A função social da propriedade nos contratos agrários

1. INTRODUÇÃO.

Nos últimos duzentos anos, a humanidade experimentou mudanças em uma velocidade e intensidade sem par na história em praticamente todos os campos de atividades. O Estado evoluiu do absolutismo monárquico para um modelo Liberal-iluminista e posteriormente para um modelo de Estado Social. O conhecimento passou a ser formulado sob bases científicas. O modelo econômico sofreu todas as influências da Revolução Industrial e hoje se vislumbra mais um salto evolutivo às expensas da tecnologia. O Direito enquanto ciência, não se alheou a essas transformações que se reproduziram em seu âmbito se não uniformemente, com certeza em toda sua extensão. O Direito Agrário, como ramo do Direito que é, também não ficou indiferente a esse processo, muito antes pelo contrário constituiu campo de vanguarda dentro do conjunto de matérias especializadas que compõe o sistema jurídico. Mais especificamente no campo dos contratos agrários, legislação específica incorporou à sua disciplina as mais recentes conquistas da dogmática jurídica que procuraram tornar ainda mais eficientes esses potentes mecanismos de fomento das políticas estatais, colocando-os em consonância com os esforços gerais na busca dos objetivos colimados pelo conjunto da sociedade e ganha realce nesse contexto a função social da propriedade como princípio imanente em qualquer espécie de negócios jurídicos cujo conteúdo verse sobre propriedade e posse de bens. O Direito Agrário e dentro dele o direito Contratual Agrário tendo por objeto a atividade agropecuária, setor de fundamental importância na pauta de prioridades de qualquer sociedade moderna, é um setor onde mais sensíveis e prementes se tornaram as modificações sócio-político-jurídicas.

Em face dessa realidade, faz-se mister, em qualquer estudo que aborde o direito contratual agrário, ou melhor se diria agrário contratual, abordar a função social da propriedade, que é a face mais saliente das novas concepções político-jurídicas. A função social da propriedade, princípio que hoje encontra-se dentre as normas constitucionais sujeitas ao grau máximo de rigidez, é um instituto jurídico em posição de alicerce dentro dos contratos agrários. Objetivamos aqui efetuar uma panorâmica da função social da propriedade dando especial enfoque à irradiação de sua influência no campo dos contratos agrários.

2. ESTADO DEMOCRÁTICO SOCIAL DE DIREITO.

O conjunto de princípios que regem a ordem jurídica de um Estado em dado momento estão fundamentalmente ligados à concepção do modelo do próprio Estado. A função social da propriedade é um princípio cuja gênese está intimamente relacionada à concepção de um Estado Democrático Social de Direito. Com efeito, não podemos compreender em profundidade a função social da propriedade sem compreender o modelo de Estado em que ela surge e vige, e para tento faz-se necessário analisarmos a evolução recente do Estado.

Obviamente não iremos nós nos embrenhar em profundo acerca do Estado para o que se recomenda uma consulta a diversas obras de Teoria Geral do Estado e Direito Constitucional. Diga-se de passagem, um tal esforço refugiria por completo do âmbito de nosso trabalho. Por isso, se nos interessam especialmente os três últimas fases do modelo de Estado.

Pois bem, até a revolução Francesa (1789) a concepção de Estado amoldava-se ao modelo do chamado Estado Absolutista, cuja principal característica residia na concentração quase absoluta de poderes em mãos de um monarca que representada a personificação do próprio Estado. É bem verdade que havia um conjunto de limitações a esse poder que variava de ordenamento para ordenamento e cujo princípio remonta à Magna Carta do Rei João Sem Terra (1215), sem que com essa limitação se pudesse afirmar atingido o alicerce da concentração de poderes. Durante séculos esse modelo, cuja origem identifica-se com a formação das grandes nações européias por volta dos séculos XII e XIII, preponderou absoluto. Ocorre que a política mercantilista, impulsionada pelo ciclo das navegações e pelo colonialismo, com forte incremento da atividade comercial foi paulatinamente modificando a extratificação social. Não demorou muito para que a burguesia, nova classe que surgia baseada na concentração de dividendos econômicos e sob o pálio da filosofia iluminista, sucede-se à nobreza no poder, tendo por ponto culminante a ruptura traumática da Revolução Francesa. Surge então o Estado Liberal sob a fórmula de um Estado de Direito o que deu origem a nomenclatura Estado Liberal de Direito. Conforme bem frisa o Professor Luiz Ernani Bonesso de Araújo, o objetivo maior era dar ampla liberdade e garantia para o exercício de suas atividades ^[1] e, citando a Macridis, identifica três núcleos da democracia liberal ^[2]. O núcleo moral, baseado no postulado da liberdade individual e social, esta última correspondendo ao direito de ascensão social. O núcleo econômico cuja a base é a economia capitalista fundamentada na liberdade de ação e na propriedade privada. O núcleo político tem como princípios o consentimento individual, o governo representativo, o constitucionalismo e a soberania popular. José Afonso da Silva ^[3] identifica como características do Estado Liberal de Direito: a submissão ao império da lei, entendida como ato emanado formalmente do poder legislativo; divisão de poderes; enunciado e garantia dos direitos individuais.

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Seguiu-se à Revolução Francesa a Revolução Industrial, revolucionando a matriz econômica e sob os auspícios da filosofia liberal. Ocorre que o modelo capitalista preconizado pelo liberalismo, ou seja, um modelo em que a atividade econômica é levada à cabo sem qualquer controle, começou a produzir um quadro de graves desigualdades sociais e exclusão. A Revolução Industrial, que se faz sentir em especial nos países europeus mais adiantados e mais tardiamente na América, contribui para a urbanização de significativas massas humanas, outrora dedicadas à atividades agrícolas. As massas de assalariados, submetidas a uma igual condição de submissão econômica e sujeitas a uma jornada desumana, começam a se organizar em sindicatos e movimentos sociais. Tal é o quadro que, a partir de meados do século passado, começam a pipocar movimentos reivindicatórios sob a égide do socialismo e do anarquismo. Fourier, Owem, Saint Simon e depois Marx e Engel constroem a doutrina socialista que visa abolir a luta de classes e a exploração do trabalho pelo capital. O anarquismo vai mais longe e propugna o fim do Estado. As novas ideologias que se opõem ao modelo liberal, sobretudo no aspecto econômico, irão redundar em episódios como a Comuna de Paris e no iniciar deste século em movimentos revolucionários como as Revoluções Mexicana e Russa. Nos Estados onde não se implantaram regimes fulcrados nas novas ideologias, elas tiveram o mérito de apontar as falhas e contradições do modelo liberal iluminista. Sob o ponto de vista jurídico, o modelo liberal concebe lei sob uma ótica essencialmente formal, dissociada da realidade. Em tal ordem de idéias, a norma jurídica protetiva mais se afigura uma emanação inócua e meramente enunciativa do que um verdadeiro comando revestido do jus imperii.

Ante a insofismável evidência de que o modelo então vigente chegava ser contraditório nos seus resultados na medida em que os postulados de igualdade e justiça permanecem longe de se constituírem realidades palpáveis, e que a opressão e a desigualdade devem ser atacadas antes de tudo como fatos do mundo concreto, o modelo liberal começa a ceder passo a um conteúdo social. A pressão para que isso aconteça intensifica-se também na medida em que as populações ganham em termos intelectuais. Surge então o Estado Democrático Social de Direito que, consoante a lição de José Afonso da Silva, citando a Elias Diaz, busca a fusão de dois elementos quais sejam o modelo capitalista e a consecução do bem estar social geral ^[4]. A recepção do ideário Democrático Social no Direito Positivo faz-se na Constituição Mexicana (1917) e na Constituição de Weimar (1919). A partir de então grande parte das Constituições ocidentais reserva capítulos voltados aos direitos sociais. Sob o ponto de vista jurídico, ou seja, sob o ponto de vista da influência do conceito de Estado Democrático social de Direito, a lei transcende do seu aspecto meramente formal para adquirir um contorno material. Somam-se aos direitos individuais direitos econômicos e sociais e principalmente buscam-se meios de tornar esses direitos uma realidade efetiva, concreta. No preciso dizer do Professor Ernani Bonesso: " A relação formal pela referência a uma lei geral e abstrata dirigida a todos os cidadãos de forma indistinta permanece como salvaguarda da ação abusiva do Estado, mas, lado a lado com leis de índole programáticas, obrigatórias para o Poder Público que deve atuar para atender às necessidades do cidadão". ^[5] Impende notar, no entanto, que as noções de Estado Democrático de Direito e de Estado Social podem existir independentes uma da outra, conforme lembra José Afonso da Silva trazendo-nos exemplos de Estados Sociais que não eram democráticos como o Estado Nazista e o Estado Facista. ^[6]

A Carta Política de 1988 indubitavelmente possui franca inspiração social, tendo consagrado diversos dispositivos na busca de um conteúdo mais solidarista, mais humanitário, embora a situação econômica do Estado e da maior parte da sociedade seja um óbice considerável a que os objetivos colimados tornem-se uma realidade palpável.

3. A PROPRIEDADE NO ESTADO DEMOCRÁTICO SOCIAL DE DIREITO.

Antes de adentrarmos ao estudo da função social da propriedade é a nosso ver imperioso que façamos uma breve análise da evolução histórica da propriedade, ponto base para que bem compreendamos a função social que a ela se apõem hodiernamente, mesmo porque a função social é consectário lógico da evolução do conceito de propriedade.

A propriedade, compreendida como a potestate individual excludente da ingerência de outrem sobre um bem, está fundamentalmente ligada aos meios de produção. No primitivismo dos primeiros agrupamentos humanos não há lugar para a propriedade como a conhecemos hoje senão sob a forma rudimentar de domínio sobre um mínimo de bens individuais de uso pessoal. A própria situação de nomadismo de alguns grupos dificulta que se consiga o agregamento de riqueza. Segundo Pedro e Cáceres ^[7] a "revolução do regadio", com incremento da produção agrícola, e a "revolução dos metais" possibilitaram saltos evolutivos que permitiram a criação de condições que levaram à evolução do conceito de propriedade para a propriedade individual. A noção de propriedade individual ampla será firmada especialmente na Grécia e em Roma, fundada em um modelo de família gentílica em que o pater familiae desenvolvia a liderança no grupo. Assim, a propriedade familiar se sobrepõem à propriedade comunitária ^[8]. Com a queda do modelo gentílico consolidou-se uma propriedade realmente individual, porém não se pode falar que fosse absoluta, pois submetia-se a certas restrições como as decorrentes de vizinhança.

Acompanhando a queda do Império Romano, segue-se o modelo feudal cuja principal característica reside na concentração da propriedade e na exploração indireta da terra. A propriedade concentra-se em mãos de poucos senhores feudais que permitiam a seus servos explorarem as terras em troca de vassalagem. Com a unificação das nações européias e o absolutismo monárquico surge um terceiro componente corporificado no poder do rei, que é o senhor absoluto nos limites do reino. É de se observar que o poder que exerce é mais formal do que concreto já que, no feudo, é o senhor feudal titular de poder absoluto.

O desenvolvimento da burguesia, que irá culminar na Revolução Francesa, implicará na retomada do conceito romano de propriedade individual. O Code de Napoleón, diploma legislativo que influenciará profundamente os séculos XIX e XX, em seu art 554 contempla a propriedade como "um direito de dispor das coisas de forma absoluta, desde que não se faça delas uso proibido pelas leis". A própria Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão previa que o direito de propriedade só se limitaria na medida em que atingisse o direito alheio ^[9]. Tal concepção influenciou as codificações da segunda metade do século XIX, como a italiana (1865), a portuguesa (1867) e a alemã (1898), tendo penetrado inclusive no Código Civil Brasileiro, art 524. Contrapondo-se ao caráter absoluto do direito de propriedade, surgiu a teoria do abuso do direito, nomenclatura que Pontes de Miranda julga mais acertada do que abuso de direito ^[10], e que teve como prosélitos Saleilles, Charmont e principalmente Josserand, aos quais se antepuseram Planiol, Rarde e Esmeim. Diga-se de passagem que a noção de abuso do direito já houvera, sob forma rudimentar, se construído em Roma ^[11], e teve acolhida no BGB, § 226, Código Suíço, art 2, 2ª alínea e CC da Polônia, art 135.

Mas o grande golpe na propriedade individualista começou a ser urdido por Leon Duguit com o "solidarismo" que, sem negar a propriedade privada, identificava a necessidade de submissão do seu exercício a um direito coletivo. Após adveio o constitucionalismo social a que se somou a intervenção da Igreja através das Encíclicas Rerum Novarum, de Leão XIII (n. 10, 15, 20 e 23), Quadragésimo Anno, de Pio XI (n.47, 48 e 49) e Mater et Magistra (n.27 e 40), sendo que as duas primeiras datam de 1891 e 1931 respectivamente. Estava aberto o caminho para a função social da propriedade, representando o quinto ciclo evolutivo.

4. A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE.

Grosso modo, podemos simplificadamente conceituar a função social da propriedade como a submissão do direito de propriedade, essencialmente excludente e absoluto pela natureza que se lhe conferiu modernamente, a um interesse coletivo. Duguit já afirmava que: "O proprietário, é dizer, o possuidor de uma riqueza tem, pelo fato de possuir esta riqueza uma ''função social'' a cumprir; enquanto cumpre essa missão, seus atos de propriedade estão protegidos. Se não os cumpre, ou deixa arruinar-se sua casa, a intervenção dos governantes é legítima para obrigar-lhe a cumprir sua função social de proprietário, que consiste em assegurar o emprego das riquezas que possui conforme seu destino" ^[12]. Vivanco, citado por Paulo Torminn Borges, define a função social da propriedade afirmando que: "La función social es ni más ni menos que el reconocimiento de todo o titular del domínio, de que por ser um miembro de la comunidad tiene derechos y obligaciones com relación a los demás miembros de ella, de manera que si él ha podido elegar a ser titular del domínio, tiene la obligacion de cumplir com el derecho de los demás sujeitos, que consiste en no realizar acto alguno que pueda impedir u obstaculizar el bien de dichos sujetos, o sea, la comunidad" ^[13]. José Cretella Júnior, ao tratar da função social da propriedade conclui que: "... o direito de propriedade, outrora absoluto, está sujeito em nossos dias a numerosas restrições, fundamentadas no interesse público e também no próprio interesse privado de tal sorte que o traço nitidamente individualista, de que se revestia, cedeu lugar a concepção bastante diversa, de conteúdo social, mas do âmbito do direito público". ^[14] Luiz Ernani Bonesso de Araújo afirma, quanto à propriedade à luz da função social, que "antes de se pensa-la a partir dos interesses individuais, ela deve ser pensada pelo interesse da coletividade, da sociedade" e adiante segue: "Em outros termos, da exigência de que a propriedade rural cumpra sua função social, passa-se a vê-la como ela sendo a própria função social, determinada pelo exercício do direito à terra, como forma de alcance da justiça social no campo" ^[15]. Luciano de Souza Godoy ^[16] de sua parte apostila que: "A propriedade privada, como um direito individual e funcionalizado, isto é, que tem presente uma função social, apresenta um conceito não absoluto de propriedade – pela função social que lhe é inerente. Essa fórmula é adotada em grande parte dos países, como conceito de propriedade juridicamente correto". Não obstante alguma doutrina, escassa, e alguns sistemas legislativos ainda neguem a função social da propriedade, hoje ela é uma realidade, um principio adotado e defendido por doutrinadores de escol, conforme nos dá conta Rafael Augusto de Mendonça Lima ^[17].

5. FUNÇÃO SOCIAL NO DIREITO COMPARADO.

Antes de tudo é necessário que uma ressalva que é fundamental, e que diz respeito ao Direito Ambiental. Destarte o Direito Ambiental é uma das faces da função social da propriedade na medida em que a proteção ambiental toma em conta interesses da coletividade quando da atividade agrária.

No que diz respeito a função social da propriedade podemos afirmar que teve acolhida bastante favorável na maioria dos ordenamentos ocidentais. Precursoramente a Constituição Mexicana de 1917, art. 27, e Weimar (Alemanha, 1919), art. 153, seguidas, depois, pela Constituição italiana de 1947, art. 42. Vista a proteção ambiental como face da função social, podemos observar a Constituição da Espanha (1978), arts. 148 e 149, a Constituição Alemã de 1949, reformada em 1972 (art. 74, n. 24) e a lei italiana n. 394 de 1986 (art. 5º, 3). Também a lei francesa nº 76-673 de 1976 e a Lei de Controle de Poluição inglesa de 1974 ^[18].

Na América Latina são expressivos os exemplos de adoção da função social da propriedade. Fora do âmbito do Mercosul, podemos coligir dois exemplos segundo Graciela Beatriz Rojas Rojas. O primeiro refere-se ao Peru, cuja Constituição de 1993 dispõe que: "El derecho de propriedad és inviolable. El Estado o garantiza. Se exerce com armoniz com el bien comum y dentro de los limites de liy", texto muito assemelhado ao art. 153 da Constituição Weimar. O segundo refere-se à Colômbia, cujo art. 58 da Constituição de 1993 dispõe que: "Se garantizar la propriedad privada y los demás derechos adquiridos com arregalo a los leyes civiles" e segue: "Cuando de la aplicacion de uma ley expedida por motivo de utilidad publica o interés social, resultam em conflito los derechos de los particulares por la necessidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interes publico o social".

Já no âmbito do Mercosul, a Constituição Argentina de 1994 nenhuma referência à função social fez, mantendo, em seu art. 17, a base da Constituição de 1853, que agasalha um princípio de inviolabilidade mais rígido. No entanto, conforme assinala Fernando P. Brebbia ^[19], o art. 41 do texto constitucional argentino consagra princípios de proteção ambiental e uso racional o que não deixa de ser um aspecto da função social da propriedade. Diz o art. 41: Todos los habitantes gozam derecho a um ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades produtivas satisfagam las necessidades presentes sim comprometer las de las geraciones futuras: y tiene el deber de preservalo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, seguin lo estabeleza la ley. Las autoridades proverán a la protecion de este derecho, a la utulización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio nacional y cultural y de diversidad biologica y la información y educación ambiental...". Na doutrina daquele país Vivanco elenca como fins essenciais da Política Agrária a conservação dos recursos naturais renováveis, o incremento racional da produção agrária e a segurança e bem estar social ^[20]. Vê-se que inobstante não haver o texto constitucional tratado expressamente nem por isso se pode firmar ausente a função social da propriedade no Direito Argentino o que se reforça em outra passagem do mesmo Vivanco, quando afirma que: "El derecho del titular implica el poder de usar libremente la cosa; pero a la vez supone el deber de utilizarla de manera que no se desnaturalice. Ello em razón de que su capacidad produtiva interessa por igual a todos lo sujeitos de la comunidad y de que los elementos essenciales para la vida humana como la alimentación provienem de cosas agrarias como la tierra o los animales" ^[21].

No Paraguai, a Constituição de 1992 em seu artigo 109, após referir-se à inviolabilidade da propriedade, permite a despropriação por utilidade pública ou interesse social. Graciela Beatriz Rojas Rojas ^[22] ao referir-se ao dispositivo afirma que "la norma constitucional citada como pode advertirse suspedita el contenido y limites de la propriedad privada a la ley, atendiendo su función económica y social y a fin de hacerla accesible para todos". Segundo a autora, o Estatuto Agrário de 1963 estaria revogado, pois se referia a um sistema em que as desapropriações se faziam por decreto do executivo. A lei nº 854/63 considerava que o imóvel rural cumpria função sócio-econômica mediante a exploração eficiente da terra, aproveitamento racional e observância das disposições sobre conservação e reposição de recursos naturais renováveis.

A doutrina uruguaia não fica indiferente à função social da propriedade. Ao tratar das "idéias-força" do direito agrário, Adolfo Gelsi Bidart pronunciou-se no seguinte sentido: "Otra de las más transitadas em los últimos tiempos, es ‘la función social de la propriedad’, subsayando que la titularidad de ésta impone no la exclusividad; sino de la apertura; no la mezquindad, sino la utilización de la misma de modo refleje em si la orientación social y, además, em su explotación, transcienda el solo critério individual del proprietário y se incorporou a la orientación general de interes comum". ^[23]

Vê-se que, tenham ou não os ordenamentos recepcionado-a expressamente a função social da propriedade, encontra acolhida na esmagadora maioria dos ordenamentos de inspiração romano-canônica, ainda que seja em sede doutrinária ou jurisprudencial. Visto isto, estamos habilitados a penetrar no ordenamento nacional.