual (PPA)
Há iniciativas governamentais que não são realizáveis em um período de 1 ano. O Investimento em saneamento básico, a melhoria da qualidade da água, a despoluição de rios e córregos e o reflorestamento são exemplos de ações que exigem continuidade para além de um período de 1 ano. Por essa razão, a Constituição Federal de 1988 criou o Plano Plurianual para que seja o instrumento utilizado pelo poder público para programar a administração pública por um período de até 4 anos. É fundamental uma efetiva participação da comunidade, das entidades ambientais e dos setores públicos na elaboração do PPA.
A Constituição Federal de 1988 deu grande importância a essa lei. Para se ter uma idéia, a elaboração dos planos e programas ambientais de longa duração previstos na Lei Orçamentária Anual deve ser feita em consonância com o plano plurianual. Além disso, nenhum investimento, de qualquer natureza, será iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual se a execução demandar mais de um exercício financeiro sob pena de crime de responsabilidade.
O PPA é elaborado e aprovado no primeiro ano do governo municipal, sendo que a sua vigência começa no segundo ano de mandato e vai até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente. Isso significa dizer que o período de abrangência do Plano Plurianual é de quatro anos: os três últimos do prefeito que a elaborou e mais o primeiro do futuro prefeito a ser eleito.
É o Poder Executivo quem elabora o PPA que, contudo, é remetido ao Parlamento que pode alterá-lo por meio de emendas. Daí a importância da comunidade se mobilizar, seja através da Prefeitura Municipal, seja através do vereador, para que se faça constar no PPA investimentos na preservação ambiental, na coleta e reciclagem do lixo e no tratamento dos esgotos residenciais que poluem os rios, dentre outras medidas.
Caso uma prioridade não tenha sido estabelecida no PPA, este pode ser alterado no seu período de vigência, desde que uma lei específica seguindo a mesma tramitação, altere-o. Desse modo, o município pode fazer constar imediatamente a prioridade de investimentos na despoluição de um córrego (normalmente realizada em um período superior a 1 ano) desde que uma lei posterior ao o preveja.
Lei Orçamentária Anual - LOA
1ª Etapa: Elaboração da Proposta Orçamentária
É a Lei Orçamentária Anual que estabelece as despesas e receitas de cada um dos programas municipais a serem realizados no ano seguinte. Elaborada pelo Poder Executivo, essa proposta de orçamento deve considerar as diretrizes e metas fixadas tanto na Lei de Diretrizes Orçamentárias quanto no Plano Plurianual. Logo, a prioridade no investimento ambiental fixada na LDO deve refletir na proposta orçamentária. Por outro lado, a meta de despoluição de um córrego prevista no PPA deve encontrar recursos nessa proposta orçamentária.
É fundamental que o orçamento possua dados que descrevam os projetos, o interesse ambiental ou possíveis impactos; as expectativas e os resultados esperados; a mudança na qualidade de vida proporcionada por aquele gasto deve estar presente; como já se disse acima, o orçamento não é apenas a compatibilização de receita e despesa, ao contrário, envolve um planejamento público com vistas a melhoria da qualidade de vida social e ambiental.
2ª Etapa: Discussão e Aprovação da Proposta Orçamentária
É o momento reservado aos debates, emendas e aprovação das propostas orçamentárias. Pressupõe uma efetiva participação do Parlamento que, contudo, muitas vezes, não acontece. Na prática, em muitos casos, o orçamento se torna uma peça de ficção, sem que haja qualquer discussão sobre as prioridades estabelecidas. Normalmente, a discussão e aprovação do Orçamento será iniciada a partir de agosto ou setembro em cada ano. A comunidade, as entidades ambientais e o Poder público devem efetivamente discutir os programas previstos no orçamento, indagando-se: será que atendem a uma finalidade ambiental? De que modo tais programas contemplam a preservação do meio ambiente? A Lei Orçamentária, através de seus programas, possibilitará a tomada de consciência para a questão ambiental?. O certo é que, inexistindo discussão ou aprovação de programas de cunho ambiental, carece de validade constitucional o orçamento municipal.
3ª Etapa: Execução do Orçamento
Publicada a Lei Orçamentária, desencadeia-se, então, o processo de execução do Orçamento. É a fase de realização de gastos públicos conforme a previsão orçada na peça orçamentária. O Poder executivo, por meio de seus órgãos, executa os programas governamentais contemplados na Lei Orçamentária, vigente por um período de 1 ano.
O modelo orçamentário brasileiro não é impositivo. Isso significa que o prefeito municipal possui discricionariedade, ou seja, julga a oportunidade e conveniência de implementar um programa sócio-ambiental previsto na Lei Orçamentária Anual. Daí, a importância da comunidade, do parlamento, das entidades se organizarem para exigir o cumprimento dos investimentos no saneamento básico, na coleta e reciclagem do lixo, dentre outros, a serem previstos na Lei Orçamentária Anual.
4º Etapa: Controle Orçamentário
O controle e a avaliação constituem a última fase do ciclo orçamentário. Não é, porém, a menos importante. É nesse momento que se saberá se os recursos públicos foram efetivamente empregados. Como se sabe, ainda hoje, é notória a existência de desvios e apropriação de recursos públicos por aqueles que deveriam zelar pelo seu correto emprego. Obras de saneamento básico construídas somente no papel, recursos para a área da saúde desviados são notícias comumente divulgadas pela imprensa.
Os recursos públicos dispostos no orçamento devem ter servido para atingir o interesse público. Exemplificando: suponhamos que determinada obra prevista no orçamento tenha contribuído para o assoreamento de um córrego. O interesse público de preservação do meio ambiente foi desrespeitado.
Pode-se distinguir dois tipos de controle: o interno e o externo. Denomina-se interno quando exercido dentro da própria Administração, ou seja, por agentes do mesmo Poder, e externo quando exercido por órgãos independentes desse Poder, tais como, Tribunais de Contas e Assembléia Legislativa.
Participação Popular e Orçamento
Atualmente, desenvolve-se a idéia de que o processo orçamentário deve abrir a possibilidade de participação à população. A participação popular na administração pública é de grande importância para o planejamento, a definição de prioridades, a cidadania e a democracia, sobretudo, na esfera municipal. Isso ocorre, porque o cidadão que mora nos bairros sabe dos problemas que afetam o seu dia a dia e, portanto, é quem tem condições de dizer qual a prioridade que deve ser definida e quais os principais problemas que devem ser resolvidos.
À medida que o cidadão participa e vai descobrindo que o imposto que ele paga é que mantém a Prefeitura e permite a ela desenvolver os serviços e obras, vai ficando mais atento sobre a forma como está sendo gasto o seu dinheiro. Atualmente, milhares de cidadãos participam da discussão, definição e fiscalização do orçamento público em dezenas de cidades.
Finalmente, o Orçamento tem sido utilizado como o vilão da não realização de iniciativas sociais e ambientais. Quem é que nunca ouviu frases como "não tem recursos", "não há previsão orçamentária". Esclareça-se: o orçamento foi criado para garantir, efetivar os direitos de todos nós. Não é algo ruim, mas um instrumento que deve ser melhor utilizado com transparência e democratização.
Os tributos e a municipalidade
O exercício da atividade econômica só é permitido ao Estado brasileiro quando se torna necessária a defesa da segurança nacional ou para o atendimento de interesses coletivos, conforme definidos em lei (art. 173, Constituição Federal). Isto significa que o Estado deixa livre aos particulares a atividade econômica, utilizando-se da tributação para cumprir de suas finalidades sociais e ambientais.
Nosso sistema tributário abriga cinco espécies de tributos, contudo, apenas três deles apresentam interesse em nível municipal: impostos, taxas e contribuição de melhoria. O Código Tributário Municipal pode estabelecer medidas ambientais para a aplicação dos tributos de sua competência, alterando comportamentos e hábitos da população.
Três são os impostos municipais, a saber, o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano), o ISSQN (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza) e o ITBI (Imposto de Transmissão de Bens Imóveis), sendo que o primeiro deles tem tido maior importância financeira para os municípios.
O IPTU
Historicamente, o IPTU tem sido utilizado pelos municípios como fonte de arrecadação de recursos. Ele é um tributo importante para a municipalidade, até por que os outros dois impostos ou não tem grande potencial arrecadador (ITBI) ou exigem uma estrutura que muitas vezes o município não dispõe para cobra-los (ISSQN). Ao lado dessa função arrecadadora do IPTU, o poder público pode intervir em sua comunidade para a mudança de hábitos e comportamentos. É o que se pode chamar de função extra-fiscal do tributo. Estabelecer o IPTU ambiental é o desafio da municipalidade e pode ser feito em pelo menos dois casos.
a) IPTU Progressivo Ambiental p/ combater a especulação imobiliária (art. 182, § 4º Constituição Federal): ocorre em função do disposto no art. 182, § 4º da Constituição Federal segundo o qual o município, através de lei municipal específica, pode exigir do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, de imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo. Como já se salientou atrás, o Estatuto da Cidade já regulou os artigos 182 e 183 da Constituição da República sendo uma obrigação da municipalidade instituir o IPTU Progressivo com vistas ao combate da especulação imobiliária;
b) IPTU Progressivo Ambiental para realizar o princípio da capacidade econômica: uma cidade precisa ser gerida respeitando dois princípios fundamentais: a qualidade de vida de seus ambientes e o respeito ao meio ambiente. São dois princípios inseparáveis.
Mas o que é qualidade de vida dos habitantes de uma cidade? Pode ter vários significados. Um desses significados está expresso em uma das diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001): a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização (art. 2º, inciso IX).
Certamente, uma cidade não terá um adequado processo de urbanização e qualidade de vida se apenas um setor da sociedade arca com o ônus, enquanto o outro só goza de benefícios. É preciso equilibrar essa relação. O IPTU Progressivo em função da capacidade econômica do indivíduo é uma forma bastante interesse da municipalidade dividir os ônus e benefícios da urbanização de forma mais equânime entre os seus munícipes.
Havia dúvida quanto a possibilidade de utilização do IPTU Progressivo para finalidade diferente da disposta no art. 182, § 4º Constituição Federal. O Supremo Tribunal Federal (STF) havia inclusive entendido pela inconstitucionalidade de IPTU cobrado com base na capacidade econômica de cada contribuinte. Porém, a Emenda Constitucional de nº 30 derrubou a vedação imposta pela interpretação do STF. Repita-se a cobrança de IPTU estabelecendo-se diferentes alíquotas conforme o valor do imóvel – de modo que os imóveis mais valorizados paguem uma alíquota maior de imposto comparativamente aos imóveis menores que teriam uma alíquota menor – é um instrumento importante de justiça social e distribuição de renda, componentes de um planejamento urbano que pretenda assegurar qualidade de vida aos seus habitantes e respeito ao meio ambiente.
Nos instrumentos da política urbana constantes do Estatuto da Cidade, mais especificamente nos institutos tributários e financeiros o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU está relacionado (art. 4º, IV, alínea "a").
Incentivos e benefícios fiscais e financeiros
Outra medida importante que pode constar do Código Tributário Municipal são incentivos para os cidadãos e empreendimentos que se proponham a proteger, conservar e/ou recuperar o meio ambiente municipal, com a adoção de medidas como a preservação de construções e monumentos de interesse histórico, cultural e paisagístico; a recuperação, manutenção ou construção de praças e jardins públicos... [1]
O fundamental é perceber que os tributos podem ser utilizados para mudar hábitos incompatíveis com a preservação do meio ambiente em comportamentos dignos de exemplo. É o tributo arrecadando e melhorando a qualidade de vida das pessoas. Por outro lado, àqueles hábitos reticentes em preservar o meio ambiente, haveria um grande estímulo para a mudança. Esse posicionamento está amparado no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), quando este estabelece a previsão de utilizar de incentivos e benefícios fiscais e financeiros como instrumentos do planejamento urbano (art. 4º, IV, alínea "c").
Contribuição de Melhoria
O inciso XI do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) estabelece como uma de suas diretrizes a "recuperação dos investimentos do Poder público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos." (art. 2º). Isso representa a efetivação de que o poder público cobre contribuições de melhoria, modalidade de tributo que até agora só havia ficado no papel. Também no art. 4º da lei 10.257/2001, estabelece-se a contribuição de melhoria como um dos instrumentos a serem utilizados na gestão urbana.
Conforme Hugo de Brito Machado
"A contribuição de melhoria é a espécie de tributo cujo fato gerador é a valorização de imóvel do contribuinte, decorrente de obra pública, e tem por finalidade a justa distribuição dos encargos públicos, fazendo retornar ao Tesouro Público o valor dispendido com a realização de obras públicas, na medida em que destas decorra valorização de imóveis." [2]
A efetivação da contribuição de melhoria é importante pelo aspecto fiscal inegavelmente. Através dela, o Poder Público arrecada recursos devidos da valorização do imóvel do particular, beneficiado por uma obra pública.
Por outro lado, há um aspecto social na cobrança de contribuições de melhoria. Ela apresenta um caráter redistributivo na medida em que setores da sociedade beneficiados com a obra pública auferiram uma valorização de seu patrimônio.
Sabe-se que, em nosso país, as obras públicas, muitas vezes, não são dirigidas às necessidades mais preementes da população. Prefere-se investir no que é mais vistoso ou nos interesses daqueles mais privilegiados economicamente. Pode-se dizer que a efetivação da contribuição de melhoria tenta inverter essa lógica na medida em que os setores beneficiados pelas obras públicas ressarçam o erário em caso de valoração de seus imóveis. A distribuição dos ônus e benefícios do processo de urbanização da cidade pode ser sentida a partir desse instrumento.
Taxas e Preços Públicos
A doutrina jurídica não distingue claramente taxas de preços públicos. A diferença entre eles foi estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal que considera a taxa caracterizada pela compulsoriedade enquanto o preço público teria um caráter de facultividade.
Isso significa que se utilizamos um serviço público que não pode ser recusado (ex: água), tem-se um caso de taxa. Ao contrário, se a utilização do serviço pode ser recusada pelo cidadão (ex: energia elétrica) está se diante de um preço público. Taxa, assim, é tributo; o mesmo não se pode dizer do preço público, carente de compulsoriedade.
A importância de se discutir taxas e preços públicos para o direito ambiental reside no fato de que tanto a taxa, quanto o preço público são, em tese, contraprestações à serviços públicos realizados. Como a questão ambiental deve nortear a ação do poder público municipal, é indispensável que o custo de tais serviços realcem o componente ambiental existente. Exemplificando: o município oferece serviços de água e esgoto para a população, porém, os custos imbutidos nesse serviço, pagos pelos consumidores, não se referem a água em si mesma. Outro exemplo: as empresas moveleiras compram a madeira extraída da floresta pagando o serviço de extração, desconsiderando o seu custo ambiental de produção.
Um município tem inúmeras taxas que na maioria dos casos não tem grande potencial de arrecadação. Porém, tais taxas e preços públicos podem ser utilizados pelo poder público enquanto um instrumento pedagógico de conscientização para a questão ambiental. De que forma?
Nesses serviços prestados pela municipalidade, há que se diferenciar o custo do serviço (infra-estrutura, mão de obra, tecnologia e investimentos) do custo ambiental (a importância do bem ambiental para o ecossistema, o tempo despendido pela natureza para a sua produção, a abundância de tais elementos na natureza, o impacto de sua exploração econômica).
No exemplo da água, a infra-estrutura e tecnologia usada na captação, filtração e distribuição, o valor pago em salários aos trabalhadores que executam tais serviços e os investimentos na modernização do sistema de abastecimento de água são custos do serviço de água repassado para o consumidor.
Por outro lado, o valor da água em si, da água, enquanto recurso natural essencial para a vida, cada vez mais poluída, não é considerada. Isso gera na sociedade a idéia de que a abundância dos recursos naturais é suprida pelo pagamento de um serviço. Isso é equivocado. Não há valor que pague uma espécie já extinta; essa espécie poderia conter substâncias importantes para a cura de uma doença qualquer. Quem saberá? Mesmo assim, há setores sociais que reagem com indiferença à existência de danos ambientais.
O exemplo de poluição da água não é isolado: dá-se o mesmo com a madeira, com a areia retirada dos rios... desconsidera-se que tais recursos naturais tem um valor econômico e também ambiental por si mesmo. Um município pode utilizar a taxa e o preço público como instrumento de conscientização de seus moradores do custo ambiental existente no serviço utilizado.
Isso não significa que a população terá que pagar mais caro pelo serviço. Primeiro, esse processo eminentemente pedagógico permite a tomada de consciência da questão ambiental. A conseqüência é a redução do desperdício dos recursos naturais, podendo existir, na verdade, uma diminuição do preço do serviço realizado para a comunidade.
Notas
01. Manual de Saneamento e Proteção Ambiental para os Municípios, Município e Mio Ambiente, 2ª ed., Belo Horizonte, FEAM, 1997, volume I, pág. 55.
02. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 19ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2001, pg. 373.