Antes do advento da EC nº 20/98, o Regime Próprio de Previdência Social – RPPS, não se destinava exclusivamente aos servidores titulares de cargos efetivos. O texto constitucional, à época, não distinguia o servidor titular de cargo efetivo do servidor exclusivamente comissionado para fins de admiti-los como segurados do RPPS.
Desta forma, até a EC nº 20/98, os servidores exclusivamente comissionados, tal qual os efetivos, estavam vinculados ao RPPS, nele contribuindo e nele podendo se aposentar.
A única ressalva que existia na norma constitucional, à época, encontrava-se no §2º do art. 40. da CF/88, e referia-se aos cargos e empregos temporários, cuja aposentadoria deveria se dar fora do âmbito do art. 40. da CF/88, portanto, fora do RPPS, e na forma da lei.
Somente com a alteração originada pela EC nº 20 em 1998, restou claro que o RPPS teria como destinatário apenas os servidores públicos titulares de cargos efetivos, conforme estabeleceu a nova redação dada ao caput do art. 40. da CF/88:
“Aos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, é assegurado regime de previdência de caráter contributivo, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo.”
Com a novel regra, a partir dali, todos os servidores exclusivamente comissionados que, até então eram segurados do RPPS, tiveram que ser excluídos e migrar para o RGPS, visto que, como quaisquer outros trabalhadores, não poderiam ficar sem proteção previdenciária. O RGPS, neste aspecto, funciona como uma espécie de regime previdenciário residual para quem não pode estar vinculado ao RPPS.
E para reforçar este entendimento, a própria EC nº 20/98, ao acrescentar o §13 ao art. 40. da CF/88, proibiu a aplicação do RPPS aos servidores cujo vínculo com o Serviço Público não fosse o efetivo. O texto encontra-se assim vazado:
“Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, aplica-se o regime geral de previdência social. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 15/12/98)”.
É de fácil verificação que o novel §13, tal qual a antiga redação do §2º do art. 40. da CF/88, determina que os detentores de quaisquer cargos temporários, os detentores de empregos públicos, e desta vez, incluindo os titulares de cargo exclusivamente comissionado, devem se vincular obrigatoriamente ao RGPS. Destarte, resta claro que somente aos titulares de cargos efetivos, aplica-se o RPPS como regime obrigatório de previdência social.
Objetivando dar cumprimento à nova regra trazida pela EC nº 20/98, o MPS editou, à época, a Portaria nº 4.882/98, estabelecendo em seu art. 12. o seguinte comando:
“Art. 12. O servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração, bem como de outro cargo temporário ou de emprego público, é segurado obrigatório do RGPS, como empregado, vedada a inclusão desse servidor em regime próprio de previdência social.
§ 1º O servidor a que se refere o caput, filiado a regime próprio de previdência social, está excluído desse regime e automaticamente filiado ao RGPS.
§ 2º O disposto neste artigo aplica-se a partir de 16 de dezembro de 1998.”
O art. 11. da Orientação Normativa nº 02/2009 do MPS também estabeleceu regras a respeito da imediata vinculação dos servidores ocupantes, exclusivamente, de cargo em comissão, bem como de outro cargo temporário ou de emprego público ao RGPS, após o advento da EC nº 20/98 “verbis”:
“Art. 11. O RPPS abrange, exclusivamente, o servidor público titular de cargo efetivo, o servidor inativo e seus dependentes.
§ 1º Até 15 de dezembro de 1998, data anterior a da publicação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, o servidor público ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão, de cargo temporário, de emprego público ou mandato eletivo poderia estar vinculado a RPPS que assegurasse, no mínimo, aposentadoria e pensão por morte, nos termos definidos em lei do ente federativo.
§ 2º O aposentado por qualquer regime de previdência que exerça ou venha a exercer cargo em comissão, cargo temporário, emprego público ou mandato eletivo vincula-se, obrigatoriamente, ao RGPS.
§ 3º O servidor titular de cargo efetivo amparado por RPPS, nomeado para o exercício de cargo em comissão, continua vinculado exclusivamente a esse regime previdenciário, observado o disposto no art. 29, não sendo devidas contribuições ao RGPS sobre a remuneração correspondente ao cargo em comissão.
§ 4º Quando houver acumulação de cargo efetivo com cargo em comissão, com exercício concomitante e compatibilidade de horários, haverá o vínculo e o recolhimento ao RPPS, pelo cargo efetivo e, ao RGPS, pelo cargo em comissão.
§ 5º Não são segurados de RPPS, os notários ou tabeliães, os oficiais de registro ou registradores, os escreventes e os auxiliares, não remunerados pelos cofres públicos.
§ 6º É vedada a filiação ao RGPS, na qualidade de segurado facultativo, de segurado de RPPS.”
A justificativa para tal distinção reside no fato de que a vinculação ao RPPS pressupõe uma relação jurídico-administrativa perene e sólida entre o servidor e a Administração Pública. Neste aspecto, somente a vinculação dos detentores de cargos efetivos atenderia a esta exigência.
Em sentido contrário, a natureza relativamente precária da vinculação dos titulares de cargo exclusivamente comissionado, dos detentores de cargos temporários e dos detentores de empregos públicos, não se revela adequada e suficiente para justificar a aplicação do RPPS a estes “servidores”.
Os titulares de cargos exclusivamente comissionados, embora componentes da estrutura funcional do regime estatutário, não são detentores de cargos efetivos, cujo titularidade pressupõe aprovação prévia em concurso público. A natureza precária dos cargos em comissão, cuja admissão e exoneração se dão ao livre arbítrio da autoridade nomeante, faz com que haja uma alta rotatividade na titularização destes cargos, circunstancia esta que mais se coaduna com o RGPS por ser um regime de previdência mais apropriado às relações de trabalho sem estabilidade e segurança no vínculo.
Os detentores de cargo temporários são aqueles cuja duração do vínculo com a Administração Pública possui data para cessar. Ao contrário do titular de cargo efetivo que possui vínculo perene com a Administração Pública, o dos temporários possui prazo e termo final. Nesta situação, podemos citar os contratados por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público, na forma do que estabelece o art. 37, IX da CF/88, cuja contratação é por tempo determinado, e os detentores de mandatos eletivos.
Estes últimos, detentores de mandatos eletivos, são exemplos típicos de ocupantes de cargos temporários, uma vez que o titularizam enquanto durar o mandato. A precariedade deste vínculo é patente. Não fazem carreira no Serviço Público. Não fazem parte do quadro permanente de servidores da Administração Pública. Se elegem para um mandato e podem não se eleger para o seguinte. Esta natureza precária os proíbe de se filiarem ao RPPS. Excepciona-se apenas o caso do vereador que, se for titular de cargo efetivo, e se houver compatibilidade de horários, poderá vincular-se concomitantemente ao RGPS pela vereança e ao RPPS pelo cargo efetivo.
O STF, pacificou o entendimento de que os mandatos eletivos tratam-se de meros cargos temporários (ADI nº 148-5/ES DJ 19/12/97 e na RE nº 351.717-1/PR), o que afasta a possibilidade dos seus detentores se filiarem ao RPPS. E para sepultar qualquer dúvida sobre a questão, a Lei nº 10.887/04, inseriu a alínea “j” ao inciso I do art. 12. da Lei nº 8.212/91, e a alínea “j” ao inciso I do art. 11. da Lei nº 8.213/91, estabelecendo que o exercente de mandato eletivo federal, estadual ou municipal, desde que não vinculado a RPPS, deve ser segurado obrigatório do RGPS, na condição de segurado empregado. Desta forma, o exercente de mandato eletivo só se vinculará a RPPS, se ele titularizar um cargo efetivo. Se não, o RGPS é o caminho.
Quanto aos empregados públicos, verifica-se que estes, embora também sujeitos à disciplina do concurso público, não titularizam cargos, muito menos cargos efetivos. Vinculam-se com a Administração Pública pelo regime celetista e, por este motivo, aposentam-se pelo RGPS.
Vale ainda destacar que, embora o caput do art. 40. da CF/88, faça menção apenas aos titulares de cargos efetivos como únicos destinatários das regras de aposentadoria do RPPS, não podemos olvidar que os titulares de cargos vitalícios também estão inseridos no RPPS, visto que sua vinculação com a Administração Pública não é precária. Muito pelo contrário, trata-se de vínculo até mais consistente do que o dos titulares de cargos efetivos, já que só podem perder o cargo após sentença judicial transitada em julgado. Por este motivo, os servidores titulares de cargos vitalícios também podem se aposentar pelo RPPS.
Conclui-se, portanto que, qualquer cargo ou emprego, cujo liame com o Serviço Público não possua natureza perene, não possua duração indeterminada ou cujo ingresso e exoneração se deem sem maiores formalidades, deve ter o seu titular filiado ao RGPS.