RESUMO:O presente artigo propõe-se a analisar o principio republicano e sua aplicação ao ordenamento jurídico e político pátrios, abordando desde seu nascimento no seio da República brasileira até os dias atuais.
O princípio republicano, possivelmente, um dos mais enigmáticos da Constituição, diferente da monarquia, não concentra poder na pessoa de um só, como pode, às vezes, parecer no presidencialismo. Primeiro, porque as funções do Estado são separadas em legislativa, executiva e judiciária; segundo, porque o Presidente da República exerce mandato e conforme dispõe a Carta Política brasileira, de 4 em 4 anos há eleições; ele é escolhido, mediante sufrágio caracterizando-se, então, a forma republicana pela periodicidade e pela eletividade.
No clássico Do Espírito das Leis, Montesquieu nos diz que existem três espécies de governo: o republicano, o monárquico e o despótico, sendo o primeiro deles definido como “aquele em que o povo, como um só corpo ou somente uma parcela do povo, exerce o poder soberano” e complementa ao dizer que “quando em uma república, o povo, formando um só corpo, tem o poder soberano, isso vem a ser uma democracia”[1].
É certo que o princípio Republicano é a viga mestra do Estado brasileiro, uma vez que a própria democracia se confunde com as características da República. Isso se dá porque a eletividade, a periodicidade e a responsabilidade são as principais características do Estado representativo, base do citado princípio.
A certeza em torno desta afirmação é tamanha que o constituinte originário impossibilitou a modificação deste alicerce pelo constituinte derivado. Mesmo com as possibilidades de transformação da Constituição, o constituinte originário travou dentro do texto da Constituição qualquer intenção de malferimento ao princípio Republicano.
Apesar da liberdade deixada ao constituinte derivado para, obediente a procedimentos e circunstâncias, adequar o direito às novas exigências sociais, quanto à República, o poder constituinte originário não abriu mão, consoante parágrafo 4º, do artigo 60, da Constituição.
A contraposição feita pela República à Monarquia é intencional, tendo em vista que a primeira surgiu justamente com esta finalidade; a escolha democrática do representante do país.
Vale dizer que esta fórmula periódica de eleição na República aplica-se tanto para o Presidencialismo quanto para o Parlamentarismo.
No Parlamentarismo, a função de Chefe de Estado é exercida pelo presidente ou pelo monarca e a de Chefe de Governo pelo primeiro-ministro; no Presidencialismo há o acúmulo dessas funções.
Em ambos os sistemas vê-se a concentração das funções do Poder Executivo, ao qual é dada a função precípua de executar, administrar, de cumprir as prescrições legais e a atividade exercida pelos Chefes de Estado e Chefe de Governo é a de administrar o Estado, como o fazem os administradores de grandes empresas da iniciativa privada.
A República é empenho político no bem público e no bem comum. Ela é também liberdade e democracia, com participação e representação. O modo de fazer liberdade e democracia e de tratar da coisa pública numa República caracteriza-se pela seriedade, pela anti-demagogia e pela fuga da propaganda, pela discrição e despojamento do Estado e dos governantes, pelo rigor, imparcialidade e pluralismo, pela abolição de todos os privilégios, a começar pelos irracionais, e pela transparência do Estado.
Império do Brasil foi o primeiro nome do Estado Brasileiro após a esperada independência e ao ser promulgada sua primeira Constituição. Quando proclamada, República Federativa, em 1889, as Províncias tornaram-se Estados – membros e formou-se a Federação Brasileira, chamando-se o Estado Brasileiro de Estados Unidos do Brasil.[2]
Assumindo o poder, os republicanos, civis e militares, cuidaram da transformação do regime. Instalou o governo provisório sob a presidência do Marechal Deodoro da Fonseca. A primeira afirmação constitucional da República foi o Decreto nº 1, de 15.11.1889. Nele se traduz velha aspiração brasileira com a adoção do federalismo que respondia a condições econômicas, sociais e políticas e fora já anteriormente reivindicação e realidade, da Colônia até a Regência. O segundo Reinado abafou-o momentaneamente, jogando com os partidos e cortando os elementos mais exaltados.
As províncias do Brasil, reunidas pelo laço da federação, constituíram os Estados Unidos do Brasil, e cada um desses Estados, no exercício de sua legítima soberania – disse o decreto – decretaram oportunamente a sua Constituição definitiva e elegeram seus corpos deliberantes e o seus governos (arts. 1º, 2º e 3º). As províncias aderiram logo ao novo regime. Não houve resistência.
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil fora promulgada no dia 24.02.1891. Estabeleceu que a Nação Brasileira adotava como forma de governo a República Federativa, e constituía-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas províncias, em Estados Unidos do Brasil (art.1º). Cada uma das antigas províncias formaram um Estado e o antigo Município neutro se transformara no Distrito Federal, que continuou a ser a capital da União (art.2º). Perfilhou-se o regime representativo (art.1º).
Ao transformar-se em República Federativa do Brasil, o modo de exercício do poder político em função do território dá origem ao conceito de forma de Estado, uma vez que o poder se reparte no espaço territorial, gerando uma multiplicidade de organizações governamentais autônomas, distribuídas regionalmente. Tal repartição regional de poderes autônomos constitui o cerne do conceito de Estado Federal.
O Brasil adotou o princípio federativo pelo Decreto 1, de 15.11.1889, juntamente com a proclamação da República, que se mantém como: A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,[...].[3]
Contrário à monarquia, o termo República vem sendo empregado no Estado Brasileiro. Apesar de referir-se a uma determinada forma de governo, significa, realmente, uma coletividade política com características da res publica, no seu sentido de coisa do povo e para o povo[4], contraditória à tirania e a usurpadores do poder.
Como forma de governo, num sentido menos formal, a República é definida pelo professor José Afonso da Silva:
Forma de governo, assim, é conceito que se refere à maneira como se dá a instituição do poder na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados. Responde à questão de quem deve exercer o poder e como este se exerce.11
Aristóteles concebeu três formas básicas de governo: a monarquia, governo de um só; a aristocracia, governo de mais de um, mas de poucos, e a república, governo em que o povo governa no interesse do povo. Essas três formas, adverte Aristóteles, podem degenerar-se: a monarquia, em tirania; a aristocracia, em oligarquia; a república, em democracia. Essa doutrina prevaleceu até que Maquiavel declarou que todos os Estados, todos os domínios que exerceram e exercem poder sobre os homens, foram, e são, ou repúblicas ou principados. Prevalece, logo, a classificação dualista de forma de governo em república e monarquia, ou governo republicano e governo monárquico. Aquele caracterizado pela eletividade periódica do chefe de Estado, e este por sua hereditariedade e vitaliciedade.
Cabe observar que o que se chama de princípio republicano possui íntima relação com o regime político republicano, que prevê que os seus agentes exerçam funções políticas em representação ao povo, devendo decidir em nome desse e a ele se submeter no que toca à satisfação do interesse público, cumprindo o mandato que lhe é outorgado16 nos moldes pautados pela legislação. Dessa forma, são características elementares da República a eletividade, a periodicidade e a responsabilidade, à primeira compete o papel de instrumento de representação, à responsabilidade cabe “o penhor da idoneidade da representação popular”[5], a periodicidade, por fim, e aqui convém destacar a principal característica do princípio republicano, visa assegurar a fidelidade aos mandatos e a alternancia no poder.
O princípio republicano encontra-se insculpido no artigo 1º da Constituição Federal, que, desde a evolução constitucional de 1889, instaurou a República no seio do país, mantendo-na como princípio fundamental da ordem constitucional, verbis:
Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
O princípio republicano, portanto, implica na necessária legitimidade popular do Presidente da República (CF, art. 77 e 82), dos Governadores de Estados (CF, art. 28), dos Prefeitos Municipais (CF, 29, I) e do Governador do Distrito Federal (CF, 32, §2º), eleições periódicas por tempo determinado, ou seja, na temporariedade dos mandatos eletivos e na consequente não vitaliciedade dos cargos políticos.
Dessa forma, o princípio republicado, na ordem constitucional atual, desempenha a função imprescindível de garantir estruturas para a concretização de todos os demais princípio constitucionais explícitos ou implícitos. Ele é matiz de todos os outros princípios, é um prisma que irradia luz aos demais.
Nos dizeres do professor Roque Antônio Carrazza[6],
“República é o tipo de governo, fundado na igualdade formal das pessoas, em que detentores do poder político exercem-no em caráter eletivo, representativo (de regra), transitório e com responsabilidade.
Analisemos, com alguma detença, os elementos desta definição.
a) É o tipo de governo: enquanto Federação é forma de Estado, República é forma de Governo. Ao lado da Monarquia, da Ditadura etc., a República é um dos meios que o Homem concebeu para governar os povos. Teoricamente, não é melhor nem pior que os demais regimes políticos, embora corresponda, ao que tudo indica, á vontade da maioria dos seres humanos, que almejam ser “donos da coisa pública”. Em termos estatísticos, pelo menos, há, no mundo, mais “Repúblicas” (ainda que apenas no “rótulo”) que, por exemplo, Monarquias. O Brasil, desde 1889, é uma República.
De um modo geral, os poderes supremos são conferidos, nas Monarquias, a uma única pessoa, que age em nome próprio, e, nas Repúblicas, a uma coletividade de pessoas ou a seus representantes jurídicos.
Aliás, como observava Soriano, “(...) as diferenças de forma de governo procedem todas do maior ou menor grau de participação do povo no exercício da soberania e na gestão dos negócios públicos”.
b) Fundado na igualdade formal das pessoas: numa verdadeira República não pode haver distinções entre nobres e plebeus, entre grandes e pequenos, entre poderosos e humildes. É que, juridicamente, nela não existem classes dominantes, nem classes dominadas. Assim, os títulos nobiliárquicos desaparecem e, com eles, os tribunais de exceção. Todos são cidadãos; não súditos.
De fato, a noção de República não se coaduna com os privilégios de nascimento e os foros de nobreza, nem, muito menos, aceita a diversidade de leis aplicáveis a casos substancialmente iguais, as jurisdições especiais, as isenções de tributos comuns, que beneficiem grupos sociais ou indivíduos, sem aquela “correlação lógica entre a peculiaridade diferencial acolhida (...) e a desigualdade de tratamento em função dela conferida”, de que nos fala Celso Antônio Bandeira de Mello.
c) Em que os detentores do poder político: São detentores do poder político, sempre secundum constitutionem e em nome do povo, os legisladores (Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais, Deputados Distritais e Vereadores) e os membros eleitos do Poder Executivo (Presidente e Vice-Presidente da República, Governadores e Vice-Governadores de Estados, Governador e Vice-Governador do Distrito Federal e Prefeitos e Vice-Prefeitos de Municípios).
Ressaltamos que, em caráter originário, o povo (isto é, o conjunto de pessoas físicas que possuem atributos de cidadania) é verdadeiro detentor do poder político. Noutras Palavras, todos os poderes têm sua origem no povo.
A origem popular do poder está proclamada no parágrafo único do art. 1° da CF, que cria, entre nós, a chamada “democracia representativa” ( “Todo poder emana do povo , que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição não nos esqueçamos que, agora, em alguns casos, pode haver, como veremos logo adiante, práticas diretas de democracia, quais o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.
Anda bem, pois, Gomes Canotilho quando sublinha que numa República de cunho liberal (como a brasileira) “(...) todo o poder reside no povo, quer quando à sua origem, quer quanto à titularidade e exercício.
d) Exercem-no em caráter eletivo: na República Brasileira, pelo menos, os que desempenham funções representativas devem ser escolhidos pelo povo, por meio de sufrágios marcados pela lisura. Para que o princípio republicano não se desvirtue, é imprescindível que os detentores do poder político sejam designados, pelo povo, com mandato certo.
e) Representativo (de regra): no Brasil, os que desempenham funções executivas ou legislativas representam o povo, do qual não passam de mandatários. Este juízo transparece cristalino já no precitado parágrafo único do art. 1° de nossa CF.
f) Transitório: um dos traços característicos da “forma republicana de governo” é justamente a temporariedade no exercício de mandatos políticos.
Nela, a transferência do poder ( que emana do povo ) é sempre por razão certo. Se perpétua, os governantes, longe de representarem o povo, formariam uma oligarquia. Não haveria mais República.
Já, no regime monárquico, o soberano é investido no poder de modo permanente. Só o perde com a morte, por vontade própria (renúncia ou abdicação em favor de alguém) ou pelas vias revolucionárias ( deposição ).
Este empenho, nas Repúblicas, em não perturbar no poder os governantes não é novo. Pelo contrário, quando os antigos romanos aboliram a realeza ( em 509 a.C), seu maior cuidado foi estabelecer a temporariedade das funções de seu Cônsul, elevado a dignidade régia, por um ano ( isto não impediu, no entanto, que Augusto fosse reconduzido ao poder, por quarenta anos consecutivos). Foi o temor da persistência do poder pessoal, pela manutenção prolongada das funções executivas nas mãos de um mesmo homem, que ensejou essa medida salutar, no dizer de Esmein.
g) Com responsabilidade: em nossa República, os exercentes de funções executivas respondem pelas decisões políticas que tomarem. Daí por exemplo, o instituto do impeachment (processo de responsabilidade) contemplado no art 86 e seus parágrafos da Carta Magna, que, conquanto se refira expressamente ao Presidente da República, é aplicável, feitas as devidas adaptações, aos Governadores e Prefeitos.”
O princípio republicado, assim, tem duas vertentes. Uma, política e outra principiológica. A vertente política trata da forma de governo e a principiológica é aquela, como já dito, que dá origem à igualdade dos cidadão em relação ao estado, já que este é de todos.
A melhor doutrina giza que o princípio republicano, embora não tipifique mais uma “cláusula pétrea”, continua a ser um dos mais importantes de nosso direito positivo.
Indaga-se se eventual proposta de emenda constitucional tendente a abolir a forma republicana de governo poderia ser objeto de deliberação e de aprovação já que não há nenhuma cláusula constitucional proibitiva neste sentido, ao contrário do que se dava na carta anterior.
Muitos autores sustentam que a forma republicana de governo não é objeto das matérias sensíveis e garantidas pelo art. 60, §4º da CRFB/1988 por ter havido um plebiscito em 1993 para fins de se escolher a forma de governo.
Outros sustentam que é princípio constitucional sensível e impassível se ser objeto de emenda a proposta tendente a modificar a forma de governo vez que, seria um paradoxo, após plebiscito, retomarmos a discussão acerca da possibilidade de uma Monarquia no Brasil.
O Supremo Tribunal Federal já decidira sobre a existência de cláusulas pétreas implícitas ou seja, existem cláusulas pétreas que, embora não esteja descritas no art. 60, §4 da Constituição, por um raciocínio lógico, lá são incluídas pois que, caso contrário, o sistema jurídico sofreria um colapso. Ademais, o STF possui interessante julgado abordando o princípio republicado, a saber:
“O postulado republicano – que repele privilégios e não tolera discriminações – impede que prevaleça a prerrogativa de foro, perante o STF, nas infrações penais comuns, mesmo que a prática delituosa tenha ocorrido durante o período de atividade funcional, se sobrevier a cessação da investidura do indiciado, denunciado ou réu no cargo, função ou mandato cuja titularidade (desde que subsistente) qualifica-se como o único fator de legitimação constitucional apto a fazer instaurar a competência penal originária da Suprema Corte (CF, art. 102, I, b e c). Cancelamento da Súmula 394/STF (RTJ 179/912 - 913). Nada pode autorizar o desequilíbrio entre os cidadãos da República. O reconhecimento da prerrogativa de foro, perante o STF, nos ilícitos penais comuns, em favor de ex-ocupantes de cargos públicos ou de ex-titulares de mandatos eletivos transgride valor fundamental à própria configuração da ideia republicana, que se orienta pelo vetor axiológico da igualdade. A prerrogativa de foro é outorgada, constitucionalmente, ratione muneris, a significar, portanto, que é deferida em razão de cargo ou de mandato ainda titularizado por aquele que sofre persecução penal instaurada pelo Estado, sob pena de tal prerrogativa – descaracterizando-se em sua essência mesma – degradar-se à condição de inaceitável privilégio de caráter pessoal. Precedentes.” (Inq 1.376‑AgR, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 15-2-2007, Plenário, DJ de 16 - 3 -20.
Por fim, temos que o princípio republicano e a forma republicana de governo não podem ser objeto de emenda à CRFB/88 por se tratarem de cláusulas pétreas implícitas. Tal é o ensinamento do professor Pedro Lenza[7]
“Até agora, estudamos as limitações expressas, explicitamente estabelecidas pelo constituinte originário de 1988.
Indagamos, aprofundando a discussão: seria possível, por exemplo, através de emenda constitucional, revogar expressamente o art. 60, § 4.º, I, e, em um segundo momento, dizer que a forma de Estado não é mais a federação, passando o Brasil a se constituir em um Estado unitário? Trata-se da teoria da dupla revisão, defendida por Jorge Miranda, segundo a qual em um primeiro momento se revoga uma cláusula pétrea, para, em seguida, modificar aquilo que a cláusula pétrea protegia.
Apesar de o entendimento exposto ser defendido por renomados juristas estrangeiros e pátrios, como o Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho,orientamos para as provas deconcursos públicos o posicionamento adotado pela grande maioria dos doutrinadores nacionais, estabelecendo a total impossibilidade da teoria da dupla revisão, na medida em que existem limitações implícitas, decorrentes do sistema, conforme expõe Michel Temer: “as implícitas são as que dizem respeito à forma de criação de norma constitucional bem como as que impedem a pura e simples supressão dos dispositivos atinentes à intocabilidade dos temas já elencados (art. 60, § 4.º, da CF)”.
Portanto, as limitações expressas já apontadas caracterizam-se como a primeira limitação implícita ou inerente.
Outras duas limitações implícitas apontadas pela doutrina são a impossibilidade de se alterar tanto o titular do poder constituinte originário como o titular do poder constituinte derivado reformador.
Estas são as considerações relevantes sobre o referido princípio.
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LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 12 ed. Saraiva. São Paulo-SP. 2008. P. 365
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SUNDFELD, Carlos Ari. Fundamentos de direito público. 4. ed., 5. tir. São Paulo: Malheiros, 2004.
REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 27. ed., São Paulo: Saraiva, 2002. p. 303.
Notas
[1] MONTESQUIEU. Do Espírito das Leis, São Paulo: Martin Claret, 2002. p. 23.
13 O governo monárquico é definido por Montesquieu como aquele em que “um só governa, de acordo, entretanto, com leis fixas e estabelecidas”. O governo despótico é definido como “um só individuo, sem obedecer a leis e regras, submete tudo a sua vontade e caprichos” (ib idem, p. 23)
14 ib idem, p. 23
[2] [...] nome cunhado por Ruy Barbosa em imitação aos Estados Unidos da América do Norte (Decreto 1, de 5.11.1889), e que se manteve até 1967, quando foi mudado para República Federativa do Brasil, que perdura na Constituição vigente. SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição: Malheiros, São Paulo, 2005, 1023p.
[3] Vale como dizer: O Brasil é uma República Federativa, que é formada pela união indissolúvel dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Não se tem no texto uma linguagem natural, mas uma linguagem específica. Contudo, ela se revela como metalinguagem, na medida em que atribui propriedade a objeto que não a tem, com uma torsão semântica geradora de ambiguidade. Com efeito, o texto predica da República, qualificada de Federativa, a união indissolúvel dos Estados, municípios e Distrito Federal. Mas não é a República que detém essa propriedade, e sim a Federação, representada na cláusula, pelo adjetivo “Federativa.”.
Em lugar de selecionar uma dimensão de sentido, o contexto normativo registra a linguagem simbólica que vem do contexto histórico (Decreto 1/1889), em que se oculta à riqueza da palavra “Federação”, menoscabada num simples qualificante da República. Extraia-se, pois, do signo sintático “República Federativa” seu duplo valor substantivo: um de República (forma de governo), outro de Federação, Estado Federal (forma de Estado). A República do Brasil é um Estado Federal (Federação), e a este se predique (o significante) união indissolúvel das entidades mencionadas, e complemente-se a ideia com a estrutura descritiva contida na dicção do art. 18, que explicita o conteúdo da união indissolúvel, com a indicação dos componentes do Estado Federal do Brasil: a União (arts. 20-21), os Estados (art. 25), os Municípios (art. 29), o Distrito Federal (art.32), todos autônomos, nos termos da Constituição. SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição: Malheiros, São Paulo, 2005, 1023p.
[4] É de lembrar que “público”, do Latim publicum, quer dizer “do povo”( populum deu populicum, e daí “público”). Lembra Jhering que res publica , como personalidade, na concepção do Estado da época posterior à sociedade gentílica, implica, originariamente, o que é comum a todos: res publica são as diversas coisas da sociedade pública, às quais todos têm igual direito ( cf Jhering, L’ Espirit de Droit Romain dans les Diverses Phases de uma son Développement, 3ª ed., t.1,§ 18, p. 212; Geraldo Ataliba, Instituições de Direito Público República, p. 20 ( tese de concurso; o texto referenciado não foi reproduzido na edição definitiva sob o título República e Constituição); Cármen Lúcia Antunes Rocha, República e Federação no Brasil, p.27.
[5] SUNDFELD, ob. cit., p. 51 (apud Geraldo Ataliba, In República e Constituição, p. 13)
[6] CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário. 24ª Ed. Sâo Paulo-SP, Editora Malheiros. p. 81 e seguintes.
[7] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 12 ed. Saraiva. São Paulo-SP. 2008. P. 365