5. Alternativas à manutenção da sanção imposta
Evidente que não se está a defender a inimputabilidade dos infratores ambientais. Todavia, restou constatado a real possibilidade de anulação do processo administrativo, ante a inexistência do devido processo legal, vez que inobservados os princípios da legalidade e eficiência. Dessa forma, cumpre, pois, abordar eventuais alternativas à manutenção da sanção imposta e, por conseguinte, a preservação ambiental.
A Lei n. 9.605/98 não aponta solução aos casos em que o poder público deixa de proferir o julgamento do auto de infração ambiental, assim, vislumbra-se possíveis soluções para a peculiar situação, ainda que algumas inexistentes legalmente.
5.1 Suspensão compulsória do auto de infração
Consiste na suspensão automática dos efeitos do auto de infração, após ultrapassado o prazo legal para o julgamento pela autoridade competente. Deve perdurar até a data em que o autuado foi notificado do respectivo julgamento. Tal situação está prevista no §3º do art. 285 do Código de Trânsito Brasileiro, onde consta expressamente:
Lei n. 9.503/97:
Art. 285. O recurso previsto no art. 283 será interposto perante a autoridade que impôs a penalidade, a qual remetê-lo-á à JARI, que deverá julgá-lo em até trinta dias.
§ 1º O recurso não terá efeito suspensivo.
§ 2º A autoridade que impôs a penalidade remeterá o recurso ao órgão julgador, dentro dos dez dias úteis subseqüentes à sua apresentação, e, se o entender intempestivo, assinalará o fato no despacho de encaminhamento.
§ 3º Se, por motivo de força maior, o recurso não for julgado dentro do prazo previsto neste artigo, a autoridade que impôs a penalidade, de ofício, ou por solicitação do recorrente, poderá conceder-lhe efeito suspensivo.
Observa-se que a suspensão pode vir a ocorrer novamente se o recurso administrativo, interposto contra a decisão que julgou o auto de infração, também não for apreciado em tempo hábil.
5.2 Aumento legal do prazo para julgamento
A previsão legislativa de um aumento do prazo para que seja proferido o julgamento é uma alternativa. Porém, acredita-se tratar de algo que, embora com eficácia imediata, não subsistiria no tempo, pois se o julgador for contemplado com sessenta, noventa, ou cento e vinte dias para proferir a decisão, o prazo, provavelmente, será igualmente inobservado, na medida em que os processos se acumulariam em maiores proporções sem que fossem contratados e qualificados novos servidores, sob o argumento de que o lapso temporal previsto seria por demais suficiente.
Mais eficiente que o aumento do prazo, é a harmonia entre órgão autuador e julgador, garantindo a perfeita coesão entre a demanda de trabalho de ambos.
5.3 Prorrogação do prazo para julgamento
Tal situação está prevista nos artigos 49 e no §2º do art. 59 da Lei n. 9.784/99, onde consta que o prazo para julgamento poderá ser prorrogado, por igual período, desde que precedido de motivada justificação. O mesmo critério já havia sido adotado pela Lei Paulista n. 10.177/98, no §2º do art. 32. [28]
Identifica-se, na prorrogação, uma forma mais eficaz que o aumento legal do prazo, pois o agente público deve fundamentar o motivo pelo qual está prorrogando o lapso temporal. Poderá haver, quiçá, a previsão legal de um prazo maior do que o atual, e ainda, com a possibilidade de prorrogação. Será, com certeza, uma situação mais confortável aos agentes públicos sobrecarregados.
5.4 Silêncio administrativo
O silêncio administrativo consiste na ausência de manifestação da administração no prazo determinado. Não é ato administrativo, mas comportamento omisso do ente público e, quando ofende direito individual ou coletivo dos administrados ou de seus servidores, sujeita-se a correção judicial e a reparação decorrente de sua inércia, pois caracteriza, também, abuso de poder. [29]
Todavia, mister salientar que algumas legislações têm abordado a questão de forma a subtender que, nestes casos, o particular pode considerar rejeitada tacitamente sua pretensão, passando a contar prazo para eventual recurso cabível, seja administrativo ou judicial. É a situação adotada pela Lei n. 10.177/98 que regula o processo administrativo no Estado de São Paulo:
Art. 33 – O prazo máximo para decisão de requerimentos de qualquer espécie apresentados à Administração será da 120 (cento e vinte) dias, se outro não for legalmente estabelecido.
§1º - Ultrapassado o prazo sem decisão, o interessado poderá considerar rejeitado o requerimento na esfera administrativa, salvo previsão legal ou regulamentar em contrário.
(...)
§3º - O disposto no § 1º deste artigo não desonera a autoridade do dever de apreciar o requerimento.
6. Considerações finais
Ante todo o exposto, pode-se extrair, sinteticamente, as seguintes afirmações:
Os princípios da legalidade e da eficiência compreendem a administração pública em suas diversas esferas, inclusive os órgãos ambientais.
O auto de infração ambiental, oriundo do poder de polícia da administração pública, é ato formal, punitivo e vinculado, devendo, portanto, atender os requisitos legais previamente estabelecidos.
A Lei dos Crimes Ambientais exige que o julgamento do auto de infração seja proferido em trinta dias, contados de sua lavratura. Todavia, este exíguo lapso temporal é inexeqüível aos padrões atuais. Tal situação poderá ensejar contratempos incomensuráveis, ante a falta de previsão legal específica à manutenção da validade do processo administrativo.
Dentre as soluções apontadas, acredita-se que o prazo para julgamento deve, essencialmente, iniciar no término da instrução processual, com possibilidade de prorrogação por igual período, visando, pois, um processo administrativo célere e eficiente. Sublinhe-se, ainda, ser de fundamental importância a harmonia profissional entre órgão autuador e julgador, garantindo a perfeita coesão entre a produção laboral de ambos.
Notas
01. Sobre o tema, com maestria discorreu o prof. Almiro do Couto e Silva no artigo "Princípio da Legalidade da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo" In Revista do Ministério Público, n. 45, Porto Alegre: 2001, p. 35/60.
02. Art. 37. A administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, e eficiência e, também, ao seguinte:
03. In Curso de direito administrativo. 11º ed. Malheiros: São Paulo, 1999, p. 59.
04. In Direito administrativo brasileiro, 25º ed. Malheiros: São Paulo, 2000, p. 82.
05. In Revista de Direito Ambiental, n. 18, São Paulo: abr-jun/2000, p. 65.
06. Op. Cit., p. 90.
07. In Direito Constitucional. 5º ed., São Paulo: Atlas, 1999, p. 293.
08. In Notas para um Debate sobre o Princípio Constitucional da Eficiência. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, v. I, n. 2, maio, 2001. Disponível em: http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 17 de outubro de 2002.
09. CONSEMA – Conselho Estadual do Meio Ambiente, do Estado do Rio Grande do Sul.
10. LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
11. MEIRELLES, Hely Lopes, Op. Cit., p. 142/143.
12. Artigo 8º - São inválidos os atos administrativos que desatendam os pressupostos legais e regulamentares de sua edição, ou os princípios da Administração, especialmente nos casos de:
(...)
II – omissão de formalidades ou procedimentos essenciais;
13. Op. Cit., p. 125/126.
14. Op. Cit., p. 127.
15. MEIRELLES, Hely Lopes, Op. Cit., p.156/157.
16. Idem, p. 184/185.
17. A inobservância da legalidade pode vir a gerar, inclusive, improbidade administrativa ou, ainda, o dever objetivo do Estado em reparar eventuais danos causados ao particular, conforme disposto no §6º do art. 37 da Constituição Federal de 1988.
18. Hely Lopes Meirelles conceitua o poder vinculado afirmando que é aquele que o Direito Positivo – a lei – confere à Administração Pública para a prática de ato de sua competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua formalização. In Direito administrativo brasileiro, 25º ed. Malheiros: São Paulo, 2000, p. 108.
19. BELLO FILHO, Ney de Barros. Op. cit., p. 58.
20. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 11º ed. Malheiros: São Paulo, 1999, p. 369.
21. In Direito administrativo. 11º ed. Atlas: São Paulo, 1999, p. 481.
22. In Curso de direito administrativo, 2º ed. Malheiros: São Paulo, 1995, p. 293.
23. Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
24. Art. 59 - Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1º Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.
25. Independente da possibilidade de responsabilização objetiva do Estado pelos atos de seus agentes, forte no art. 37, §6º da CF/88, há também eventual responsabilidade disciplinar ao servidor, como, por exemplo, encontra-se previsto na Lei Estadual Paulista n. 10.177/98: artigo 90 – O descumprimento injustificado, pela Administração, dos prazos previstos nesta lei gera responsabilidade disciplinar, imputável aos agentes públicos encarregados do assunto, não implicando, necessariamente, em nulidade do procedimento.
§1º - Respondem também os superiores hierárquicos que se omitirem na fiscalização dos serviços de seus subordinados, ou que de algum modo concorram para a infração.
26. Op. cit., p, 649.
27. Sobre o supremacia do interesse público sobre o particular, o prof. Humberto Ávila, em fundamentada manifestação, expõe a inexistência de um "princípio jurídico" propriamente dito, pois, em suma, ele não pode ser descrito separada ou contrapostamente aos interesses privados: os interesses privados consistem em uma parte do interesse público. In Repensando o "Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular". Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, v. I, n. 7, outubro, 2001. Disponível em: http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 17 de outubro de 2002.
28. Artigo 32 – Quando outros não estiverem previstos nesta lei ou em disposições especiais, serão obedecidos os seguintes prazos máximos nos procedimentos administrativos:
(...)
§ 2º - Os prazos previstos neste artigo poderão ser, caso a caso, prorrogados uma vez, por igual período, pela autoridade superior, à vista de representação fundamentada do agente responsável por seu cumprimento.
29. MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit., p.106.
Referências Bibliográficas
ÁVILA, Humberto. Repensando o "Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Particular". Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, v. I, n. 7, outubro, 2001. Disponível em: http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 17 de outubro de 2002.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 11º ed., Malheiros: São Paulo, 1999.
BELLO FILHO, Ney de Barros. Aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa à atuação da administração ambiental brasileira. Revista de Direito Ambiental, n. 18, São Paulo: abr-jun/2000.
COUTO E SILVA, Almiro do. Princípio da Legalidade da Administração Pública e da Segurança Jurídica no Estado de Direito Contemporâneo. Revista do Ministério Público, n. 45, Porto Alegre: 2001.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 11º ed. Atlas: São Paulo, 1999.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo, 2º ed. Malheiros: São Paulo, 1995.
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MODESTO, Paulo. Notas para um Debate sobre o Princípio Constitucional da Eficiência. Revista Diálogo Jurídico, Salvador, CAJ – Centro de Atualização Jurídica, v. I, n. 2, maio, 2001. Disponível em: http://www.direitopublico.com.br. Acesso em: 17 de outubro de 2002.
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