RESUMO:Devido ao grande número de greves realizadas hodiernamente pelos servidores públicos, é necessário um estudo pormenorizado dos efeitos destes referidos movimentos paredistas na comunidade, em especial no que se refere ao atendimento das necessidades inadiáveis, dando especial destaque aos movimentos paredistas eventualmente realizados nos serviços essenciais e seus reflexos sociais. É papel do presente trabalho, buscar elucidar qual o atual dilema enfrentado pelos sujeitos envolvidos em tal questão, estando de um lado os servidores públicos e o seu direito constitucionalmente tutelado de exercício do direito de greve, e em lado oposto a comunidade e suas necessidades imprescindíveis à preservação do piso vital a assegurar a dignidade da pessoa humana. Além do já exposto, o presente estudo propõe demonstrar a lacuna legislativa existente em nosso sistema jurídico, trazendo a tona legislações correlatas e jurisprudência neste sentido, dando especial relevância à mora do Poder Legislativo quanto ao tema. Enfim, o estudo ora exposto propõe abordar os princípios norteadores da atividade administrativa, com especial atenção ao princípio da continuidade do serviço público, estabelecendo-se o mesmo como um dos pilares da atuação administrativa frente a seus administrados. No entanto, esse trabalho também deseja demonstrar a compatibilidade deste princípio ora citado com o direito de greve realizado pelo servidor público.
Expressões-Chave: Greves; Servidores Públicos; Serviços Essenciais; Princípio da Continuidade do Serviço Público.
ABSTRACT:Due to the large number of strikes carried out by public servants in our times, a detailed study of the effects of these movements paredistas referred to in the community, in particular with regard to meeting the pressing needs, with particular attention to movements paredistas eventually performed in services is necessary and essential their social consequences . The role of this work, which seek to elucidate the current dilemma faced by the subjects involved in this question, being on one side the public servants and their constitutionally protected right to exercise the right to strike, and on the opposite side the community and its needs for essential preserving vital to ensure human dignity floor. Besides the already stated, the present study proposes to demonstrate the existing legislative gap in our legal system, bringing out related laws and jurisprudence in this regard with particular relevance to the lives of the Legislature on the subject. Anyway, now exposed study proposes to address the guiding principles of administrative activity, with special attention to the principle of continuity of public service, establishing it as one of the pillars of administrative action against his administration. However, this work also want to demonstrate the compatibility of this principle sometimes quoted with the right to strike carried out by public servant.
Key Expressions: Strikes; Public Servants; Essential Services; Principle of Continuity of Public Service.
SUMÁRIO:1 INTRODUÇÃO..2 BREVE DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO E PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA GREVE. 2.1 História. 2.1.1 A greve na Constituição Federal de 1988. 2.2 Conceito. 2.3 Natureza jurídica. 2.4 Classificação das greves. 2.5 Legitimidade. 2.6 Direitos e deveres dos grevistas. 2.7 Limites ao direito de greve. 2.8 Responsabilidades pelos atos praticados durante a greve.3 GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO.. 3.1 Conceito de agente público. 3.1.1 Servidor público civil. 3.1.2 Servidor público militar. 3.2 Conceito e características do serviço público. 3.3 Eficácia do art. 37, VII da Constituição Federal de 1988. 3.3.1 Alcance e aplicabilidade do Mandado de Injunção n. 712. 3.4 A greve no setor público. 4 GREVE NOS SERVIÇOS ESSENCIAIS NO BRASIL.. 4.1 A Lei n. 7.783/89 e a caracterização dos serviços essenciais. 4.1.1 A Taxatividade do rol dos serviços essenciais constante da Lei n. 7.783/89. 4.2 Condições para deflagração da greve nos serviços essenciais. 4.2.1 A tentativa prévia de negociação.4.3 Consequências do desatendimento aos requisitos para deflagração da greve. 4.4 Os projetos de lei em trâmite no Congresso Nacional . 5 O PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE NA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA E O DIREITO DE GREVE. 5.1 Conceito de princípio. 5.2 Os princípios norteadores da atividade administrativa. 5.2.1 Princípio da supremacia do interesse público sobre o interesse privado. 5.2.2 Princípio da legalidade. 5.3 Princípio da continuidade do serviço público. 5.3.1 O atendimento às necessidades inadiáveis da população.5.3.2 A continuidade do serviço público como dever da Administração Pública. 5.4 A colisão aparente de direitos: continuidade do serviço público e o direito de greve do servidor público. 6 CONCLUSÃO.. 7 REFERÊNCIAS..
1 INTRODUÇÃO
A necessidade de assegurar melhores condições de trabalho gerou o surgimento das greves na sociedade organizada. Estas paralisações podem ser de várias espécies, como, por exemplo, a greve com fins econômicos e profissionais, à política, a relacionada à religião e a aspectos sociais etc. Neste presente trabalho será analisada as paralisações no âmbito econômico e profissional, pois essa espécie representa o modo mais eficaz de proteção ao trabalhador e suas garantias constitucionais.
Atualmente, é praticamente unânime o entendimento de que o exercício do direito de greve constitui instrumento essencial a todo Estado Democrático de Direito, representando o mesmo a liberdade de manifestação pacífica e organizada com o escopo de melhores condições de trabalho e vida ao trabalhador.
Nesse sentido, o presente trabalho busca analisar a greve realizada pelo servidor público, sobretudo nos serviços essenciais instituído pela Lei n. 7.783/89, além do que, pretende considerar simultaneamente a adequação deste direito aos principio inerentes à Administração Pública, em especial ao princípio continuidade do serviço público.
No que tange a pertinência temática deste estudo, destaca-se o importante avanço trazido pelo Mandado de Injunção n. 712 proferido pelo STF, atenuando a inércia do Poder Legislativo, sendo esse aspecto o de maior relevância no presente trabalho.
A metodologia utilizada será o método qualitativo e indutivo, sendo que a pesquisa foi realizada predominantemente através de pesquisa bibliográfica, sobretudo de livros de direito administrativo, direito do trabalho e constitucional, além de legislação e jurisprudência relacionadas ao tema.
No desenvolvimento do estudo, inicialmente serão analisados o desenvolvimento histórico do instituto da greve e suas principais características.
Posteriormente, será abordada a greve no serviço público, enfatizando seu conceito, características etc. Neste capítulo será também enfatizado a eficácia do art. 37, VII da Constituição Federal de 1988 e o alcance e aplicabilidade do Mandado de Injunção n. 712 proferido pelo Supremo Tribunal Federal.
No capítulo seguinte será analisada a greve nos serviços essências no Brasil, a caracterização, a taxatividade, as condições para deflagração da greve nestas atividades, às possíveis sanções aqueles que não observarem o disposto em lei, além dos projetos de lei que tramitam no Congresso Nacional.
No próximo capítulo adentrar-se-á ao tema do presente estudo, analisando os princípios norteadores da atividade administrativa e a possibilidade do exercício do direito de greve neste segmento, destacando-se ainda seus principais pontos, tais como, o atendimento das necessidades inadiáveis à comunidade e a observância ao principio da continuidade, mesmo de forma relativizada.
Serão expostas as considerações finais de forma que o leitor possa constatar a relevância da edição de lei especifica regulamentando o tema, como medida ideal a solução de tal controversa jurídica. Enfim, que o leitor também perceba a urgência da relativização do princípio da continuidade nas paralisações realizadas pelos servidores públicos, dada a inércia do Poder Legislativo.
2 BREVE DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO E PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DA GREVE
2.1 História
O primeiro episódio de greve no mundo teria ocorrido com a fuga dos hebreus do Egito, no entanto, existem relatos que a origem deste fenômeno se caracterizou realmente com a paralização realizada por operários egípcios que trabalhavam no templo de Mut (2100 a. C., em Tebas). O motivo de tal paralisação por esse grupo de operários egípcios se referia diretamente ao pagamento do salário, que era feito in natura (alimentação). Existem relatos de greve também quando da retirada dos plebeus em Roma para o Monte Aventino (493 a. C.), e na Fenícia onde os trabalhadores teriam declarado greve em várias oportunidades. No entanto, mesmo com a ocorrência destas manifestações desde a Antiguidade até o século XVIII, de fato esses movimentos citados acima não se revestiam do caráter de greve devido às peculiaridades da época, tais como a escravidão e a servidão, esses movimentos de paralisação no trabalho possuíam caráter esporádico, com pouca ou nenhuma organização, identificando-se mais com rebeliões do que como um movimento minimamente organizado que é a greve.[1]
Como aduz Raimundo Simão de Melo, só se pode falar em greve propriamente dita a partir da Revolução Industrial, pois foi deste momento em diante que a concentração das massas proletárias diante à precariedade de sua situação socioeconômica frente aos patrões, motivada pelas politicas socialistas da época impulsionaram a criação de organizações profissionais, que buscavam com as paralisações das atividades reivindicar e obter melhorias e melhores condição de trabalho, foi a partir deste momento que os movimentos paredistas mereceram um maior destaque, pois o instituto deixou a informalidade até então registrada nos diversos países do mundo e passou a ser conceituada conforme o regime jurídico de cada país, podendo ser classificada como delito, como liberdade, como fato social e como direito. Percebe-se que o instituto da greve foi considerado até a metade do século XX uma atividade ilícita e sancionada penalmente em muitos países, deste momento em diante a greve passou a ser considerada internacionalmente como direito dos trabalhadores, tendo sido lembrado no Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas em 1966, e atualmente amparada pelos órgãos da Organização Internacional do Trabalho, cabe observar que atualmente, salvo raras exceções, praticamente todos os países que possuem regime democrático consideram a greve como direito. [2]
Segundo Sergio Pinto Martins, a primeira lei brasileira a regulamentar o instituto da greve foi o Código Penal de 1890. Tal diploma considerava crime seu exercício, punindo o infrator com pena de 1 a 3 meses de detenção. A Constituição de 1937 considerava a greve e o lockout recursos antissociais, nocivos ao trabalho e ao capital (art. 139, 2° parte). Já a Constituição de 1946 de modo surpreendente muda radicalmente seu posicionamento, considerando a greve como direito, que seria regulado em lei (art. 158). Neste interregno foi promulgada a Consolidação das Leis do Trabalho 1943, que previa suspensão ou dispensa do emprego no caso de suspensão coletiva do trabalho sem prévia autorização do tribunal trabalhista (art. 723). A Constituição de 1967 outorgava direito de greve aos trabalhadores (art. 158), proibindo a greve nos serviços públicos e atividades essenciais. A EC n° 1 de 1969 mantém posicionamento idêntico da Constituição anterior, assegurando direito de greve aos trabalhadores, exceto nos serviços públicos e atividades essências.[3]
2.1.1 A greve na Constituição Federal de 1988
O sistema jurídico anterior a Constituição de 1988 discriminou a greve e a tratou como delito e recurso antissocial, nocivo ao trabalho e ao capital e incompatível com os superiores interesses da produção nacional. Após a publicação da Carta Maior de 1988, de cunho extremamente democrático, mudanças foram introduzidas no âmbito do direito do trabalho, estas inerentes ao direito de manifestação operária, que passou a considerar a greve como um direito equiparado a fundamental do trabalhador, que, como prevê o art. 9° da Constituição Federal, poderá ser exercido da maneira mais oportuna pelo trabalhador, extinguindo desta forma toda e qualquer dúvida sobre a real natureza jurídica da greve.[4]
Outro importante tema abordado pela Constituição Federal de 1988 se refere à liberdade de organização sindical, conforme previsto no seu art. 8°, disposição de fundamental importância, pois é através dele que o trabalhador deverá ser representado e protegido contra aqueles que detém o poder monetário. Tanto a greve como a liberdade de organização sindical trouxeram mudanças significativas ao direito de manifestação e representação do trabalhador em âmbito nacional, pois é através destes institutos que o campo maior dos direitos coletivos dos trabalhadores consagrados na Constituição Federal estará realmente tutelado.
2.2 Conceito
Conceituar o instituto da greve não é das tarefas mais simples, pois este conceito poderá variar de acordo com a legislação de cada país. Sucintamente, a greve pode ser definida como direito individual de exercício coletivo a disposição de todo trabalhador. Tal prerrogativa proporciona ao trabalhador o direito de suspender temporariamente as atividades laborativas tendo em vista solicitar melhores condições de trabalho.
A Lei n. 7.783/89 em seu artigo 2°, assim define o instituto da greve:
Para os fins desta lei, considera-se legítimo exercício do direito de greve a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador.
Dissertando sobre o tema, Amauri Mascaro Nascimento descreve o instituto como: “greve é um direito individual de exercício coletivo, manifestando-se como autodefesa”.[5]
Mauricio Godinho Delgado, em uma definição um pouco mais ampla e precisa conceitua:
Seria a paralisação coletiva provisória, parcial ou total, das atividades dos trabalhadores em face de seus empregadores ou tomadores de serviços, com o objetivo de exercer-lhes pressão, visando a defesa ou conquista de interesses coletivos, ou com objetivos sociais mais amplos.[6]
Em síntese, greve pode ser definida como um direito a disposição do trabalhador, de suspender o trabalho temporariamente tendo como escopo principal defender interesses que esta ferramenta lhe possibilita.
2.3 Natureza jurídica
A natureza jurídica da greve no cenário nacional passou por algumas alterações no decorrer dos anos, mudanças essas intimamente relacionadas a fatores políticos, sócias, jurídicos etc. No Brasil não se percebe uma evolução cronológica deste instituto quanto a sua natureza, pois em alguns momentos foi considerada delito, em outros apenas uma liberdade à disposição do trabalhador e por fim um direito, entendimento que atualmente é unânime.
A única dissonância doutrinária no que se refere à natureza da greve se encontra no campo da classificação do instituto, que para alguns é considerado direito individual de exercício coletivo ou simplesmente direito coletivo para outros.
Alice Monteiro de Barros, expondo sua opinião sobre o tema, define: “a natureza jurídica da greve é a de um direito coletivo, sendo, no passado, reconhecida como um direito individual, de exercício coletivo”.[7]
Sergio Pinto Martins, classifica a greve quanto a sua natureza jurídica, como sendo um fato jurídico, ou seja, um fato social com efeitos no mundo do direito, representando um comportamento do trabalhador, comportamento este relativamente coercitivo visando à solução do conflito coletivo existente.[8]
2.4 Classificação das greves
As greves podem ser divididas em dois grandes grupos. O primeiro denominado como greve típica, pela qual se almeja fins econômicos e profissionais, e o segundo grupo e menos utilizado greve atípica, pelo qual se busca objetivos relacionados à política, à religião e a aspectos sociais.
Neste trabalho será oportuno abordar as denominadas greves típicas, que se referem diretamente a aspectos econômicos e profissionais defendidos pelos trabalhadores.
Várias são as classificações que podem ser feitas quanto à greve, tendo em vista o objetivo aqui abordado, será utilizada a classificação das greves quanto à legalidade ou abusividade, e a sua extensão.[9]
a) greves lícitas, em que são atendidas às determinações legais;
b) greves ilícitas, em que as prescrições legais não são observadas;
c) greves abusivas, durante as quais são cometidos abusos, indo além da previsão contida na lei;
d) greves não abusivas, exercidas dentro das previsões da legislação e quando não são cometidos excessos;
e) greves globais, atingindo várias empresas, como a categoria;
f) greves parciais, que podem alcançar algumas empresas ou certos setores desta;
g) greves de empresa, que só ocorrem dentro desta.
Pelo exposto, cabe ressaltar que a referida classificação, além de desempenhar a função informativa, também se refere à atividade laborativa e aos possíveis comportamentos exteriorizados pelos trabalhadores, servindo a mesma como parâmetro mínimo de comportamento a ser exigido durante os movimentos paredistas.
2.5 Legitimidade
A legitimidade deve ser entendida como uma espécie de ligação entre o autor da ação e o objeto do direito afirmado em juízo, em princípio terá legitimidade aquele que deva ser o titular da relação jurídica afirmada em juízo, ou seja, legitimidade é o poder conferido a alguém para atuar em benefício próprio ou alheio, tendo em vista a defesa de algum interesse.[10]
No caso específico da greve existe uma peculiaridade, uma espécie de dependência entre trabalhador e órgão representante, pois a Constituição assim assevera:
Art. 8 É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:
[...] VI – é obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações coletivas de trabalho;
Art. 9 É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam, por meio dele defender.
Pela leitura dos dispositivos não resta dúvida de que a titularidade do direito de greve é dos trabalhadores, pois aos mesmos são facultados a oportunidade e os interesses que podem por meio da greve defender, porém, a Lei n. 7.783/1989 que regulamenta a greve na iniciativa privada, aduz:
Art. 3 Frustrada a negociação ou verificada a impossibilidade de recurso via arbitral, é facultada a cessação coletiva de trabalho.
Art. 4 Caberá a entidade sindical correspondente convocar, na forma de seu estatuto, assembleia-geral que definirá as reivindicações da categoria e deliberará sobre a paralisação coletiva da prestação de serviço.
Pelo exposto nota-se que a greve é sim de titularidade do trabalhador. No entanto o exercício deste direito deverá ser precedido de participação sindical, pois um dos requisitos para deflagração da greve é a tentativa de negociação coletiva, mostrando-se à mesma frustrada, poderá se proceder à paralisação coletiva mediante intervenção da entidade sindical, estando nesses aspectos demonstrado à dependência do exercício deste direito pelo trabalhador, muito embora este último seja o legitimado por esse direito.
2.6 Direitos e deveres dos grevistas
Como toda prerrogativa conferida ao cidadão, o direito de greve esta subordinado a alguns requisitos para o seu real aproveitamento, este instrumento de extrema importância no Estado Democrático de Direito sofre algumas condições específicas para seu exercício. Tais condições estão previstas na Lei n. 7.783, de 1989, que regulamenta a greve na iniciativa privada.
Entre os principais deveres dos grevistas encontram-se a obrigatoriedade de prévia tentativa de negociação antes da deflagração da greve (art. 3°), as manifestações e atos de persuasão não poderão impedir o acesso ao trabalho, nem causar ameaça ou dano à propriedade ou pessoa (art. 6°, § 3°). Já, entre os principais direitos dos grevistas estão à arrecadação de fundos e a livre divulgação do movimento e também a utilização de meios pacíficos tendentes a persuadir ou aliciar os trabalhadores a aderirem à greve (art. 6°, I e II).
2.7 Limites ao direito de greve
Cabe ressaltar que por se tratar de um mecanismo de coerção aos empregadores, o direito de greve deverá ser exercido como última opção a solução de interesses das classes, pois mesmo que exercido de forma pacífica, esse direito em regra causa prejuízo tanto aos empregadores como aos trabalhadores, sendo assim, deverá ser utilizado como última forma de solução de conflitos coletivos de trabalho. Posto isto, surge a importância de se estabelecer limites ao exercício do direito de greve, tendo em vista um maior equilíbrio entre os interesses dos trabalhadores e dos demais cidadãos. Nesse sentido, esclarece Sergio Pinto Martins:
A greve dos trabalhadores quando posta efetivamente a serviço dos interesses da profissão, sob a condição de que se respeite a liberdade de trabalho e não se cometam atos de violência, isentará de responsabilidade os grevistas, posto que permaneceram nos limites dos interesses legítimos, que constitui a pedra angular de toda teoria do abuso de direitos. Entretanto, se sobrepassam esses limites, se recorrem à coalizão por motivos extraprofissionais, saem do espírito da instituição e chegam e a ser responsáveis pelos danos e prejuízos que, por sua culpa, causam ao patrão lesado.[11]
No ordenamento pátrio as principais limitações encontram-se na Lei n. 7.783/89 e na Constituição Federal de 1988.
A Lei n. 7.783/89 demonstra especial atenção às paralisações realizadas nas atividades essenciais (art. 10), e na garantia do atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade (art. 11, 12 e 13), ou seja, paralisações eventualmente realizadas neste contexto, deverão estar estritamente de acordo com o estabelecido em lei, sob pena de serem declaradas abusivas e ilícitas. Já, a Carta Maior estabelece duas restrições ao exercício do direito de greve, a primeira consiste na greve realizada pelo servidor público civil, ao qual segundo o mesmo Diploma, necessita da edição lei específica para seu real exercício (art. 37,VII), no entanto, o MI 712 do STF supriu tal omissão legislativa, amparando referida classe de trabalhadores, a segunda hipótese de proibição é da greve para o servidor público militar (art. 142, inciso IV, CF), sendo proibidas a sindicalização e a greve a esses trabalhadores.[12]
Esses limites foram estabelecidos com o escopo principal de equilibrar o exercício do direto de greve em relação aos demais direitos, pois sem esta coerência interpretativa a greve será usada demasiadamente e em muitas oportunidades de forma leviana.
Em síntese, as limitações impostas a esse direito não almejam extingui-lo ou criar empecilhos intransponíveis ao seu efetivo exercício pelos trabalhadores. O objetivo destas limitações são apenas de estabelecer padrões mínimos de equilíbrio entre o exercício do direito de greve e os demais direitos tutelados constitucionalmente, em especial os direitos e garantias fundamentais que gozam todos os cidadãos em território nacional.
2.8 Responsabilidades pelos atos praticados durante a greve
Como todo ato praticado fora dos parâmetros legais, o direito de greve exercido de forma abusiva ou diversa do estabelecido em lei causará ao infrator ou infratores sanções, sejam elas de cunho trabalhista, civil ou penal. Tal entendimento se tem precipuamente pela leitura do art. 9°, § 2° da CF: “os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei”.
A responsabilidade no âmbito trabalhista por condutas praticadas em desacordo com a lei poderão acarretar, regra geral, advertências, suspensões ou dispensa por justa causa.
Na esfera cível, como esclarece Raimundo Simão de Melo, os atos praticados pelas entidades sindicais, pelos trabalhadores ou outras pessoas no curso do movimento poderão caracterizar abuso de direito passíveis de reparação civil, esse entendimento se retira da leitura dos artigos 186, 187 e 927, todos do Código Civil de 2002.[13]
A responsabilidade penal apenas decorre de algum ato praticado durante a greve que constitua ilícito penal. A greve em si não caracteriza ilícito passível de penalidade se exercida nos limites da lei, cabe ressaltar que tanto a responsabilidade penal como a trabalhista se limitam aos seus autores. Conforme dispõe a Lei n. 7.783/89 em seu art. 15, parágrafo único, cabe ao Ministério Público abrir inquérito e oferecer denúncia quando houver indício da prática de delito.