6. A FUNÇÃO SOCIAL NO DIREITO BRASILEIRO.
Até a independência regeu-se o Brasil pela legislação portuguesa corporificada nas Ordenações Manoelinas, Afonsinas e Filipinas. A primeira legislação pátria independente surge em 1824 com a Constituição Imperial, outorgada por D. Pedro I. Em seu artigo 179, inc. XXII, sob inspiração liberal, consagrava que "É garantido o direito de propriedade em toda a sua plenitude". Embora se permitisse a desapropriação por bem público, não se pode inferir que se houvesse aí contemplado qualquer homenagem à uma função social. A Constituição de 1891 acrescentou como causas para a desapropriação a necessidade ou utilidade pública, mas conforme nos faz ver Paulo Torminn Borges "a primeira Constituição Republicana, em 1891, estava dominada pelo mesmo fervor individualista na concepção do direito de propriedade" [24]. O mesmo Autor destaca que emenda constitucional de 1926 consistiu a primeira limitação ao direito de propriedade. A esta limitação, que se referia à minas e jazidas minerais, a Constituição de 1934 somou a concernente às quedas d’água e ainda ressalvou, em seu artigo 113, n. 17, que o exercício do direito de propriedade não se poderia fazer contra o interesse social ou coletivo. Os mesmos princípios foram mantidos no texto de 1937, art. 122, n. 14, e 143, e na Lei Constitucional n. 5, de 1942. A Constituição de 1946, francamente voltada a contrariar o anterior período de exceção, procurou condicionar o exercício da propriedade ao bem estar social e a preconizar a justa distribuição da propriedade com igualdade de oportunidades para todos (art. 141, § 16 e 147).
As Constituições de 1967 e 1969 deve-se à inserção da função social da propriedade, e como condicionante da propriedade. Na primeira art. 150, § 22 e 157 e parágrafos, e na segunda, art. 153, § 22, e 161 [25]. A Constituição de 1988 dedicou diversos dispositivos à disciplina da propriedade. José Afonso da Silva enumera os seguintes arts. 5º, in XXIV a XXX, 170, II e III, 176, 177, 178, 182, 182, 183, 184, 185, 186, 191 e 222 [26]. Na verdade, o art. 5º nos incisos XXII e XXIII traz os princípios basilares da propriedade, o primeiro garantindo-a., o segundo atrelando-a a função social. Nos interessam especialmente o art. 5º, inc. XXII e XIII, 170, II e III e 186. O inciso XXII do art. 5º afirma que: "é garantido o direito da propriedade". O inc. XXIII afirma que "a propriedade atenderá sua função social". O art. 170, dando início ao capítulo I, do Título VII, Da Ordem Social e econômica prescreve: "art. 170 – A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:II – propriedade privada, III – função social da propriedade". O art. 186, por seu turno, dentro do Capítulo III, Da Política Agrícola e Fundiária e Da Reforma Agrária, elenca os requisitos da função social da propriedade rural de forma clara, verbis: "art. 186 – A Função Social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
- Aproveitamento racional adequado.
- Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.
- Observância das disposições que regulam as relações de trabalho.
- Exploração que favoreça o bem estar dos proprietarios e dos trabalhadores".
Em primeiro plano é de invocar o magistério de José Afonso da Silva acerca da natureza pública da função social da propriedade. Segundo o eminente constitucionalista "os juristas brasileiros, privatistas e publicistas concebem o regime jurídico da propriedade privada como subordinado ao Direito Civil, considerado direito real fundamental" e emenda que "essa é uma perspectiva dominada pela atmosfera civilista, que não levou em conta as profundas transformações impostas às relações de propriedade privada, sujeita, hoje, à estreita disciplina do Direito Público, que tem sua sede fundamental nas normas constitucionais" [27]. Em outra passagem, o mesmo autor ao referir-se à inserção do princípio da função social na ordem economica diz "já destacamos antes a importância desse fato, porque, então embora também prevista entre os direitos individuais, ela não mais poderá ser considerada puro direito individual, relativizando-se seu conceito e significado, especialmente porque os princípios da ordem economica são preordenados à vista da realização de seu fim: assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social" [28].
Além do caráter publicistico, nota-se uma conjugação complexa de requesitos na construção da função social da propriedade, de tal modo que a definição do art. 186 valeu de Ismael Marinho Falcão do seguinte comentário: "Diante de tal conceituação resta evidente que é pelo trabalho e não pelo simples fato do título que o homem conquistará o direito de propriedade sobre a terra" [29]. Conforme o Prof. Ernani Bonesso de Araújo "a propriedade passa, então, a ser vista como um elemento de transformação social" [30].
A lei 8.629 de 25 de fevereiro de 1995 veio regulamentar o art. 186 da CF. Os arts. 6º e 9º, especialmente discorrem acerca da regulamentação dos incisos do artigo constitucional, que vêm repetidos no art. 9º. O parágrafo 1º, que trata do aproveitamento racional remete aos parágrafos 1º a 7º do art. 6 da lei. O parágrafo 2º condiciona a utilização da terra à sua vocação natural, resguardando-se a continuidade do potencial produtivo. O parágrafo 3º trata da preservação ao meio ambiente. O parágrafo 5º do artigo 9º trata do bem estar social de proprietários e trabalhadores, afirmando que a exploração deve atender às necessidades básicas dos que labutam na terra, observando-se as normas de segurança do trabalho e a não provocação de conflitos e tenções sociais. O art. 6º define a propriedade produtiva e estabelece critérios para sua configuração.
É importante observar que não se está negando o direito de propriedade, apenas se está introduzindo um interesse preponderante, que corresponde ao interesse da coletividade, em busca de que a propriedade seja um mecanismo de justiça social. Busca-se assim a conciliação do modelo economico capitalista com uma política social que almeje a reduzir desigualdades e promover a dignidade humana, enquanto princípios e fins da Constituição e norteadores da ação estatal. Conforme lembra Paulo Tormim Borges é preciso um "proprietário que faça a terra produzir como mãe dadivosa, mas sem exaurir, sem esgotar, porque as gerações futuras também querem tê-la produtiva". [31]
7. FUNÇÃO SOCIAL NO ESTATUTO DA TERRA.
A Emenda Constitucional n. 10, de 1964, alterando o art. 5, inc. XV, da Constituição Federal de 1946, concedeu à União competência para legislar sobre o Direito Agrário. Estava aberta a porta para o Estatuto da Terra, Lei 4504 de 30 de Novembro de 1964, que recebeu a regulamentação pelo Decreto 59566, de 14 de Novembro de 1966. Apesar de produzidos sob um regime de exceção, a novel legislação de então, configurou-se um conjunto de normas de vanguarda, tendo, na maioria dos dispositivos, adotado posições das mais adiantadas e consonantes ao espírito do direito contemporâneo. Pomos em destaque os art. 2º caput e seu parágrafo 2º, alínea b, bem como os arts. 12 e 13 da Lei 4504/64. Diz o art. 2º caput, verbis: "art. 2º: É assegurada a todos a oportunidade de acesso à propriedade da terra, condicionado pela sua função social, na forma prevista nesta Lei". O parágrafo 2º, alínea b, reza que dentre os deveres do poder público está o de "zelar para que a propriedade da terra desempenhe sua função social...". O artigo 12, na Seção II, traz em seu caput que "à propriedade privada da terra cabe intrínsecamente uma função social e seu uso é condicionado ao bem-estar coletivo previsto na Constituição Federal e caracterizado nesta lei. "O art. 13, por fim, determina que "o poder público promoverá a gradativa extinção das formas de ocupação e de exploração da terra que contrariem sua função social". Estabeleceu-se franca opção pela função social da propriedade configurando-se uma das primeiras manifestações de ruptura do "privatismo individualista" no sistema positivo nacional, que, sem dúvida, influenciou toda a discussão seguinte que redundou na CF/88, e preparando o caminho para evoluções como as leis de locações e de defesa do consumidor, 8245 e 8078 respectivamente, na medida em que o Estatuto Terra representou uma das primeiras manifestações concretas do "solidarismo jurídico".
8. FUNÇÃO SOCIAL NOS CONTRATOS AGRÁRIOS.
Eleitos os objetivos a serem alcançados, e eles correspondem a situações subsumíveis sob o princípio geral função social da propriedade, há que se municiar o Estado de meios que possibilitam atingir-se o fim colimado. Neste desiderato, utiliza-se o Estado de meios diretos e indiretos. Nos meios diretos, intervem na condição de pessoa jurídica de direito público em relações jurídicas das quais faz parte utilizando-se do jus imperii que lhe é inerente, como v. g. quando realiza uma desapropriação por interesse social. Há em contrapartida situações em que o Estado age indiretamente através do regramento de ralações das quais não faz parte diretamente, mas nas quais sua ingerência tem influência, conduzindo aos fins colimados. Nessa ordem de idéias os contratos agrários constituem meios indiretos de intervenção do Estado na busca da função social da propriedade, eis que a especialização na disciplina de muitos de seus aspectos estruturais e funcionais cria condições para que, também nas relações privadas que neles se materializam, estejam presentes os princípios solidaristas compreendidos no princípio geral da função social.
Há que se ressaltar que, conforme dissemos, a função social da propriedade é um princípio maior, sob o qual compreendem-se diversos fins, constituindo uma soma complexa. Não basta tornar a terra produtiva, ou distribui-la garantindo o acesso à terra. Além disso é preciso tutelar as relações que tenham por objeto o solo, garantindo proteção às partes menos favorecidas, a proteção ambiental, o uso racional dos recursos, a proteção e resguardo das normas trabalhistas, porque no atingimento de todos esses objetivos é que se assegura a efetividade da função social da propriedade.
Atento a essa complexidade, o legislador ao elaborar o Estatuto da Terra (Lei 4504/64) e o executivo ao editar o Decreto 595566, não se limitaram a dispositivos gerais, indo adiante dentro da disciplina dos contratos agrários, cientes da imperiosa necessidade de disciplina especial nessa espécie contratual. Essa especialidade, caracterizada pela permanente presença de um caráter protetivo e publicístico ressalta em diversos pontos como no informalismo, prazos mínimos, cláusulas obrigatórias, redações legais, direito de preferência, dentre outros pontos.
Os arts. 92 do Estatuto da Terra e 11 do Decreto 59.566 caracterizam o informalismo. O primeiro admite a avença tácita, o segundo a forma verbal. Sem dúvida, os contratos agrários não podem ter necessidade de formalismo pois via de regra as partes são homens afeitos às lides campeiras e poucos versados nas letras da lei. O informalismo protege exatamente essas partes e estão em perfeita consonância esses dispositivos, conforme nos dá conta João Bezerra Costa [32], com a legislação alienígena representada pela Lei 76, art. 3º vigente em Portugal desde 29/09/77, que admite contratos verbais em contratos de áreas inferiores a dois hectares; pela Lei espanhola nº 83 de 31/12/81, art. 20. Note-se que o artigo 14 do Decreto 59566/66 permite prova testemunhal qualquer que seja o valor do contrato agrário a contrario sensu do art. 402 do CPC.
Estão previstos prazos mínimos para os contratos agrários no artigo 13, II, alínea a do Decreto 5956/66 e nos arts. 95, inc. XI, alínea b e 96, inc. V, alínea b do Estatuto da Terra. Os prazos mínimos de 3, 5 ou 7 anos, também previstos na legislação espanhola ( 3 ou 6 anos) e na França (pode ir até 9 anos), existem não só para proteção do agricultor, dando-lhe segurança e estabilidade, mas também para proteção do solo e do seu potencial produtivo, conforme bem frisa Paulo Tormim Borges ao afirma que "prazo mínimo é estabelecido principalmente para evitar o mau uso da terra". [33]
O caráter publicístico presente nos contratos agrários também se faz sentir em cláusulas obrigatórias que limitam a liberdade contratual. Daí o artigo 12 do Decreto 59566/66 que enumera onze cláusulas obrigatórias. Da mesma forma, o art. 13 nos traz uma série de vedações legais. Também o Estatuto da Terra, art. 95 inc. XI, elenca cláusulas obrigatórias no intuito de formar um sistema de proteção que elida a exploração das partes e promova a função social da propriedade pelo racional aproveitamento do solo.
Também contemplou a legislação agrária o direito de preferência tanto para a aquisição do imóvel quanto para a renovação do contrato. A primeira forma está prevista no Art. 92, § 3º do Estatuto da Terra e nos arts. 45, 46 e 47 do Decreto 59566/66. Importante ressaltar que o art. 47 do Decreto 59.566/66 somado ao art. 92, § 4º, do Estatuto da Terra criaram verdadeiro direito real de aquisição do arrendatário ou parceiro outorgado, que pode haver para si o imóvel mediante o depósito do valor. Referimo-nos a arrendatários e parceiros outorgados porque reputamos extensível a ambos o direito de preferência. Outros, como Paulo Torminn Borges esposam opinião contrária o que se vê quando afirma que "embora os arts. 34 e 38 do Decreto 59.566/66 mandem aplicar à parceria as regras atinentes ao arrendamento, no que couber, parece-nos que a preferência para a aquisição do imóvel, objeto do contrato agrário, atinge só o caso de arrendamento, não o da parceria" [34] admitindo porém, o festejado agrarista, que a jurisprudência inclina-se por opinião extensiva. À semelhança do direito brasileiro, encontramos o direito de preferência na França, Código Rural, Título I, Livro VI, art. 790 a 801, na Itália, leis 590, de 26 de maio de 1965, e 817, de 14 de agosto de 1971; em Portugal, lei 76/77, art. 29, e na Espanha, na Lei Agrária n. 83, de 31 de dezembro de 1980, art. 84 a 97. [35] O nosso C. C. já previa o direito de preferência nos arts. 683 e 1139, tratando respectivamente da anfiteuse e do condomínio, e mais recentemente na lei de locações, lei 8245, art. 27 usque 34.
Estes são apenas alguns pontos em que na disciplina dos contratos agrários, se pode vislumbrar, direta ou indiretamente, forte influência da busca de uma efetivação da função social da propriedade conforme a orientação do artigo 186 do Código Supremo da Nação; muitos outros há, dizendo respeito às obrigações dos contratantes, preço, obediência a regulamentos administrativos, extinção dos contratos e outros que serão oportunamente tratados.