3 GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO
3.1 Conceito de agente público
Muito embora rotineiramente seja utilizada a expressão servidor público para denominar todos que prestam serviços à administração pública de forma genérica, o termo mais adequado para classifica-los será agentes públicos, pois esta denominação possui aspecto mais abrangente. Não existe unanimidade na doutrina para conceituar agente público, pois existem várias classificações utilizadas pelos autores.
Sucintamente, agente público é toda pessoa física que presta serviços ao Poder Público, seja esse serviço prestado em caráter provisório e esporádica ou de forma contínua.
Celso Antônio Bandeira de Mello define “são os sujeitos que servem ao Poder Público como instrumentos expressivos de sua vontade ou ação, ainda quando o façam apenas ocasional ou episodicamente”.[14]
Dissertando a respeito, Maria Sylvia Zanella Di Pietro posiciona-se no sentido de que agente público “é toda pessoa física que presta serviço ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração Indireta”.[15]
Com o intuito de fundamentar o tema, cabe à definição de um dos maiores administrativistas em âmbito nacional, Hely Lopes Meirelles aduz “agentes públicos são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal”.[16]
É oportuno ressaltar que as Constituições anteriores excluíam da classificação de agentes públicos os que prestavam serviços às pessoas jurídicas de direito privado instituídas pelo Poder Público. Atualmente não existe esta distinção sobre aqueles que prestam serviço ao Poder Público, pois, pelo que se compreende pela leitura do art. 37 da Carta Magna, tanto os serventuários da Administração Direta como aqueles da Administração Indireta, estão no mesmo patamar, ou seja, agentes públicos são aqueles que servem a Administração Pública, seja ela direta ou indireta, representando sua vontade, através dos atos pelos mesmos externados, mesmo que de forma esporádica.
3.1.1 Servidor público civil
Para que possamos fazer uma melhor abordagem sobre o tema é imprescindível que se faça uma atenta leitura de alguns dispositivos da Constituição Federal, em especial o abaixo exposto:
Art. 9 É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam, por meio dele defender.
Pela leitura rápida do dispositivo, todo o servidor público, no aspecto mais abrangente possível estará tutelado por esse direito, no entanto, aprofundando-se um pouco no tema, percebe restrições impostas pela própria Constituição.
O art. 37 em seus incisos VI e VII, da Constituição Federal, no mesmo sentido do art. 9°, assegura o direito de greve ao servidor público civil, no entanto limita esse direito a criação de uma lei específica disciplinando essa situação.
Não será feita uma análise da eficácia do art. 37, incisos VI e VII da CF/88 neste momento, pois isso será abordado de forma oportuna e detalhada neste trabalho, mas cabe adiantar que até a presente data o Poder Legislativo, devendo utilizar-se de sua função típica, que é legislar, não se manifestou de forma decisiva sobre o tema.
O Supremo Tribunal Federal, através do Mandado de Injunção n. 712, com o objetivo de atenuar e pacificar as divergências suscitadas pelo tema, posicionou-se favoravelmente a aplicação da Lei n. 7.783/89, que regulamenta a greve na iniciativa privada, quanto ao serviço público poderá utilizar-se desta lei, mas, apenas naquilo que for compatível com os parâmetros da Administração Pública, até que a matéria seja regulada pelo Congresso Nacional.
Atualmente é praticamente unânime e pacifico o entendimento da utilização da Lei n. 7.783/89, mesmo que de forma adaptada ao servidor público civil. No entanto, o ideal seria a criação de uma lei específica disciplinando o tema.
3.1.2 Servidor público militar
Para que se possa fazer uma análise precisa sobre o tema é relevante que especifique quem são os servidores públicos militares. O poder constituinte traz definições de grande utilidade para assunto ora exposto, pois pelo art. 142 da CF/88 entende-se que os militares são pessoas físicas que prestam serviços às Forças Armadas, que são constituídas pela Marinha, Exército, Aeronáutica. Os Policiais Militares e Corpos de Bombeiros dos Estados, Distrito Federal e Territórios, conforme previsão do art. 42 do mesmo diploma, também possuem a mesma definição. [17]
Hodiernamente no Brasil, o servidor público militar constituí a única hipótese de proibição do exercício do direito de greve, como prevê o art. 142, inciso IV da Constituição: “Ao militar são proibidas a sindicalização e a greve”. Ou seja, o servidor público militar não poderá utilizar-se deste direito tendo em vista os interesses que a essa classe de servidores foi incumbida a proteger.
Mesmo se referindo a ideais maiores, quais sejam, à defesa da nação e a garantia dos poderes constitucionais, esta limitação ao direito de greve não possui anuência de todos, existindo aqueles que defendam a autorização do exercício efetivo deste direito também pelo servidor público militar.
Na prática, mesmo com a restrição prevista constitucionalmente, observa-se algumas paralisações realizadas por essa categoria de trabalhadores, mesmo que até o momento essas paralisações não tenham causado grandes danos, esses movimentos, mesmo que esporadicamente realizadas poderão colocar em risco a segurança das pessoas.[18]
Apesar da Constituição Federal se manifestar expressamente apenas sobre a impossibilidade do exercício do direito de greve pelo servidor público militar, a jurisprudência atualmente equipara algumas categorias de servidores públicos civis a militares, como, por exemplo, os policiais civis e servidores da saúde, devido às atividades que os mesmos exercem, e desta forma proibindo a greve a estas classes de trabalhadores.
Neste sentido o STF se posicionou estabelecendo o caráter não absoluto do direito de greve dos servidores públicos civis, tendo em vista as atividades desempenhadas pelos mesmos, pois se não houvesse esta limitação, paralisações por esses grupos de trabalhadores poderiam trazer transtornos a manutenção da ordem e segurança nacional.
3.2 Conceito e características do serviço público
O conceito de serviço público poderá variar conforme as oscilações políticas, culturais, econômicas e sociais de cada comunidade, a depender do momento histórico e a necessidade enfrentada no mesmo. No entanto, com o objetivo de facilitar o entendimento sobre o tema, Hely Lopes Meirelles:
Serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simplesmente conveniências do Estado.[19]
Com o objetivo de elucidar ainda mais esse conceito, dissertando sobre o tema, Celso Antônio Bandeira de Mello aduz:
Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinentes e seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e restrições especiais - , instituídos em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo.[20]
Posto isto, é de fundamental importância fazer uma breve referência sobre as principais características do serviço público, pois se trata de uma área completamente diversa das relações compreendidas na iniciativa privada, possuindo incumbências e apreciação jurídica distintas.
Diferentemente do que ocorre com os serviços prestados por empresas privadas, os serviços públicos deverão ser norteados por alguns princípios e ideais, ou seja, no ato de sua prestação levarão precipuamente em consideração a satisfação da coletividade em geral. Na iniciativa privada o foco não é o mesmo, pois como se tem conhecimento o objetivo principal nas relações de consumo no âmbito privado é a obtenção de lucros.
Em síntese, as características do serviço público podem ser divididas em dois grandes grupos, o primeiro de aspecto material e o segundo de essência formal, caracterizador do serviço público. O primeiro consiste no oferecimento do serviço público aos administrados, de utilidades em geral (como água, luz, transporte coletivo etc.), sendo essa prestação do serviço perceptível pelo usuário, podendo o serviço ser diretamente prestado pelo Estado ou por aqueles a quem forem delegadas tais atividades. O segundo grande elemento caracterizador é a submissão a um regime de Direito Público, o regime jurídico-administrativo, conferindo caráter jurídico ao serviço público. Ou seja, as características do serviço público podem ser definidas sucintamente, da seguinte forma: consistir em uma atividade material destinada a satisfação da coletividade; ser perceptível individualmente pelo usuário; ser o serviço oferecido pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes e por fim, e de extrema importância, estar sob o regime de Direito Público, que se subordina aos interesse públicos abarcados pelo sistema normativo. [21]
3.3 Eficácia do art. 37, VII da Constituição Federal de 1988
Antes de adentrarmos especificamente no tema, serão relevantes alguns conceitos acerca da eficácia e aplicabilidade das normas constitucionais, pois, como se demonstrará adiante, esse é o âmago da discussão doutrinária.
Mauricio Godinho Delgado, com o escopo de trazer esclarecimentos e definições sobre o tema, assim expõe:
Por eficácia jurídica deve-se compreender a aptidão formal de uma norma jurídica para incidir sobre a vida material, regendo relações concretas. O exame da eficácia das regras jurídicas constitucionais é dimensão de notável relevância no Direito Constitucional, notadamente em sociedades, como a brasileira, caracterizadas por recorrentes alterações políticas e constitucionais. É fundamental à Ciência do Direito elaborar claros e objetivos critérios informadores da eficácia das regras constitucionais, na proporção em que estas se qualificam como os preceitos diretores mais relevantes do conjunto da ordem jurídica.[22]
O grande impasse doutrinário se refere à eficácia do art. 37, VII da Constituição: “O direito de greve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica”. Esse dispositivo trouxe duas grandes correntes de pensamento.
A primeira corrente consiste na defesa que esse dispositivo em questão constitui uma norma constitucional de eficácia limitada, ou seja, são aquelas normas que no momento de sua publicação não produzem todos seus efeitos, necessitando da edição futura de uma lei integrativa infraconstitucional, para que seus efeitos sejam realmente percebidos no plano fático.
Nesse sentido encontram-se José Cretella, Celso Bastos, Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Manoel Gonçalves Ferreira, o qual considera a eficácia na norma constitucional limitada:
Uma norma de caráter programático, não tem aplicabilidade imediata. Com efeito, o direito de greve do servidor haverá de ser exercido nos termos e nos limites de lei complementar que deverá ser editada para regulá-lo. [23]
Por essa linha, percebe-se claramente uma evolução mínima em comparação as Constituições anteriores, pois no que se refere à regulamentação da greve ao servidor público, esse direito só poderá ser exercido realmente com o advento de uma lei futura regulamentadora, o que, até o presente momento, não foi ofertada pelo Legislativo.
O segundo posicionamento considera o dispositivo em foco uma norma constitucional de eficácia contida, sendo aquelas que possuem aplicabilidade direta e imediata, mas possivelmente não integral, ou seja, o direito de greve do servidor público civil estará protegido, não necessitando de edição de lei futuramente para seu exercício.[24]
Dissertando sobre o tema, como um dos maiores especialista no assunto, José Afonso da Silva define:
As normas de eficácia contida são aquelas em que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relativos à determinada matéria, mas deixou a margem à atuação restritiva por parte da competência discricionária do Poder Público, nos termos que a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nelas enunciados.[25]
Neste diapasão, Celso Antônio Bandeira de Mello esclarece que a greve dos servidores públicos “é exercitável desde logo, antes mesmo de editada a sobredita norma complementar, que lhe estabelecerá os limites”.[26]
Por essa interpretação, nota-se nitidamente a possibilidade de aplicação imediata deste preceito constitucional aos servidores públicos civis na tutela de seus interesses, no entanto, deve-se observar criteriosamente a extensão de sua eficácia e aplicabilidade no plano fático, pois restrições podem ser impostas a essa espécie de norma, através de outras normas constitucionais e leis infraconstitucionais, por motivos de ordem pública, bons costumes e paz social. Conforme classificação da Administração Pública, cabe ressaltar que enquanto não concretizado o motivo de tal restrição, a norma possui eficácia plena.[27]
Pelo exposto, percebe-se a diversidade de pensamentos e as consequência jurídicas e práticas que esse tema poderá gerar. Pensando nisto o Supremo Tribunal Federal se manifestou através do Mandado de Injunção n. 712, posicionando-se em sentido favorável a imediata aplicação do art. 37, VII da CF/88 e por decorrência da Lei de Greve aos servidores públicos civis, abrindo precedente significativo à aplicação da Lei de Greve que rege a iniciativa privada, podendo ser aplicada aos servidores públicos civis, nos limites em que esta for compatível às suas atividades.
É oportuno à exposição parcial da ementa do Mandado de Injunção de n. 712 proferido pelo STF:
MANDADO DE INJUNÇÃO. ART. 5º, LXXI DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. CONCESSÃO DE EFETIVIDADE À NORMA VEICULADA PELO ARTIGO 37, INCISO VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. LEGITIMIDADE ATIVA DE ENTIDADE SINDICAL. GREVE DOS TRABALHADORES EM GERAL [ART. 9º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL N. 7.783/89 À GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO ATÉ QUE SOBREVENHA LEI REGULAMENTADORA. PARÂMETROS CONCERNENTES AO EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE PELOS SERVIDORES PÚBLICOS DEFINIDOS POR ESTA CORTE. CONTINUIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO. GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO. ALTERAÇÃO DE ENTENDIMENTO ANTERIOR QUANTO À SUBSTÂNCIA DO MANDADO DE INJUNÇÃO. PREVALÊNCIA DO INTERESSE SOCIAL. INSUBSSISTÊNCIA DO ARGUMENTO SEGUNDO O QUAL DAR-SE-IA OFENSA À INDEPENDÊNCIA E HARMONIA ENTRE OS PODERES [ART. 2O DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]E À SEPARAÇÃO DOS PODERES [art. 60, § 4o, III, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL]. INCUMBE AO PODER JUDICIÁRIO PRODUZIR A NORMA SUFICIENTE PARA TORNAR VIÁVEL O EXERCÍCIO DO DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS, CONSAGRADO NO ARTIGO 37, VII, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. O acesso de entidades de classe à via do mandado de injunção coletivo é processualmente admissível, desde que legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano. 2. A Constituição do Brasil reconhece expressamente possam os servidores públicos civis exercer o direito de greve --- artigo 37, inciso VII. A Lei n. 7.783/89 dispõe sobre o exercício do direito de greve dos trabalhadores em geral, afirmado pelo artigo 9º da Constituição do Brasil. Ato normativo de início inaplicável aos servidores públicos civis. 3. O preceito veiculado pelo artigo 37, inciso VII, da CB/88 exige a edição de ato normativo que integre sua eficácia. Reclama-se, para fins de plena incidência do preceito, atuação legislativa que dê concreção ao comando positivado no texto da Constituição. 4. Reconhecimento, por esta Corte, em diversas oportunidades, de omissão do Congresso Nacional no que respeita ao dever, que lhe incumbe, de dar concreção ao preceito constitucional. [...] [28]
Embora a decisão do STF inquestionavelmente tenha suprido a não atuação do Poder Legislativo, tal definição mostra natureza relativamente instantânea para a solução de tema tão controvertido no cenário paredista atual, pois, pelas especificidades da Administração Pública, o ideal será a publicação de lei específica delimitando os limites ao exercício deste direito pelo servidor público.
3.3.1 Alcance e aplicabilidade do Mandado de Injunção n. 712
A norma supletivamente formulada pelo Supremo Tribunal Federal possui alcance erga omnes, ou seja, o ora decidido não alcançara apenas o caso em tela, mas sim todos aqueles futuros casos semelhantes, desta maneira, estabelecendo parâmetros no que tange a concreta aplicação do efetivo exercício do direito de greve ao servidor público civil.
Por esse ato, o Poder Legislativo através de sua mais alta Corte introduziu, mesmo que supletivamente, preceito imprescindível a real aplicação ao exercício deste direito ao trabalhador público, pois tornou viável o exercício do direito de greve aos servidores públicos, promovendo desta forma a remoção do obstáculo decorrente da omissão legislativa, por força da decisão do MI n. 712 que tornou viável o exercício do direito de greve exposto no art. 37, VII, da CF/88.[29]
3.4 A greve no setor público
Mesmo sendo um direito previsto constitucionalmente a todo trabalhador (art. 9°, CF/88), o exercício ao direito de greve no setor público possui algumas peculiaridades. Por este segmento exercer praticamente todas as atividades imprescindíveis ao bom funcionamento da sociedade, inquestionavelmente deverá sofrer algumas restrições e adaptações quando se trata de movimentos paredistas neste setor.
Neste contesto encontra-se frente a frente dois direitos amparados pela Constituição. O primeiro se refere ao exercício do direito de greve conquistado a duras penas pela classe operária, o segundo, a defesa da coletividade e as suas necessidades cotidianas básicas.
O Mandado de Injunção n. 712 proferido pelo STF trouxe notável esclarecimento sobre o assunto, estabelecendo a autorização de movimentos paredistas pelo servidor público civil, no entanto, nos limites em que suas atividades forem compatíveis com as previsões contidas na Lei n. 7.783/89. Deste imbróglio surgem alguns questionamentos quanto aos limites que não poderiam ser ultrapassados pelos movimentos paredistas no setor público.
Em regra, após a decisão do STF, a greve no setor público no âmbito mais genérico possível é perfeitamente viável, mas, devido as suas características esse direito deverá tomar algumas ressalvas para o seu adequado exercício. As precauções que deverão ser observadas podem ser definidas em dois campos, o inicial concernente ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade, que possui ligação umbilical as denominadas atividades essenciais. O segundo e de característica complementar, principalmente em respeito ao princípio da legalidade, se refere à manutenção de um percentual mínimo de servidores a ser mantido nas atividades durante os movimentos paredistas.
Pelo exposto acima, percebe-se claramente a possibilidade de greve no setor público, mas para o adequado uso deste instrumento coletivo deverá existir a prestação mínima das atividades tidas como imprescindíveis ao bom funcionamento da sociedade. É oportuno ressaltar os reflexos positivos que a decisão (MI 712) proferida pelo STF trouxe no plano fático neste segmento. No entanto, o ideal será a edição de lei específica disciplinando detalhadamente os limites e peculiaridades da greve no setor público.