O orçamento parcialmente impositivo da Emenda 86:

Regra para Estados e Municípios?

Editada em 17 de março de 2015, a Emenda Constitucional 86 torna obrigatória parte do orçamento cuja execução era antes facultativa, não-impositiva, enfim, discricionária; eis a parcela das emendas parlamentares individuais, limitadas, no caso, a 1,2% da receita corrente líquida, o mesmo indicador que baseia os freios da despesa de pessoal, dívida consolidada, operações de crédito, bem como o pagamento mínimo do regime especial de precatórios e, em face daquela própria Emenda, os 15% que a União deve aplicar, todo ano, na Saúde.

De lembrar que o projeto orçamentário pode ser alterado mediante quatro tipos de emenda: individuais, de bancada, de comissão e de relatoria. Entre elas, a individual é exatamente a menos conveniente, vez que privilegia interesses paroquiais, eleitorais, desarticulados do plano geral de governo.

No dizer do tributarista Fernando Facury Scaff, “o Congresso aprovou a Emenda Constitucional 86, que criou a curiosa figura do “Orçamento impositivo à brasileira”, pois ao invés de aprovar uma norma que realmente obrigasse o Poder Executivo a cumprir as leis orçamentárias, foi aprovada uma emenda constitucional que obriga o Poder executivo a cumprir as emendas parlamentares, que se caracterizam como uma pequena parte do orçamento, e vinculada a interesses eleitorais dos próprios parlamentares” [1].

Assim, essa nova sistemática é uma tênue aproximação da proposta original de orçamento impositivo.

De pronto, a Emenda 86 já traz uma polêmica: aplica-se ela, na totalidade, a Estados e Municípios, ou somente à União?

Considerando que o novo regramento promove inserções nos artigos 165 e 166 da Constituição, dispositivos reproduzidos nas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios, a nosso ver, afiguram-se as emendas individuais parlamentares, até 1,2% da RCL, obrigação também para Estados e Municípios. Realmente, os artigos 165 a 169 da Lei Maior têm efeito de norma geral.

Além disso, o legislador da Emenda 86 mirou-se nos reclamos dos legisladores dos três níveis de governo, que viam contingenciadas, “congeladas”, suas emendas à lei orçamentária, às quais, mesmo empenhadas, não eram desembolsadas, prejudicando, no caso das transferências intergovernamentais, o Estado ou o Município destinatário, visto que estes, não raro, realizavam, com recurso próprio, a correlata despesa. É bem isso o que se pode ver nos Restos a Pagar da União e de vários Estados da Federação, resíduos esses que, vale ressaltar, não poderão ser agora cancelados, desde que atinentes a emendas parlamentares para o orçamento de 2014; é o que se depreende do artigo 4º da Emenda 86[2].

Então, pretendeu-se evitar que a liberação de emendas parlamentares continuasse moeda de troca na votação de matérias de interesse do Executivo, contexto que afeta, de igual modo, os níveis estaduais e municipais de governo.

Nesse rumo, assim sustentou o já mencionado Professor Facury Scaff, “Se o deputado votasse de acordo com o Planalto, as emendas seriam liberadas (mesmo que a conta-gotas); se votasse contra, não haveria liberação de recursos. Nos estados e municípios brasileiros esta mesma dinâmica existe e, tal como na União, é indiferente quais sejam os partidos na situação ou na oposição. A Emenda 86, embora tímida e circunstancial, se propõe a liberar o Legislativo do jugo do Executivo, o que é positivo” (in artigo já citado).

Então, para nós, o orçamento impositivo da Emenda 86 é, sim, também regra para Estados e Municípios.

A Emenda 86 e a obrigatoriedade das emendas parlamentares individuais

Em síntese e no tocante às emendas individuais parlamentares, tal normatização trouxe as seguintes inovações:

1. A menos que demonstrados impedimentos técnicos aceitos pelo Legislativo, as emendas ao orçamento têm agora execução obrigatória (§ 11, art. 166, da CF). Naqueles obstáculos, não pode o Executivo alegar dificuldade de caixa, visto que tem eles natureza técnica, programática, isto é, não financeira; tanto é verdade que, configurados os tais embaraços técnicos, a emenda original será, por indicação do Legislativo, remanejada para outra Atividade ou Projeto (inciso II, § 14, do mencionado artigo). Em resumo, caso a falta de dinheiro fosse justificativa possível, não haveria porque, depois, o parlamentar realocar sua emenda em outra ação governamental.
2. Tais emendas estão limitadas a 1,2% da receita corrente líquida (RCL) do ano anterior; metade disso (0,6%) será destinada à Saúde, (§ 9º, art. 166, da CF), podendo a despesa incluir-se no mínimo constitucional do setor[3]. Entre os parlamentares, a distribuição justa, igualitária, equitativa, das emendas será regulada na lei complementar prevista no art. 165, § 9º, da Constituição.
3. Aqueles 0,6% da Saúde não poderão financiar despesas de pessoal, quer salários ou encargos patronais (§ 10 do art. 166, da CF).
4. Fruto das sobreditas emendas ao orçamento de outros níveis de governo, as transferências vinculadas não ingressarão na receita corrente líquida do ente beneficiado; isso, somente para apuração do limite da despesa de pessoal (§ 13, do art. 166, da CF).
5. Inscritos ao final de 2014 e referentes às emendas individuais parlamentares, os Restos a Pagar não poderão ser cancelados, quer dizer, terão execução forçosa até a barreira de 1,2% da receita corrente líquida. É o que se infere do art. 4º da Emenda 86: “Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação e produzirá efeitos a partir da execução orçamentária do exercício de 2014”.
6. Até 0,6% da receita corrente líquida, os Restos a Pagar poderão ser computados no orçamento impositivo em questão (§ 16, art. 166, da CF).
7. Caso haja a limitação de empenho prevista na Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 9º), os gastos não obrigatórios (discricionários) serão contingenciados na mesma proporção que os relativos às compulsórias emendas parlamentares (§ 17, art. 166, da CF).

Em substituição à de número 4.320/1964, a esperada lei complementar sobre orçamentos e a contabilidade pública regulará o que pode impedir as emendas legislativas impreteríveis (art. 165, § 9º, III, da CF). Tal qual sabido e consabido, aquele diploma não tem remota chance de, sequer a médio prazo, vir a se positivar no direito financeiro pátrio.

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Orçamento Impositivo X Orçamento Autorizativo

De lembrar que, no Brasil, prevalece a ideia de que é autorizativa, não impositiva, a lei orçamentária, quer isso dizer, afora as obrigatórias vinculações para certos setores e Poderes estatais, o que sobra pode não ser concretizado pelo Executivo, sendo às vezes remanejado para outros programas de governo, utilizando-se, para isso, das margens genéricas concedidas, no orçamento, para créditos suplementares (art. 165, § 8º, CF) ou das autorizações globais, na lei de diretrizes orçamentárias (LDO), para transposições, remanejamentos e transferências (art. 167, VI, CF).

E tal intercâmbio de dotações, no mais das vezes, acontece de forma unilateral; apenas pelo Executivo, sem o aval do Poder Legislativo.

Bem por isso e sobretudo nos governos municipais, é muito grande a distância entre o orçamento iniciado em 1º de janeiro e o finalizado em 31 de dezembro.

De mais a mais, a fração não obrigatória do orçamento, chamada discricionária, pode ser “poupada” para que se honrem os não previstos acréscimos no serviço da dívida (juros e principal), o que incrementa o superávit primário, cifra hoje tão importante quanto a inflação ou a evolução do PIB e do emprego. Essa manobra acontece muito mais na União; outros governos de avantajada dívida: Estados e 180 grandes municípios, por força legal, já sofrem retenção de até 13% da receita; isso porque Brasília, em 1997, refinanciou-lhes o endividamento de longo curso.

De outro lado e contrários à tese autorizativa, ponderam alguns que as vinculações constitucionais e as despesas obrigatórias de caráter continuado (gasto com pessoal, contratos, manutenção dos serviços preexistentes), na prática, tornam forçosa imensa parte do orçamento. Tanto é verdade que a taxa de investimento público dificilmente supera a casa dos 10% da receita corrente líquida.

Tendo em mira que é de impostos uma enorme fatia da arrecadação, tome-se por exemplo a Prefeitura Municipal, que, todo ano, deve aplicar na educação e Saúde 40% daquele tributo, seja ele diretamente arrecadado ou transferido por outros entes federados. Além disso e ante o fato de 95% das localidades contarem com menos de 100 mil habitantes, até 7% da receita vai para a Câmara Municipal (art. 29-A, I, da CF). De se levar ainda em conta que, desconsiderados os antes computados setores da educação e saúde, a despesa de pessoal consome, em média, 30% do todo. A soma dessas amarrações se aproxima dos 77% da arrecadação municipal; a isso se acresça outros gastos incomprimíveis e inadiáveis como compra de medicamentos e material de enfermagem, gêneros alimentícios para a merenda escolar, contratos de terceirização da coleta de lixo, do transporte de alunos, da conservação de vias públicas, enfim, agregando-se esses números se terá o engessamento de algo em torno de 90% do orçamento municipal.

Em suma, por força constitucional e legal, uma gigantesca fração da despesa já é de realização obrigatória, inadiável; para esse tanto, não há de falar em orçamento meramente autorizativo, não impositivo.

A dificuldade para o cumprimento do limite da despesa de pessoal.

Oriundos ou não de emendas parlamentares, os repasses vinculados de outros entes estatais (convênios) são todos classificados como transferência corrente, grupo expressamente incluído, pela Lei de Responsabilidade Fiscal, na receita corrente líquida – RCL (art. 2º, IV).

Sendo assim, as transferências vinculadas compunham, sempre, aquela receita líquida, mesmo que, diretamente, não viessem a financiar despesa de pessoal.

Para tanto, os Tribunais de Contas se valiam de uma máxima da hermenêutica: “o que a lei não distingue, não cabe ao intérprete distinguir”.

Acolhendo essa dicção, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), por meio da Portaria nº 249, de 2010, assim determinou: “as receitas vinculadas como, por exemplo, as transferências relativas a convênios, as receitas comprometidas com o Sistema Único de Saúde, os royalties de compensações financeiras, o salário-educação, o Fundo de Combate à Pobreza, não deverão ser deduzidas para efeito da receita corrente líquida - RCL”.

Bem razoável esse entendimento. Calculados sobre a RCL, os limites fiscais constituem tetos, obstáculos máximos para o gasto público; nunca autorizam mais despesa; apenas o orçamento é que assim faz. Nesse passo, eventual folga em barreira fiscal não está a sancionar, de pronto, maior gasto de pessoal ou aumento da dívida pública.

Na contramão dessa bem pacificada leitura, a Emenda 86 introduz, no artigo 166 da Constituição, o seguinte parágrafo:

§ 13. Quando a transferência obrigatória da União, para a execução da programação prevista no §11 deste artigo, for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169.

Observe-se que a sobredita transferência só se exclui da RCL para aferir a despesa de pessoal e, não, para o cálculo dos outros pisos e limites, tais como o da dívida consolidada, operações de crédito, garantias, depósito mensal de precatórios e o mínimo da União com a Saúde.

Além de contrariar a Lei de Responsabilidade Fiscal, excluir os convênios da receita corrente líquida é preceito que vem em péssima hora, quando Estados e Municípios mostram dificuldade nos limites da despesa laboral, nisso considerando que o baixo crescimento da economia repercute desfavoravelmente na arrecadação, além de a atual desoneração de impostos partilhados influir negativamente na receita corrente líquida.

De outra parte e mesmo que não haja qualquer contratação de novos servidores, a folha de pagamento aumenta em face do adimplemento das vantagens pessoais dos servidores (anuênios, quinquênios, sexta-parte). É o denominado crescimento vegetativo da despesa de pessoal.

Então, a base de cálculo (receita corrente líquida) registra declínio pelo desaquecimento da economia; de outra banda, o numerador (despesa de pessoal) se eleva à vista do crescimento vegetativo da folha salarial. Essa combinação incrementa, claro, o percentual do gasto com recursos humanos.

À vista de que os repasses de emendas legislativas significam bom quinhão na receita de vários municípios, sua retirada do limite resultará, em vários casos, extrapolação dos limites máximos da despesa laboral e, via de consequência, as desconfortáveis medidas do artigo 169, § 3º, da Constituição: redução dos cargos em comissão; exoneração dos servidores não estáveis; exoneração dos funcionários estáveis.

Por isso, há de se alertar que o Plano de Contas deverá prever rubricas diferenciadas para repasses oriundos de emendas parlamentares obrigatórias, conquanto as outras transferências da União e Estado continuam se perfilando na receita corrente líquida do ente beneficiário.

Notas

[1] Artigo “Surge o Orçamento impositivo à brasileira pela Emenda Constitucional 86”, publicado em http://www.conjur.com.br.

[2] Art. 4º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação e produzirá efeitos a partir da execução orçamentária do exercício de 2014.

[3] União: 15% da receita corrente líquida; Estados: 12% da receita de impostos; Municípios: 15% da receita de impostos.