Resumo: O Imposto Sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU, em sua origem era dividido em dois tributos distintos: o chamado imposto predial e o imposto territorial. Posteriormente houve sua unificação. A Carta Política de 1967 em seu artigo 24, inciso I, também previa o IPTU. No momento, repetindo a tradição o Imposto está previsto no art. 156, inciso I, da Constituição Federal de 1988 e, explicitado no art. 32. do Código Tributário Nacional - CTN é a propriedade, o titular do seu domínio útil, ou o seu possuidor a qualquer título do bem imóvel por natureza, como definido no Código Civil/02. Um imposto cobrado com o lançamento de ofício, onde cabe ao poder municipal a responsabilidade em liquidar a obrigação, identificar o agente passivo, a ocorrência do fato gerador, a matéria tributada e o valor a pagar, tudo como mandam os artigos 142 e 149 do Código Tributário Nacional.
Palavras-chave: Imposto; princípios; progressividade; fato gerador; base de cálculo.
INTRODUÇÃO
O artigo em construção se dedicará a discussão científica sobre as características legais que definem o Imposto Predial Territorial Urbano-IPTU, procurando salientar de forma clara as nuances que norteiam o referido tributo, valendo destacar que com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, a propriedade recebeu uma visão mais democrática, objetivando o benefício da coletividade sobre o proveito do particular, porém é de grande valia indicar como os impostos se dividem, tendo como base a Constituição Federal de 1988. No âmbito federal, temos os impostos aduaneiros - de importação (art. 153, I) e de exportação (art. 153, II), IOF (art. 153, V), IPI (art. 153, IV), IR (art. 153, III), ITR (art. 153, VI), Imposto sobre Grandes Fortunas-ainda não regulamentado (art.153, VII), Imposto Extraordinário de Guerra (art. 154, II), e Imposto Residual (art. 154, I). No contexto estadual, vemos o Imposto sobre Heranças e Doações (ou “causa mortis”, art. 155, I), ICMS (art. 155, II) e IPVA (art. 155, III). Por fim, em sede municipal, temos o IPTU (art. 156, I), o ISS (art. 156, III) e o ITBI (art. 156, II).
O objetivo da Constituição é dotar à propriedade de eficácia adequada, seguindo o planejamento urbanístico inserido no plano diretor, com isso o direito de propriedade somente é ético e verdadeiro se atender a grande função social, edificando o valor socioeconômico da moradia no Brasil.
Sabe-se que a receita tributária própria dos municípios brasileiros compreende impostos, taxas e contribuição de melhoria, sua competência é delegada constitucionalmente à esfera local de governo. É importante dizer que a efetivação das normas deve ser feita de forma racional e dentro dos ditames constitucionais, sem delapidar a sistemática jurídica consolidada. O resultado da arrecadação desse tributo pertence integralmente a cada prefeitura que o instituir, sendo que a sua instituição deve estar em conformidade com a norma vigente, organizando o seu sistema de arrecadação em Código Tributário próprio.
OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS NA COBRANÇA DO IPTU
Importante saber que para haver a cobrança do Imposto Territorial Predial e Urbano, se faz necessário à observação dos Princípios Constitucionais, visando o cumprimento do quanto estabelecido na norma vigente. O Princípio da Legalidade Tributária, também conhecido por Estrita Legalidade, Tipicidade Cerrada ou Reserva Legal, previsto no art. 150, inciso I, da CF/88 e no art. 97. do CTN, reflete os alicerces em que se funda todo o Sistema Tributário Nacional, e sem o qual não há se falar em Direito Tributário.
O Princípio da Anterioridade, delineado no art. 150, inciso III, alínea “b”, da CF/88, assevera que a lei que institui ou que majorar um tributo deve, de regra, ter vigência e eficácia operantes em exercício fiscal anterior àquele em que o fisco deseja ver satisfeita a sua cobrança, de modo a se preservar a segurança jurídica e proteger o contribuinte de eventuais surpresas em alterações tributárias ocorridas de supetão, ofertando a ele um período de, planejamento, conhecimento e adaptação.
O Princípio da Irretroatividade Tributária, previsto no art. 150, inciso III, alínea “a”, da CF/88, bem como no art. 144. do CTN, é vedada a possibilidade de cobrança de tributos relativamente a fatos geradores ocorridos antes do início de vigência da lei (Diploma Legal), que os instituiu ou aumentou. É dizer, a lei a ser aplicada é sempre aquela vigente na época da ocorrência do fato gerador.
IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA - EVOLUÇÃO HISTÓRICA
A Constituição da República Federativa do Brasil dispondo sobre a competência tributária dos entes da federação traz a previsão de que o Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU é da competência exclusiva dos Municípios, assim como dispõe o seu artigo 156, inc. I, porém, nem sempre foi dessa maneira, uma vez que tal competência na primeira Constituição da República do Brasil-Constituição de 1891 foi atribuída aos Estados-membros, que tinham competência exclusiva para decretar os impostos sobre imóveis rurais e urbanos.
Com a Carta de 1934, o legislador excetua da competência tributária dos Estados-membros o imposto sobre a propriedade territorial urbana e cria dois impostos distintos o imposto predial e o imposto territorial urbano, passando estes a serem de competência dos municípios. O fato gerador para a incidência de um ou de outro imposto não era apenas a localização do imóvel, mas, antes, a sua situação, sendo distintos, pois um incidia no imóvel edificado, o predial e ou outro sobre o não edificado, o territorial.
A constituição de 1937 em seus artigos 23, inc. I, “a” e 28, inc. II, mantém a mesma distinção e competência. A Constituição de 1946, não mais há distinção entre imposto predial e o territorial urbano, passando os dois a serem previstos como um único tributo com o nome de Imposto Predial e Territorial urbano - IPTU, previsão que os constituintes de 1988, o mantiveram.
O IPTU possui características predominantemente fiscal, sendo importante fonte de arrecadação municipal, sem prejuízo da sua excepcional utilização extrafiscal, prevista no art. 182, §4°, II, da CF/1988.
A PROGRESSIVIDADE DO IPTU EM RAZÃO DO VALOR DO IMÓVEL
A Emenda Constitucional 29/2000 autorizou que as alíquotas do IPTU sejam progressivas em razão do valor do imóvel. Aquele que permite aumentar o peso da tributação na medida do aumento da riqueza, alvo desta, ou seja, maior a riqueza do proprietário, maior será a alíquota incidente sobre o imóvel.
Entendendo que o art. 145, §1°, da CF/88, somente permitia que os tributos pessoais tivessem sua incidência ajustada de acordo com a capacidade contributiva do sujeito passivo.
O Supremo Tribunal Federal-STF considerou inconstitucionais todas as leis que estabeleceram a progressividade de alíquotas do IPTU com base no valor do imóvel, antes da autorização dada pela EC 29/2000. Progressividade antes da EC nº 29/2000, tinha amparo no art. 145, § 1º, da CF/88: “Art. 145. (…) § 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”.
O entendimento do Supremo Tribunal-STF, repetido diversas vezes em julgamentos proferidos, ficou cristalizado na Súmula 668, cuja redação é a seguinte: “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o ITPU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”. A Progressividade após a EC nº 29/2000, ficou prescrita, conforme o art. 156, § 1º, da CF/88: “Art. 156. (…) § 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o artigo 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá: I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel”.
Consoante o artigo 182, §4°, da Constituição Federal, é facultado ao Poder Público Municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, que o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento.
Um tributo será considerado progressivo quando sua alíquota cresce para um mesmo objeto tributado, em razão do crescimento de sua respectiva base de cálculo, ou de outro elemento que eventualmente o legislador pode eleger para esse fim.
Para Carraza (2006), a extrafiscalidade decorre do interesse coletivo e se verifica quando o legislador “aumenta ou diminui as alíquotas e/ou as bases de cálculo dos tributos, com o objetivo principal de induzir os contribuintes a fazer ou deixar de fazer alguma coisa”.
FATO GERADOR E BASE DE CÁLCULO DO IPTU
Esse fato gerador está previsto no artigo 156, inciso I, da Constituição de 1988, sendo mais bem explicitado no Código Tributário Nacional-CTN, a seguir mencionado:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. § 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I - meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II - abastecimento de água; III - sistema de esgotos sanitários; IV - rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar; V - escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado. § 2º A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.”
Há entendimento farto de que não é qualquer posse que autoriza a exigência do imposto, mas tão-somente aquelas em que o possuidor se comporta como legítimo proprietário do imóvel. Essa, aliás, é a posição de Daniela Gusmão em amplo estudo sobre o tema:
Por seu turno, a posse só poderia ser entendida como fato gerador do IPTU na medida em que haja conciliação com o conceito de propriedade, visto que o núcleo central do fato gerador, em torno do qual gravitam os demais conceitos, é a propriedade. Conclui-se, desse modo, que não podem configurar fato gerador do ITPU a posse, a qualquer título, precária ou clandestina, direta do comodatário, do locatário, do arrendatário, do detentor, do usuário ou do usufrutuário, conquanto tais formas de posse jamais se tornarão efetiva propriedade (GUSMÃO, 2002, p. 95).
Sabe-se que pode ocorrer que o fato gerador se tenha iniciado, mas não esteja consumado. É o chamado fato gerador complexivo, periódico. Conforme ensina Hugo Brito Machado:
Isto se dá especialmente em se tratando de tributo com fato gerador continuado. O imposto de renda é exemplo típico. A não ser nas hipóteses de incidência na fonte, e em outras na qual o fato gerador é também instantâneo, só no final do denominado ‘ano-base’ se considera consumado, completo, o fato gerador do imposto de renda. Assim, se antes disse surge uma lei nova, ela se aplica imediatamente. Isto tem parecido a alguns aplicação retroativa, mas na verdade não o é. É aplicação imediata a fatos geradores pendentes. (MACHADO, 1997, p. 69).
O artigo 33 do CTN estabelece que a base de cálculo do IPTU, é o valor venal do imóvel. Não poderia ser de outra forma, pois o IPTU incide apenas sobre os imóveis por natureza ou acessão física, e os bens relacionados no dispositivo se enquadram, com absoluta precisão, na antiga definição constante do Código Civil de 1916, hoje revogado, de bens imóveis por acessão intelectual, estando, por isso, fora do campo de incidência do imposto.
CONCLUSÃO
Visando compreender o Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, faz-se necessário conhecer as características fundamentais deste importante imposto municipal. A verificação da exigência dos pressupostos obrigatórios para a cobrança do referido imposto, perfazem uma espécie de poder negativo de tributar.
Literalmente, o administrador não poderá instituir a cobrança do tributo se não propiciar um mínimo de melhorias para os referidos imóveis. É tema importante na atual agenda de estudiosos que lidam e pesquisam o Direito Tributário no âmbito municipal.
REFERÊNCIAS
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CARRAZA, Roque Antônio. Curso de Direito Tributário. São Paulo: Malheiros, 2006.
GUSMÃO, Daniela. Incidência do ITPU em imóveis de concessionárias de serviços públicos. In: PEIXOTO, Marcelo Magalhães (Coord.). IPTU - aspectos jurídicos relevantes. São Paulo: Quartier Latin, 2002.
MACHADO, Hugo Brito. Curso de Direito Tributário. 12. ed. São Paulo: Malheiros, 1997.
Notas
1 EC Nº 29/2000. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc29.htm
Abstract: The Property Tax Building and Territorial Urban - property tax, in its origin was divided into two separate taxes: the so-called property tax and land tax. Later there was a unification. The 1967 Policy Letter in Article 24, paragraph I, also provided for property taxes. At the time, repeating the tradition the tax is provided for in art. 156, section I of the Federal Constitution of 1988 and explained in art. 32. of the National Tax Code - CTN is the property, the holder of its practical domain or its owner in title of the property by nature, as defined in the Civil Code / 02. A tax levied with the official assessment, which is up to the municipal government the responsibility to settle the obligation, to identify the passive agent, the taxable event, the taxable matter and the amount payable, all as is mandatory.
Key words : Tax; principles; progressivity; taxable event; calculation basis.