A competência no direito ambiental brasileiro tem, como uma de suas principais características, a total cooperação entre todos os entes federativos no que se refere ás normas ambientais.
Todos os entes federativos atuam concomitantemente em defesa, por exemplo, do sistema florestal brasileiro. Isso ocorre por emanar a ideia que é de interesse de toda república federativa a total proteção do meio ambiente. Cabe, portanto, à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos municípios legislarem concorrentemente sobre a matéria.
Essa forma de atuação conjunta, seja administrativa e/ou legiferantemente, segue a regra prescrita pela norma constitucional. Assim, a competência em questão não se peculiariza, pois, em verdade, existe apenas uma regra de distribuição para todos os entes políticos. A distribuição de competências, em matéria ambiental, segue a mesma orientação da Constituição Federal em relação a outras matérias (SILVA, 2007, p. 75).
No tocante à matéria competência, pode ser observada a existência, de certas divisões a respeito da competência administrativa e legislativa, como de discorrerá ao longo dos demais tópicos.
1- CONCEITO DE COMPETÊNCIA
No que tange a matéria competência, é importante abranger, tanto as competências legislativas, como as administrativas,
Pode-se definir competência, como o conjunto de limitações e demarcação de poderes, pautado na ideia de limitar a soberania dos entes federativos. (MELLO, 2000, p. 12)
Nesse raciocínio, observa-se a grande responsabilidade quanto ao quesito administrar, isso ocorre por que, torna-se mais fácil, organizar a atividade estatal perfazendo, uma divisão de competência entre os seus entes federados.
Ao desempenharem suas funções os entes federativos, bem como, seus agentes públicos, não têm o direito de legislar ou administrar, mas sim, tem competência para tal, que lhes é atribuída pelo próprio ordenamento (Carlos Ari Sundfeld, 1997 p. 23).
A expressão competência é usada no Direito com intenção muito definida. Significa-se o poder conferido pelo ordenamento, cujo exercício só é lícito se realizado, pelo sujeito previsto e devidamente competente; sobre o sob sua jurisdição; em relação às matérias indicadas na norma; no momento adequado; à vista da ocorrência dos fatos indicados na norma; e, especialmente, para atingir a finalidade devida. Portanto pode-se, afirmar que competência é um poder intensamente condicionado. (Carlos Ari Sundfeld 1997, p. 23).
Dessa forma, nota-se que a competência traz consigo algumas peculiaridades, pois têm características especificas. É possível visualizá-la como a divisão legal dos poderes conferidos pelo ordenamento, uma vez que definirá a área e os requisitos de validade dos atos do poder publico, seja o estado membro centralizado (União) ou entes políticos da federação (Estados, Municípios e Distrito Federal), bem como os poderes inerentes a todos esses.
1.2 A BASE FEDERALISTA DA CONSTITUIÇÃO DE 1988 E AS COMPETÊNCIAS AMBIENTAIS.
A base federalista da constituição de 1988, sem sombra de dúvidas, permitiu uma maior autonomia dos estados federados. Tal perspectiva ocorre por conceder poderes e competências não somente à União, mas a todos os entes federativos.
A atual Carta Magna, comparada com as anteriores, buscou, em seu texto, uma forma de melhor efetivar a tutela do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A Constituição de 1946, por outro lado, diferenciava-se da atual, porque concedia à União a competência entendida “plena” para legislar sobre matéria ambiental, não apenas sobre normas gerais.
A atual Constituição distribuiu a competência legislativa a todos os entes federativos. Ademais, limitou o poder de legislar da União sobre o tema, favorecendo, portanto, a uma maior efetividade normativa. Com a presente regra, a União restringe-se a legislar concorrentemente sobre normas gerais. José Afonso da Silva, nessa esteira, entende que
Normas Gerais são princípios básicos, diretrizes, que hão de presidir todo um subsistema jurídico, portanto essas normas gerais são legislações parâmetros, para nortear a ação legislativa da união, dos estados, dos municípios e do distrito federal, portanto, não regulamentam uma situação de fato, mais se limitam apenas a abstração normativa. (SILVA, 2007, p.6)
Fica nítido, pois, a forma de atuação da União. Quanto à competência legislativa concorrente, ele apenas pode criar normas gerais. Por essa razão, compete aos demais entes o poder de legislar sobre norma específica.
2- ASPECTOS GERAIS DE COMPETENCIA
Inicialmente, neste tópico, cabe ressaltar que a classificação, sobre as quais a doutrina especializada se debruça, pode ser encontrada no próprio texto constitucional.
Competência Comum Ambiental encontra-se no art. 23, II,VI e VII,XI da Constituição da República. Nesse dispositivo, estabelece-se a competência comum a todos os entes federativos a proteção ambiental e o combate à poluição em qualquer das suas formas, bem como a preservação das florestas, da fauna e da flora. Trata-se da competência material ou administrativa.
A competência legislativa ambiental, por outro lado, está disciplinada no art. 24, I, VI. VII e VIII, e da Carta de 1988. Estabelece-se, quando concorrente, que a União, os Estados e o Distrito Federal, excluindo os Municípios, legislarão sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, como responsabilidade por dano ao meio ambiente.
De acordo com o princípio da predominância do interesse, a Carta Federal expressamente dispõe nos parágrafos do art. 24 que a União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, cabendo aos Estados a competência suplementar. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados excepcionalmente exercerão competência legislativa plena. Caso posteriormente seja editada lei federal sobre normas gerais, eventual lei estadual oriunda desta competência legislativa plena terá sua eficácia suspensa (BELTRÃO, 2008, p.105).
Nesta linha de raciocínio, pode-se extrair uma visão geral do conceito de competência ambiental. Segundo a visão da doutrina especialista, divide-se a competência em material ou administrativa e competência legislativa.
Ademais, com relação ao sistema de repartição de competências, José Afonso da Silva assevera que
O sistema de repartição de competências entre as entidades da Federação Brasileira é bastante complexo. A Constituição de 1988 busca realizar o equilíbrio federativo por meio de uma repartição de competências que se fundamenta na técnica da enumeração dos poderes da União (arts. 21 e22), com poderes remanescentes para os Estados (art. 25, § 1º) e poderes definidos indicativamente para os Municípios (arts. 29 e 30), más combina,com essa reserva de campos específicos, áreas comuns em que se preveem atuações paralelas da União, Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 23) e setores concorrentes entre União e Estados, em que a competência para estabelecer políticas gerais, diretrizes gerais e normas gerais cabe à União, enquanto se defere aos Estados e até ao Municípios a competência suplementar (arts. 24 e 30) ( SILVA, 2007, PAG 75 ).
Cada membro federativo torna-se, por essa razão, competente sobre determinado tema de seu interesse. Assim, a União, no que pese o tema matéria ambiental, deverá restringir-se a legislar apenas sobre normas de caráter geral, reservando-se aos Estados-membros e Municípios legislar sobre normas de caráter estadual e municipal.
Nesse aspecto, os estados legislarão sobre norma que seja de interesse regional, enquanto aos municípios sobre interesse local. O Distrito Federal, por sua vez, como um ente federativo misto, pode legislar tanto sobre interesse regional como sobre interesse local.
2.1- COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA
A competência administrativa, também chamada competência material, caracteriza-se por seu caráter político-executivo. Refere-se ao poder de policia ambiental do Estado.
O legislador constituinte consagrou essa regra, como estabeleceu o art 23, ao impô-la a todos os entes federativos. Nessa visão geral, vê-se que essa competência é um dever de proteção do Estado, que faz isso por meio do poder de policia. Assim,
Competência administrativa é a execução de tarefas que conferem ao Poder Público o desempenho de atividades concretas, através do exercício do seu poder de polícia. Para o desempenho destas funções e atividades, o art. 23 da CF/88 é claro ao atribuir competência comum à União, Estados, Distrito Federal. (MILARÉ, 2007, p.903)
Pode-se afirmar que o poder de polícia, seja ela administrativa ou não, está intimamente ligado à proteção e à preservação do meio ambiente. Poder este é inerente a soberania estatal, e como já explanado, de competência comum a todos os entes federativos.
2.2- COMPETENCIA LEGISLATIVA
A respeito da competência legislativa, é necessário fazer uma divisão em seus pontos principais.
Pode-se afirmar que existe uma enorme superposição legislativa, quanto às competências. Frente a isso, a Constituição optou por uma descentralização desse poder ao conceder tanto à união quanto aos demais entes federativos o poder de legislar. Ocorre que essa prerrogativa, algumas vezes, limita o próprio ente federado.
Os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal, por vezes, terão competência plena para legislar, não obstante sua limitação constitucional. A repartição de competência, ademais, dá-se na forma geral. A União legislará sobre norma de interesse nacional. Os Estados, por outro lado, ficam responsáveis por normas de interesse regional. Os municípios, por fim, serão responsáveis por legislar sobre norma de interesse local.
No que tange a questão meio ambiente, deve-se aqui centrar na ideia de competência legislativa concorrente. Tal competência descreve que todos os entes federativos podem legislar sobre meio ambiente, pois é dever de todos a tutela ambiental.
A União, assim, legislará sobre norma geral, enquanto os demais entes sobre normas específicas. A eventual falta de legislação da União sobre norma geral, contudo, permite aos Estados competência plena para legislar sobre a matéria ambiental.
Rodrigo César Rebello Pinho, ao discorrer sobre o assunto, aponta que
Competência legislativa é a Faculdade para a elaboração de leis sobre determinados assuntos. À União foi atribuída uma ampla competência legislativa (CF, arts. 22 e 24). Os Municípios ficaram com competência para legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber. Aos Estados foi reservada competência legislativa remanescente (CF, art. 25, §1º). Portanto, competência legislativa é o ato de legislar, conferido pelo estado aos seus entes federativos. (PINHO, 2008, p. 18).
Os municípios também são partes importantes desse sistema legislativo. A esse respeito, Paulo de Bessa Antunes leciona que
O artigo 30 da Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber; promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (ANTUNES, 1999, p. 62).
Não se pode deixar de ressalvar que, pelo princípio da predominância dos interesses, “à União caberá às matérias com interesse nacional, ao passo que aos Estados caberão as de interesse regional, enquanto que, aos municípios tocarão as competências legislativas de interesse local”. As normas gerais não podem ser revogadas pela legislação estadual ou municipal, pois são considerados princípios e fundamentos de uma determinada matéria legislada (MACHADO, 2000, p. 77).
Existe, pois, uma repartição de poderes entre os entes federativos, quanto à legislação ambiental. De modo que se pode presumir inclusive uma autonomia maior, entre esses entes, quando o assunto é legislar sobre o tema Direito Ambiental.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental, 1999.
BELTRÃO. Antônio F. G. Manual de Direito Ambiental, Editora Método, 2008
MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 12. ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2000.
MILARÉ. Édis. Direito do Ambiente. 5ªedição reformulada, atualizada e ampliada. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
PINHO, Rodrigo César Rebello. Da organização do Estado, dos Poderes e
Histórico das constituições. São Paulo: Saraiva, 2000 v 18.
SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional,2007.
SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de Direito Público. 3. ed. São Paulo:
Malheiros, 1997.