3. OBJETIVOS E DIRETRIZES DA PNRH
A PNRH tem por objetivo promover a utilização sustentável dos recursos hídricos e a prevenção contra os eventos hidrológicos nocivos, assim dispondo:
Artigo 2º - São objetivos da PNRH:
I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade de água, em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos; II- a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável; III- a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
Almejando a SUSTENTABILIDADE HÍDRICA, a referida Lei, ao teor do artigo 2º, incisos I e II, tornou imprescindível a obtenção de outorga. A outorga somente será concedida pelo poder público aos usuários se a utilização almejada for compatível com o plano da bacia hidrográfica. Portanto, a outorga é um importante instrumento de planejamento, monitoramento e fiscalização dos recursos hídricos.
Outro objetivo da PNRH é a PREVENÇÃO E DEFESA CONTRA OS EVENTOS HIDROLÓGICOS NOCIVOS, tais como: inundações, enchentes e desmoronamentos. Grande parte destes eventos são previsíveis e evitáveis, pois são decorrentes da ação humana: ocupação desordenada do solo, poluição e devastação da mata ciliar.
A PNRH em seu artigo 3º, traça as diretrizes gerais de ação da gestão hídrica que têm por finalidade INTEGRAR E ARTICULAR A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS COM A GESTÃO DOS DEMAIS RECURSOS NATURAIS E DO MEIO AMBIENTE.
Em linhas gerais, as diretrizes estabelecem que a gestão hídrica deve estar integrada e articulada com a gestão ambiental, gestão do uso do solo, gestão dos sistemas estuarinos e zonas costeiras e também com os planejamentos estadual, regional, nacional e dos setores usuários. Estabelecendo ainda, que a gestão hídrica deve ser realizada sem dissociação dos aspectos quantitativos e qualitativos, haja vista que o uso dos recursos hídricos afeta ambos os padrões.
4.INSTRUMENTOS DA PNRH
Os instrumentos das PNRH, ao teor do artigo 5º, da Lei 9.433/97, são : os planos de recursos hídricos (planos de bacia hidrográfica, planos estaduais de recursos hídricos e o plano nacional de recursos hídricos), o enquadramento dos corpos de água em classes segundo os usos preponderantes, a outorga dos direitos de uso dos recursos hídricos, a cobrança pelo uso dos recursos hídricos e o sistema de informações sobre recursos hídricos.
O primeiro instrumento é o PLANO DE RECURSOS HÍDRICOS e segundo a Lei 9.433/97, em seu artigo 6º, "os planos de recursos hídricos são planos diretores que visam fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos".
Os planos têm por função orientar, articular, controlar e racionalizar a utilização dos recursos hídricos. Assim sendo, também podemos defini-los como, instrumentos preventivos e conciliadores dos conflitos entre os setores usuários e usuários.
A confecção do plano é atribuição da agência de água e sua aprovação compete ao comitê de bacia. É de louvável valor que antes dos planos serem apreciados e submetidos a votação pelos Comitês de bacia, os mesmos fossem amplamente publicados para que a comunidade pudesse tomar ciência de seu conteúdo e manifestar suas intenções e assim, de uma forma indireta estaria comprometendo-se com o seu cumprimento. Poder-se-ia publicar os planos na imprensa local: jornais, folhetins, informes municipais ou ainda, através da realização de audiências públicas. O ideal é que assim funcionasse e se isto ocorresse poderíamos dizer que os planos seriam resultado de um acordo social representando o desejo da população, dos usuários e do poder público acerca do futuro das águas e do meio ambiente.
O artigo 7º, da Lei 9.433/97, dispõe sobre o conteúdo mínimo dos planos. Importante ressaltar que, o conteúdo dos planos é de ordem pública e assim sendo este "conteúdo" é indispensável. Destarte, todos os planos de recursos hídricos deverão obrigatoriamente conter o prescrito nos incisos que seguem:
Os planos de recursos hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo: I – diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos; II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução das atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo; III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais; IV – metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis; V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas; VI - vetado ;VII – vetado; VIII - prioridade para a outorga de direitos de uso de recursos hídricos; IX – diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; X –propostas para à criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos;
Os planos de recursos hídricos serão elaborados por bacia, por estado e para o país. No entanto, é fundamental o plano de bacia, haja vista que a partir deste será elaborado o estadual, e da articulação dos planos estaduais será criado o plano nacional.
O Plano Estadual não irá planejar somente para os limites políticos do Estado, mas para a realidade de todas as suas bacias e sub-bacias hidrográficas, levando em conta suas relações hídricas com outros estados brasileiros e até com os países vizinhos, se for o caso. Deste plano caminha-se para o Plano Nacional de Recursos Hídricos. Este, além das necessidades hídricas nacionais das presentes e futuras gerações, irá ponderar os dados e as necessidades transnacionais, em relação aos rios transfronteiriços.
MACHADO (2002, p.46) declara que:
haverá inicialmente, dificuldades para a implementação dessa metodologia descentralizadora, porque temos um passado de centralização e de hegemonia de determinados pólos regionais. Contudo, a partir do gerenciamento por bacia hidrográfica, sem isolacionismos, do ponto de vista nacional e da comunidade do MERCOSUL e da comunidade Amazônica, vantagens ambientais, na perspectiva do desenvolvimento sustentável, hão de ser alcançadas".
O próximo instrumento a ser analisado é o ENQUADRAMENTO DOS CORPOS DE ÁGUA EM CLASSES SEGUNDO OS USOS PREPONDERANTES que tem como norma disciplinadora a Resolução CNRH 12/2000. Esta resolução em seu artigo 1º, inciso I, define enquadramento como "o estabelecimento do nível de qualidade(classe) a ser alcançado e/ou mantido em um dado segmento do corpo de água ao longo do tempo". Ou seja, enquadrar um corpo d’água não significa identificar sua classe atual e sim propor que, o corpo adquira ou mantenha um nível de qualidade (classe) em determinado período, de acordo com os usos a que se destina.
Os objetivos principais do enquadramento são: "assegurar a qualidade da água compatível com os usos mais exigentes a que se destinam e diminuir os custos do combate à poluição mediante adoção de ações preventivas permanentes", de acordo com o artigo 9º, da Lei 9.433/97.
O procedimento para a realização do enquadramento deverá seguir 4 etapas, conforme estabelece a Resolução CNRH 12/2000, em seu artigo 4º, quais sejam:
1ª - diagnóstico do uso e da ocupação do solo e dos recursos hídricos na bacia hidrográfica; 2ª - prognóstico do uso e da ocupação do solo e dos recursos hídricos na bacia hidrográfica; 3ª - elaboração da proposta de enquadramento; e 4ª - aprovação da proposta de enquadramento e respectivos atos jurídicos;
A classes de uso das águas brasileiras está disciplinado pela Resolução do CONAMA 20, de 18/06/1986, que dispõe sobre a classificação e enquadramento das águas. De acordo com a referida resolução classificar é "estabelecer níveis de qualidade para a água e fixar os usos compatíveis com tais níveis" e enquadrar é "estabelecer o nível de qualidade apresentado por um segmento de corpo d’água ao longo do tempo".
Assim sendo, a água pertencerá a determinada classe conforme o uso a que for destinada. Já, o enquadramento, baseia-se não no seu estado atual, mas no nível de qualidade que a água deveria apresentar para atender às necessidades a que é destinada. A finalidade destes institutos é assegurar a qualidade das águas compatível com os usos a que forem destinadas.
A Resolução do CONAMA 20/86 e também a Resolução CNRH 12, classificam as águas doces, salobras e salinas em nove classes, de acordo com os usos preponderantes. As águas doces estão classificadas nas classes: especial, 1, 2, 3 e 4. As águas salinas pertencem às classes 5 e 6 e as salobras às classes 7 e 8.
O artigo 2º, alínea "e", da Resolução CONAMA 20/86 lembra que a diferença entre as águas doces, salobras e salinas é o índice de salinidade apresentado, ou seja, "as águas doces são as que apresentam salinidade igual ou menor que 0,5%, as salobras variam de 0,5 % a 30% e nas salinas o índice é superior a 30%". Para melhor compreensão analise o quadro abaixo.
Classes de uso preponderante das águas brasileiras, de acordo com a Resolução CONAMA 20/86
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USOS PREPONDERANTES |
TIPO DE ÁGUA |
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doces |
salina |
salobra |
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E |
1 |
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3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
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ABASTECIMENTO DOMÉSTICO |
sem prévia ou com simples desinfecção |
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após tratamento simplificado |
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após tratamento convencional |
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PRESERVAÇÃO DO EQUILÍBRIO NATURAL DAS COMUNIDADES AQUÁTICAS |
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PROTEÇÃO ÁS COMUNIDADES AQUÁTICAS |
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HARMONIA PAISAGÍSTICA |
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RECREAÇÃO |
de contato primário (natação mergulho) |
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de contato secundário |
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IRRIGAÇÃO |
de hortaliças que são consumidas cruas e de frutas que se desenvolvem rentes ao solo e que sejam ingerid 2.2as cruas sem remoção de oelículas |
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de hortaliças e plantas frutíferas |
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de culturas arbóreas, cerealíferas e forrageiras |
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CRIAÇÃO NATURAL E/OU INTENSIVA (AQUICULTURA) DE ESPÉCIES DESTINADA À ALIMENTAÇÃO HUMANA |
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NAVEGAÇÃO |
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Comercial |
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USOS MENOS EXIGENTES |
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Fonte: LANNA (1995, p.130)
A competência para propor o enquadramento aos comitês de bacia é das agências de água. Após a aprovação dos comitês, estes encaminharão a proposta para referendum do Conselho Estadual ou Federal de recursos hídricos, conforme o domínio do respectivo curso ou corpo d’água.
Bom lembrar que, são rios de domínio da União, segundo o artigo 20, I e II, da CF/88:
os lagos, rios, quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou deles provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.
Aos estados, pertencem as águas que não pertencerem à União por exclusão além das "as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União" conforme prescreve o artigo 26, I, da CF/88 (GRANZIEIRA, 2001).
Aos referidos conselhos compete concordar com a atual classificação das águas ou com as proposições de novos níveis de qualidade a serem alcançados. Portanto, não lhes compete discordar do enquadramento proposto ou efetuar uma nova classificação (GRANZIEIRA, 2001; MACHADO, 2002).
As alternativas de enquadramento e de seus benefícios sócio-econômicos e ambientais, bem como, os custos e prazos, além de serem divulgados amplamente, serão apresentados em audiências públicas, conforme dispõe o artigo 8º, § 2º, da Resolução CNRH 12/2000.
Após, a aprovação e adoção do enquadramento, compete aos órgãos públicos gestores dos recursos hídricos fiscalizar, monitorar e controlar os corpos d’água para verificar se as metas estão sendo cumpridas. A cada dois anos estes órgãos deverão encaminhar aos Conselhos Estadual ou Federal relatórios indicando os corpos que ainda não atingiram as metas estabelecidas, com as respectivas justificativas. Caberá então a estes conselhos determinar as providências e intervenções a fim de que as metas sejam satisfeitas.
O terceiro instrumento a ser analisado é a OUTORGA DE DIREITOS DO USO DA ÁGUA que tem como objetivo assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e garantir o direito de acesso à água, conforme dispõe o artigo 11, da Lei 9.433/97.
A outorga é o ato administrativo pelo qual a autoridade outorgante concede ao outorgado o direito de uso dos recursos hídricos, por prazo determinado e de acordo com os termos e condições preestabelecidas. Assim sendo, a outorga não representa alienação (venda) das águas, posto que são inalienáveis.
Segundo KELMAM ( apud MACHADO, 2001, p.439) a outorga visa:
dar garantia quanto `a disponibilidade de água, assumida como insumo básico de processo produtivo. Salienta também que a outorga tem valor econômico para quem a recebe, na medida em que oferece garantia de acesso a um bem escasso.
Para GRANZIEIRA (2001, p. 181):
à medida que, o recurso hídrico deixa de ser entendido como um bem infinito, e passa a ser considerado escasso e de valor econômico, o controle sob seu uso assume contornos de garantia de sobrevivência. E é justamente neste quadro que vislumbro, hoje, a outorga de direito de uso da água, assim como os demais instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos.
Considerando que, a gestão hídrica deve proporcionar os usos múltiplos e que a disponibilidade de água é insuficiente para atender a demanda, torna-se imprescindível a adoção da outorga. Esta constitui-se num eficiente instrumento de controle, fiscalização e também de promoção da sustentabilidade das águas. Segundo as diretrizes que fundamentam a outorga, somente a obterão os usos que estiverem de acordo com as prioridades estabelecidas nos planos de uso de recursos hídricos que por sua vez foram elaborados com a participação popular.
De acordo com o artigo 12, da Lei 9.433/97 estão sujeitos à outorga os seguintes usos:
I – derivação e captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo; II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo; III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; IV - aproveitamento de potenciais hidrelétricos; V – outros usos que alterem o regime, a quantidade e qualidade das água existente em um corpo de água.
Conforme visto, estão sujeitos à outorga não somente os usos decorrentes da extração e derivação da água, mas também os decorrentes da utilização dos cursos e corpos d’água como assimiladores de efluentes. A citada lei, em seu artigo 12, §1º, também enumera os usos que não dependem de outorga, quais sejam: os que se destinam ao abastecimento de pequenos núcleos rurais, as derivações, captações e acumulações de água, como também os lançamentos de efluentes considerados insignificantes.
A Lei 9.984/00, em seus artigos 6º e 7º, criou a outorga preventiva que tem a finalidade de declarar a disponibilidade de água para os usos requeridos, ou seja, reservar determinada vazão e assim estabelecer uma relação preferencial, ante os que não a obtiveram. Importante consignar que, a outorga preventiva não confere o direito de uso ao tempo da concessão, como também não assegura a concessão da outorga de direito de uso. O requerente tem o prazo máximo de até 3 anos para utilizar da outorga preventiva recebida, conforme dispõe o artigo 6º, §2º, da Lei 9.984/00.
Importante salientar que, a outorga é um ato administrativo precário, ou seja, pode ser suspensa total ou parcialmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas situações mencionadas na legislação, tais como: em casos de calamidade pública, para reversão e prevenção de danos ambientais ou ainda, em caso de não cumprimento dos termos da outorga. A suspensão da outorga não gera direito à indenização aos outorgados e seu prazo máximo de concessão de outorga é de 35 anos, porém passível de renovação.
Antes do órgão público responsável conceder a outorga deverá averiguar se foi ou não exigido o estudo de impacto ambiental. Se o estudo não foi exigido, mas é exigível a outorga não deverá ser concedida até que o mesmo seja realizado (MACHADO, 2002).
Outro instrumento a ser analisado, talvez o mais importante, é a COBRANÇA PELO USO DA ÁGUA. Primeiramente, é necessário deixar claro que a cobrança não é uma tarifa, imposto ou taxa, é definida como um preço público, ou seja, é uma retribuição que o usuário faz à sociedade por utilizar privativamente um bem que é de uso comum (GRANZIEIRA, 2001). Atualmente, são pagos os serviços de tratamento e captação da água e não a utilização do bem ambiental, água.
A cobrança pelo uso da água, bem como dos demais recursos naturais é a forma adotada para internalização dos custos da proteção do meio ambiente, levando-se em consideração que, em princípio o poluidor deverá assumir o custo da sua poluição, tendo em vista o interesse público. Caso contrário, teremos a internalização dos lucros e externalização dos custos, usual na sociedade contemporânea.
Segundo o artigo 19, da PNRH, a cobrança objetiva:
I - reconhecer a água como um bem econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; II- incentivar a racionalização do uso da água; III- obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.
Para a cobrança são imprescindíveis dois requisitos, quais sejam: outorga e a utilização da água. Deste modo, todos os usos passíveis de outorga são conseqüentemente passíveis de cobrança. A cobrança será realizada pelas agências de água que são os órgãos executivos das bacias hidrográficas, conforme já mencionado.
Estabelece o artigo 21, da Lei 9.433/97 que, na fixação dos valores a serem cobrados pelo uso dos recursos hídricos devem ser observados, dentre outros:
I- nas derivações, captações e extrações de água, o volume retirado e seu regime de variação;II- nos lançamentos de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, o volume lançado e seu regime de variação e as características físico-químicas, biológicas e de toxidade do afluente.
Os valores arrecadados com a cobrança serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica onde foram gerados e segundo a lei serão utilizados no financiamento de estudos, programas e obras previstas nos planos de bacia. Importante relembrar que, a cobrança vem prevista pela legislação brasileira, desde a década de 30, com o Código de Águas, mas somente a partir da vigência das atuais políticas estaduais e nacional é que a mesma é alvo de ações concretas visando sua implementação.
O Estado do Ceará foi o primeiro estado brasileiro a realizar a cobrança pelo uso dos recursos hídricos, fê-lo no final de 1988. A cobrança realizada por este estado, restringe-se a Região Metropolitana de Fortaleza e para os setores de abastecimento público, industrial e irrigação. Os preços praticados são: abastecimento público = R$ 0.013m3; abastecimento industrial = R$ 0.67m3; irrigação no canal do trabalhador = R$0.02m3 ; irrigação no rio Acarape = R$ 0.004 m3 (COBAS, 2002, p. 4).
O Comitê de Integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul/SP/RJ/MG - CEIVAP, foi o segundo comitê brasileiro a efetuar a cobrança pela utilização dos recursos hídricos, sendo porém o primeiro comitê de uma bacia de domínio da União. Nesta bacia, a cobrança teve início na primeira quinzena de março, de 2002, sendo que inicialmente será cobrado o lançamento e a captação de efluentes (PELAS ÁGUAS DO PARAÍBA, 2001).
O último instrumento da PNRH é o SISTEMA DE INFORMAÇÕES SOBRE RECURSOS HÍDRICOS. A Lei 9.433/97, conceitua-o em seu artigo 25, como "um sistema de coleta, tratamento, armazenamento e recuperação de informações sobre os recursos hídricos e fatores intervenientes em sua gestão". MACHADO (2001, p.461) declara que "a lei agiu bem ao abordar o tema, pois sem informação não se implementará uma Política de Recursos Hídricos respeitadora do interesse coletivo".
O Sistema de Informações, segundo o artigo 27, da Lei 9.433/97, objetiva:
I - reunir, dar consistência e divulgar informações sobre a qualidade e a quantidade dos recursos hídricos; II - atualizar permanentemente as informações sobre demanda e disponibilidade de águas em todo território nacional; III - fornecer subsídios para a elaboração dos Planos de Recursos Hídricos.
Seus princípios norteadores são: descentralização na obtenção e produção de dados e informações; coordenação unificada do sistema e garantia de acesso às informações para toda a sociedade. Assim sendo, não existem e nem existirão informações secretas, posto que todas as informações existentes nos órgãos de recursos hídricos são públicas (MACHADO, 2001).