Sumário:1. Introdução; 2. Fundamentos da PNRH; 3. Objetivos e diretrizes da PNRH; 4.Instrumentos da PNRH; 5.Infrações e penalidades da PNRH; 6.Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos; 7 Agência Nacional de Águas. 8. Conclusões
1.INTRODUÇÃO
A Lei 9.433, de 08 de janeiro de 1997, instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos - PNRH e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos – SNGRH. Nas palavras de FREITAS (2000, p.66): "a Lei 9.433, configura um marco que reflete uma profunda mudança valorativa no que se refere aos usos múltiplos da água, às prioridades desses usos, ao seu valor econômico, à sua finitude e à participação popular na sua gestão".
Antes da edição da referida lei, outras normas legislaram sobre os recursos hídricos, ou seja: Código Civil de 1916, Código de Águas, constituições brasileiras, resoluções do CONAMA. Importante salientar que, o Código de Águas, editado em 1934, através do Decreto 24.643, foi o primeiro diploma legal que criou instrumentos destinados à gestão dos recursos hídricos. Todavia, os dispositivos legais não foram regulamentados e conseqüentemente os instrumentos não foram implementados.
A exemplo do Código de Águas a maioria das normas hídricas vigentes restaram inócuas, principalmente porque a estrutura institucional hídrica quando não inexistente, mostrava-se ineficaz. Razão pela qual, durante décadas os recursos hídricos foram utilizados insustentavelmente, ou melhor, sem qualquer planejamento. Tal fato, deu-se principalmente, a partir da década de 50, época que, o Brasil buscava seu desenvolvimento, através da industrialização "a qualquer custo".
Deste modo, os litígios envolvendo a qualidade e quantidade dos recursos hídricos não tardaram aparecer. Foi então que, lentamente, deu-se início a elaboração das políticas estaduais e nacional de recursos hídricos, bem como do sistema nacional de gerenciamento dos recursos hídricos.
Foram realizadas várias tentativas visando a formulação de uma política nacional de recursos hídricos e de um modelo mais adequado de gestão da água, quais sejam: Seminário Internacional sobre a Gestão de Recursos Hídricos, realizado em Brasília, em março de 1983 (GRANZIERA, 2001); a Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados que de setembro de 1983 a outubro de 1984, examinou "a utilização dos recursos hídricos no Brasil" (BOHN, datilografia); os encontros nacionais realizados em 1987, 1989 e 1991 pela Associação Brasileira de Recursos Hídricos – ABRH nas seguintes cidades, respectivamente: Salvador – BA, Foz do Iguaçu - PR e Rio de Janeiro – RJ (SETTI, LIMA, CHAVES, PEREIRA, 2001).
O Seminário Internacional sobre a Gestão dos Recursos Hídricos, realizado em Brasília, contou com a participação de representantes da França, Inglaterra e Alemanha que apresentaram os sistemas de gestão hídrica dos seus países. Neste encontro foram debatidos diversos temas, tais como: sistema de informações, gestão integrada de bacias hidrográficas, o princípio poluidor-pagador e cobrança pelo uso da água. Este evento é considerado um dos grandes marcos da modernização do sistema brasileiro de recursos hídricos, posto que provocou a evolução das ações que culminaram nas edições das políticas estaduais e nacional de recursos hídricos, como também a inserção do artigo 21, inciso XIX, na Constituição Federal de 1988 que determina competir à União instituir o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga (GRANZIERA, 2001; SETTI, LIMA, CHAVES, PEREIRA, 2001; LANNA, 1995).
O presente artigo tem por escopo elucidar a política nacional de recursos hídricos e o sistema nacional de recursos hídricos, haja vista a relevância do tema e o desconhecimento por grande parte da sociedade brasileira dos instrumentos, objetivos, enfim da estrutura da gestão hídrica brasileira à luz da Lei 9.433/97.
Foram utilizadas fontes documentais indiretas secundárias, ou seja, livros, revistas, jornais, artigos científicos e vasta documentação oficial (leis, decretos, resoluções).
2. FUNDAMENTOS DA PNRH
A Política Nacional de Recursos Hídricos, Lei 9.433/97, rege-se pelos seguintes fundamentos, ao teor do artigo 1º:
I - a água é um bem de domínio público; II - a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico; III - em situações de escassez, o uso prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano e a dessedentação de animais; IV - a gestão dos recursos hídricos deve sempre proporcionar o uso múltiplo das águas; V - a bacia hidrográfica é a unidade territorial para a implementação da PNRH e atuação do SNGRH; VI - a gestão dos recursos hídricos deve ser descentralizada e contar com a participação do Poder Público, dos usuários e das comunidades;
A CF/88 já havia classificado a água e os demais recursos naturais existentes no território nacional, como BENS DE USO COMUM DO POVO, posto que, essenciais à sadia qualidade de vida. FIORILLO (apud FREITAS, 2000) esclarece que, o bem de uso comum do povo é o bem que pode ser desfrutado por toda e qualquer pessoa dentro dos limites constitucionais. Para PETRELLA (2002, p. 87) "o acesso básico à água deve ser considerado um direito fundamental político, econômico e social para indivíduos e coletividades, já que a segurança biológica, econômica e social de todos os seres humanos e de todas as comunidades humanas depende do gozo desse direito".
Importante salientar que, desde a promulgação da CF/88 inexiste no Brasil a propriedade privada de recursos naturais. Neste sentido, a Lei 9.433/97, não só ratificou o dispositivo constitucional como estabeleceu a publicização das águas como um dos seus fundamentos, ao teor do artigo 1º, I, retrocitado.
MACHADO (2002, p.25) esclarece que:
o domínio público da água não transforma o Poder Público Federal e Estadual em proprietário da água, mas o torna gestor desse bem, no interesse de todos. O ente público não é proprietário, senão no sentido formal ( tem poder de autotutela do bem), na substância é um simples gestor do bem de uso coletivo.
MACHADO (2002, p. 25) ainda arrola algumas conseqüências ante a aplicabilidade do fundamento de que a água é um bem de uso comum do povo, quais sejam:
o uso da água não pode ser apropriado por uma só pessoa, física ou jurídica, com exclusão absoluta dos outros usuários em potencial; o uso da água não pode significar a poluição ou agressão desse bem; o uso da não pode esgotar o próprio bem utilizado;e a concessão ou a autorização (ou qualquer tipo de outorga) do uso da água deve ser motivada ou fundamentada pelo gestor público.
Embora seja um recurso natural renovável, a ÁGUA É UM RECURSO FINITO, posto que não atenderá perpetuamente a ilimitada e crescente necessidade humana. Ou seja, sua renovação cíclica não acompanha a crescente utilização da água pelo ser humano.
O Brasil possui aproximadamente 12% da água doce disponível, em nível mundial e 53% da água doce do continente Sul Americano. Mesmo assim, apresenta sérios problemas de baixa disponibilidade de água em alguns estados, quais sejam: Pernambuco, D. Federal, Paraíba, Sergipe, Alagoas e Rio Grande do Norte. O quadro apresentado por estes estados não configura "estresse hídrico" que ocorre quando a disponibilidade de água por habitante ao ano é inferior a 1.000 e superior a 500 m3/habitante/ano ou escassez de água que ocorre quando a disponibilidade habitante ano é inferior a 500 m3/habitante/ano.
Tendo em vista a escassez em nível mundial a água tornou-se RECURSO NATURAL DOTADO DE VALOR ECONÔMICO, portanto, passível de cobrança. A valorização econômica da água deve levar em conta o preço da conservação, da recuperação e da melhor distribuição desse bem. A cobrança objetiva reconhecer a água como um bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor, conforme dispõe o artigo 19, I, da Lei 9.433/97.
Embora a utilização da água seja objeto de cobrança, a Lei, isenta de pagamento determinados usuários, ou seja: pequenos núcleos rurais, derivações, captações e acumulações de água e ainda lançamento de efluentes considerados insignificantes, de acordo com o artigo 12, § 1º. A utilização de água para satisfazer as necessidades básicas da vida, ou melhor, dessedentação, higiene e cozimento dos alimentos também é isenta de pagamento, desde que, a pessoa vá abastecer-se diretamente à fonte (MACHADO, 2002).
A água é essencial ao ser humano e a toda atividade antrópica quer seja comercial, industrial, agrícola, recreativa, esportiva. Em decorrência, um dos pilares da PNRH é a GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS VISANDO OS USOS MÚLTIPLOS, ou seja, uso urbano, industrial, geração de energia elétrica, navegação, lazer e irrigação. Ao contrário da PNRH, o Código de Águas conferia prioridade à produção energética em detrimento dos demais usos.
É imprescindível que a gestão viabilize os usos múltiplos, haja vista, a complexa e infinita cadeia de usuários e necessidades. Da mesma forma é imprescindível que a gestão tenha por fundamento a sustentabilidade, para assegurar `a atual e futuras gerações, a necessária disponibilidade de água.
Assim sendo, o Poder Público responsável pela concessão de outorgas está proibido de conceder outorgas que favoreçam um uso em detrimento dos demais. Pois as outorgas concedidas em oposição ao interesse público estão sujeitas à anulação ou administrativa, pois ofendem o princípio da gestão visando os usos múltiplos adotado pela PNRH.
Em casos de escassez, o CONSUMO HUMANO E A DESSEDENTAÇÃO DE ANIMAIS DEVEM SER PRIORIZADOS. Entende-se por consumo humano a satisfação das primeiras necessidades da vida, tais como: água para beber (dessedentação), preparo de alimentos e higienização. Presente a escassez, cumpre ao órgão público responsável pela outorga dos direitos de uso da água, suspender parcial ou totalmente as outorgas que prejudiquem o consumo humano e a dessedentação de animais, de acordo com o artigo15, V, da Lei 9.433/97.
O Brasil seguiu a tendência mundial adotando a BACIA HIDROGRÁFICA COMO UNIDADE DE PLANEJAMENTO E IMPLANTAÇÃO DA PNRH. Assim sendo a gestão terá como âmbito territorial a bacia hidrográfica e não as fronteiras administrativas e políticas dos entes federados. Entende-se por bacia hidrográfica "uma área com um único exutório comum para o escoamento de suas águas" (Glossário de Termos Hidrológicos, in GRANZIEIRA, 2001,p. 37). Hodiernamente, a maioria das políticas públicas ambientais adota a bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento e implantação.
Para o sucesso de uma política hídrica ou de qualquer política ambiental é imprescindível a participação popular. Assim sendo, a PNRH adotou como um de seus fundamentos a GESTÃO DESCENTRALIZADA E PARTICIPATIVA.
A gestão é descentralizada porque realizada em nível de bacia hidrográfica, através dos comitês de bacia, ou seja, a gestão não é realizada em nível estadual ou federal. É participativa, posto que a Lei prevê que a gestão não se realizará somente por órgãos públicos, mas também pelos usuários e organizações civis.
O artigo 39, da Lei 9.433/97, que disciplina a composição dos comitês prescreve que:
Os comitês de bacia hidrográfica são compostos por representantes:
I- da União; II- dos Estados e do Distrito Federal cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação; III- dos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de atuação; IV- dos usuários das águas de sua área de atuação; V- das entidades Civis com atuação comprovada na bacia.
Segundo a Resolução CNRH 05/00, em seu artigo 14 e incisos, os usuários dos recursos hídricos são:
os setores de abastecimento urbano, inclusive diluição dos efluentes urbanos; indústria, captação e diluição de efluentes industriais; irrigação e uso agropecuário; hidroeletricidade; hidroviário; pesca, turismo, lazer e outros usos não consuntivos.
Para MACHADO (2001, p. 480) a PNRH, são "usuários os que se enquadram no artigo 12 e incisos, como também os do §1º desse artigo", ou seja:
Estão sujeitos a outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos de recursos hídricos:
I – derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;
II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;
III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;
IV – aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;
V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água;
§ 1º - Independem de outorga pelo poder Público, conforme definido em regulamento:
I – o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural;
II – as derivações, captações e lançamentos considerados insignificates;
III – as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes;
Constituem organizações civis para os efeitos da lei 9.433/97, ao teor do artigo 47:
I- consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas; II- associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos; III- organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesse na área de recursos hídricos; IV- organizações não-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; V-outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.
A Lei 9.433/97, estabelece que, o número dos representantes de cada um dos setores supramencionados, bem como os critérios para sua indicação serão estabelecidos nos regimentos dos respectivos comitês. A Resolução CNRH 05/00, que disciplina a formação e funcionamento dos comitês, leciona em seu artigo 8º e incisos que:
Deverá constar nos regimentos dos Comitês de Bacia Hidrográfica, o seguinte:
I – número de votos dos representantes dos poderes executivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecido o limite de quarenta por cento do total de votos;
II – número de representantes de entidades civis, proporcional à população residente no território de cada Estado e do Distrito Federal, com pelo menos, vinte por cento do total de votos;
III – número de representantes dos usuários dos recursos hídricos, cujos usos dependem de outorga, obedecido quarenta por cento do total de votos;
Ou seja, os comitês serão formados por 40% de representantes da União, Estados e Distrito Federal e Municípios; 20% de representantes das entidades civis e 40% de representantes dos usuários.
Os comitês são órgãos colegiados com atribuições normativas, deliberativas e consultivas a serem exercidas na bacia hidrográfica de sua jurisdição. As principais atribuições dos comitês, conforme o artigo 37, da Lei 9.433/97, e artigo 7º, da Resolução CNRH 05/00, são:
promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação da entidades intervenientes; arbitrar em primeira instância os conflitos relacionados aos recursos hídricos, aprovar e acompanhar a execução do plano de recursos hídricos da bacia, estabelecer mecanismos de cobrança e sugerir os valores a serem cobrados, dentre outras.
O termo jurisdição significa área de atuação e segundo a Lei 9.433/97, em seu artigo 37, e artigo 1º, §1º, da Resolução CNRH 05/00, pode ser:
I) a totalidade de uma bacia hidrográfica; II) uma sub-bacia hidrográfica formada por um afluente do rio principal ou por um afluente de um afluente do rio principal ou ainda, por um grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas.
Os comitês de bacia não têm personalidade jurídica. DINIZ (1995, p.85) ministra que "personalidade jurídica é a aptidão genérica para adquirir direitos e contrair obrigações", ou seja, os comitês não podem adquirir direitos e contrair obrigações. Assim sendo, as legislações hídricas criaram a figura das Agências de Água ou também denominadas de Agências de Bacia.
Compete aos comitês a tarefa normativa – legislativa, enquanto que as agências de águas exercem a função executiva que consiste em executar a cobrança pelo uso dos recursos hídricos e fornecer apoio técnico, financeiro e administrativo. De acordo com a Lei 9.433/97, artigo 44, suas principais atribuições são:
manter o balanço atualizado da disponibilidade hídrica e do cadastro de usuários, efetuar a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela cobrança pelo uso de Recursos Hídricos e encaminhá-los à instituição financeira responsável pela administração destes recursos, acompanhar a administração financeira dos recursos arrecadados, elaborar o plano de recursos hídricos e a proposta orçamentária submetendo-os a apreciação do comitê, propor o enquadramento dos corpos de água nas classes de uso.
A Lei 9.433/97, condicionou a existência das Agências de Água a dois fatores, quais sejam: I) existência prévia de um comitê; II) viabilidade financeira assegurada pela cobrança. Não obstante, nada menciona sobre o procedimento de criação das agências, dispondo somente que, no prazo de 120 dias, após a vigência da PNRH, o Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre a referida criação, ao teor do artigo 53, PNRH. O referido projeto encontra-se tramitando pelo Congresso Nacional.
A inexistência no sistema normativo brasileiro, de norma que estabeleça o procedimento de criação das agências de água, não foi óbice para que o Comitê do Itajaí, criasse sua Agência de Água. Mas para tanto, realizou uma necessitou uma parceria com a German Water (organização alemã que congrega 72 empresas e associações alemães atuantes no gerenciamento hídrico) e através desta, obteve a cooperação da Agência das Bacias do rio Lippe e do rio Emscher, através do consultor BERT BOSSELER. Assim sendo, em 31/10/2001, foi criada a primeira e única agência de água do Brasil, até o presente momento.