Resumo: O presente estudo, através da análise da legislação pátria e do arcabouço doutrinário existente, tem a finalidade de analisar, ante a tipificação de determinada conduta como infração administrativa ambiental, qual a natureza jurídica da responsabilidade do agente infrator, se objetiva, subjetiva ou híbrida tendo em vista que sua caracterização é fundamental no momento da penalização do infrator pela Administração Pública em razão de se levar em conta a existência ou não do dolo na conduta do agente. A importância da configuração do dolo ou culpa do agente advém da necessidade de se caracterizar ou não ato volitivo do infrator em praticar conduta vedada pelo direito administrativo ambiental. Em não o sendo bastará a conduta do agente, o nexo causal e o resultado para que o mesmo seja responsabilizado pela infração cometida. Ao contrário, será necessária atividade persecutória da administração em demonstrar que o agente infrator tem o ânimo de agir contrariamente ao estabelecido na legislação ambiental. Convergindo ambas correntes, surge a responsabilidade híbrida, a qual vislumbra ser a responsabilidade por infração administrativa objetiva a menos que o infrator prove o contrário, trazendo, à baila, o instituto da Culpa Presumida.
Palavras-chave: Direito Ambiental. Administrativo. Responsabilidade. Infrações. Natureza Jurídica.
1. Introdução
O presente artigo visa tratar de tema frequente no dia a dia daqueles que trabalham especialmente com regularização ambiental, mas que o campo acadêmico furta-se, com certa frequência, a tratar: o da natureza jurídica da responsabilidade do agente infrator em matéria ambiental-administrativa. A importância da discussão e delimitação do tema visa assegurar a efetividade das medidas adotadas pelos órgãos de proteção ambiental face às infrações praticadas pelos administrados em detrimento, ainda que potencial, do meio ambiente, dos recursos hídricos e da saúde humana.
Inicialmente será fixado o conceito de Poder de Polícia Ambiental, será estabelecido o conceito de responsabilidade administrativa, serão apresentadas as teorias predominantes acerca do tema com as respectivas considerações, estabelecendo, ao final, qual a teoria adotada pelo ordenamento jurídico brasileiro e por que ela é a mais acertada na busca pela preservação do meio ambiente ecologicamente equilibrado, através de um desenvolvimento sustentado, conceito buscado e defendido pela Constituição Federal de 05 de outubro de 1988.
2. Do Poder de Polícia
Conforme artigo 78 do Código Tributário Nacional (CTN, 1966) Poder de Polícia nada mais é que a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Assim, o Poder de Polícia visa à garantia do bem-estar geral em detrimento de interesses meramente particulares sendo dotado dos atributos da discricionariedade, coercibilidade e autoexecutoriedade, atributos garantidores do Poder de Polícia e sem os quais o mesmo restaria desprovido de eficácia, em especial a coercibilidade e autoexecutoriedade, atributos indissociáveis face à sua natureza.
Autoexecutoriedade é a capacidade que a Administração Pública tem de executar suas decisões por seus próprios meios, dando autonomia à mesma, em face da desnecessidade de se recorrer ao Judiciário para que valha suas decisões.
Coercibilidade, por sua vez, e nas palavras de Di Pietro (2007, p.108) é o atributo característico do Poder de Polícia que confere à Administração Pública força coercitiva.
Nesses termos, o Poder de Polícia Administrativa:
“se fundamenta no principio da predominância do interesse público sobre o do particular, dando a Administração Pública uma posição de supremacia sobre os particulares. Supremacia esta, que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas, bens e atividades, revelando-se nos mandamentos constitucionais e nas normas de ordem pública, em favor do interesse social” (NUNES, 2014).
Assim, o Poder de Polícia é prerrogativa da Administração Pública e legitima sua ingerência na esfera de terceiros, em especial dos particulares, visando a defesa de interesses socialmente relevantes em detrimento daqueles de cunho meramente particulares.
2.1. Do Poder de Polícia Ambiental
Em razão do Poder de Polícia visar, fundamentalmente, a predominância do interesse público sobre o particular, protegendo interesses coletivos, surge um ramo específico de atuação que é o Poder de Polícia Ambiental.
Nas palavras de Paulo Affonso Leme Machado,
“Poder de Polícia Ambiental é a atividade da Administração Pública que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato em razão de interesse público concernente à saúde da população, à conservação dos ecossistemas, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício das atividades econômicas ou de outras atividades dependentes de concessão, autorização/permissão ou licença do Poder Público de cujas atividades possam decorrer poluição ou degradação ambiental” (MACHADO, 2013, p. 385)
Assim, percebemos que o Poder de Polícia Ambiental possui natureza múltipla, podendo ser preventiva, quando seu escopo é o controle das atividades lesivas ao meio ambiente pelo Estado, ou repressiva, quando já houve a infração administrativa ambiental.
A natureza repressiva do Poder de Polícia Ambiental se efetiva através de procedimento administrativo de apuração do ato ilícito e tem início com a lavratura do Auto de Infração consubstanciado em Auto de Fiscalização ou Boletim de Ocorrência, após os quais será aberto prazo para defesa e produção de provas, conforme apregoa os Princípios do Contraditório e da Ampla Defesa.
É da natureza repressiva do Poder de Polícia Ambiental que vem a necessidade de se estabelecer a natureza jurídica da responsabilidade administrativa, momento no qual o administrado deve responder por eventuais condutas tipificadas como ilícitos administrativos, potencial ou efetivamente, lesivas ao meio ambiente.
3. Da responsabilidade
Conforme o Dicionário Michaellis (2009) online, responsabilidade é a “obrigação de responder pelas ações próprias, pelas dos outros ou pelas coisas confiadas”.
Em outras palavras, podemos dizer que responsabilidade é a capacidade do indivíduo em responder pelos efeitos de atos que tenha praticado, por atos de terceiros ou por objetos que mantenha sob sua guarda.
Nesse diapasão, interessa ao direito administrativo-ambiental estudar a responsabilidade por atos praticados contra o meio ambiente ou do qual decorram ou possam decorrer efeitos contrários à integridade do meio ambiente.
3.1. Da Responsabilidade Administrativa Ambiental
Responsabilidade Administrativa nada mais é que a decorrente de um ilícito administrativo, descrito em normas legais ou regulamentares prévias e que condiciona o particular ou agente público às sanções nelas descritas, fundamentando-se, conforme leciona José Afonso da Silva (2013, p. 325), na capacidade que as pessoas jurídicas de direito público têm de impor condutas ao administrado, ou seja, no Poder de Polícia Ambiental.
Ante o conceito de responsabilidade administrativa apresentado, surge o da responsabilidade administrativa ambiental que nada mais é que uma interpretação extensiva do conceito de responsabilidade, abarcando, como responsabilidade administrativa ambiental, aquela decorrente de normas e regulamentos que estabeleçam padrões ambientais e são capazes de determinar certas condutas como ilícitos administrativos ou, ainda, vedar a prática de determinados atos considerados lesivos ao meio ambiente.
Estabelecido o conceito de Responsabilidade Administrativa Ambiental, devemos passar à análise das teorias adotadas por diversos doutrinadores para embasamento da definição da natureza jurídica da reponsabilidade administrativa por infração ambiental.
3.2. Teoria da Responsabilidade Objetiva
Nas palavras de Paulo Affonso Lemes Machado Responsabilidade Civil ou Responsabilidade Objetiva pode ser caracterizada como:
“A responsabilidade no campo civil é concretizada em cumprimento da obrigação de fazer ou de não fazer e no pagamento de condenação em dinheiro. Em geral, manifesta-se na aplicação desse dinheiro em atividade ou obra de prevenção ou de reparação do prejuízo” (MACHADO, 2013, p. 398).
Em outras palavras, responsabilidade objetiva é aquela advinda da prática de um ato ilícito que, para sua caracterização e consequente responsabilização do agente, independe da comprovação de dolo ou culpa bastando, para tanto, que seja estabelecido o nexo causal e o resultado, estando, a conduta, previamente tipificada, ou vedada em lei ou regulamento ou ainda estabelecida em contrato.
Segundo Paulo de Bessa Antunes (2008, p. 207), o que há é uma responsabilidade por risco em matéria ambiental, tendo em vista implicar em responsabilização imposta em função do risco da atividade.
No direito brasileiro as sanções penais e administrativas são estabelecidas pela Lei Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, que, em seu capítulo VI, trata das infrações administrativas ambientais, estabelecendo, em seu artigo 70, em caráter genérico, que se considera infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente.
Nesse norte, podemos considerar que todo e qualquer ato que viole normas administrativas ambientais é capaz de ensejar responsabilização do agente infrator caracterizando, as infrações ambientais, nas palavras de Édis Milaré (2013, 177), como de mera conduta, bastando, assim, que a conduta do agente infrator se amolde ao tipo infracional descrito na norma para que reste plenamente configurada a infração ambiental e consequentemente seja o mesmo responsabilizado.
Dessa forma, estaríamos diante daquilo que a doutrina chama de Responsabilidade Objetiva do agente, sendo um de seus principais precursores Hely Lopes Meirelles (2008, p. 199), quando discorre que “a multa administrativa é de natureza objetiva e se torna devida independentemente da ocorrência de culpa ou dolo do infrator”.
Assim, percebe-se que a tese defendida por Hely Lopes Meireles, e ainda hoje majoritária, pugna que a responsabilidade administrativa por infração ambiental não está condicionada a ato volitivo de vontade do agente. Ao contrário, basta que o mesmo pratique ato configurado na Lei ou Regulamento como infração ambiental para que deva ser responsabilizado administrativamente.
A objetividade da responsabilidade do agente quanto às infrações administrativa-ambientais hoje é pacífica nos tribunais brasileiros que já trataram do tema, em seus acórdãos que demonstram, em se tratando de infração administrativa ambiental, desnecessária a prova de culpa.
Embargos à execução fiscal - Crédito não tributário – Prescrição intercorrente - Decreto 20.910, de 1932 - Inocorrência-Infração ambiental- Administrador de imóvel rural - Imputação – Prova da culpa-Desnecessidade- Responsabilidade administrativa objetiva - Sentença mantida - Apelação a que se nega provimento.
1 ) Tratando-se de execução fiscal de crédito não tributário, a prescrição intercorrente é disciplinada pelo Decreto 20.910, de 1932.
2 ) Na responsabilidade ambiental administrativa é empregada a teoria objetiva, que independe da comprovação da intenção de praticar o ato lesivo, sendo prescindível a demonstração da culpa do infrator.
3 ) A multa ambiental poderá ser imputada àquele que, na função de administrador de imóvel rural, tem conduta omissiva, sendo negligente na sua atividade de gerência, supervisão e comando.
(Apelação Cível n° 1.0049.11.001448-4/001 – Baependi – 2ª Câmara Cível – Relator Marcelo Rodrigues).
O mesmo entendimento adotado no Estado de São Paulo conforme se abstrai do acórdão abaixo transcrito:
Apelação Cível. MULTA ADMINISTRATIVA - Meio ambiente - Validade dos autos de imposição de penalidade com apresentação de todos os requisitos legais - Ocorrência - Modificação da legislação ou dos regramentos ambientais que transforma a atividade outrora aceitável em dano ambiental, afeta o titular do domínio ou o empreendedor, não lhe aproveitando a afirmação de que sempre exerceu seu mister na forma que terminou por ser autuada - Hipótese em que a responsabilidade ambiental é objetiva e "propter rem", carreando ao atual titular do domínio ou empreendedor o ônus pelo passivo ambiental existente em decorrência de sua atividade empresarial, comercial, industrial ou extrativista - Recursos improvido e provido.
(Apelação Cível n. 7282755000 - Monte Azul Paulista - Câmara Especial - Relator: Regina Zaquia Capistrano da Silva - 7.106)
E no tribunal do Estado do Paraná:
1)DIREITO ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA. PRESSUPOSTOS.
a) A Constituição recepcionou o já citado art. 14, § 1º da Lei n. 6.938/81, que estabeleceu responsabilidade objetiva para os causadores de dano ao meio ambiente, nos seguintes termos: "sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente de existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade". (Precedente do STJ).
b) "No regime da responsabilidade objetiva, fundada na teoria do risco da atividade, para que se possa pleitear a reparação do dano, basta a demonstração do 'evento danoso' e do 'nexo de causalidade'. A 'ação', da qual a teoria da culpa faz depender a responsabilidade pelo resultado, é substituída, aqui, pela assunção do risco em provocá-lo" (MILARÉ, EDIS. Direito do Ambiente (A Gestão Ambiental em Foco, 5.ª ed., p. 901, São Paulo: RT, 2007).
2) VALIDADE DA AUTUAÇÃO E PROCESSO ADMINISTRATIVO. OBSERVÂNCIA DOS REQUISITOS LEGAIS.
a) Se o autuado confessa, em sede administrativa, não portar autorização do órgão competente para atear fogo em área agropastoril, incorrendo na infração do artigo 40, do Decreto Federal n.º 3.179/99, são irrelevantes as alegações de que tomou cuidados com as árvores, rios e matas circundantes ao local atingido pelo fogo.
b) Certo é que a imposição da multa não decorreu do emprego do fogo em si, mas sim, da falta de autorização para tal conduta.
c) A rigor, se o Auto de Infração é confeccionado com observância estrita aos requisitos legais, não há que se falar em imprecisão no ato instaurador do processo administrativo.
d) Se a legislação ambiental possibilita a atenuação da multa de acordo com a situação econômica do infrator, cabe ao julgador, no caso concreto e junto aos elementos de prova, fazer valer referido benefício à parte.
3) APELO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
(TJPR - 5ª C.Cível - AC - 399400-9 - Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Curitiba - Rel.: Leonel Cunha - Unânime - - J. 27.11.2007)
A culpa, segundo os doutrinadores que perfilham do entendimento de que a responsabilidade administrativa por dano ambiental é objetiva, é exceção à regra, devendo estar expressamente consignada na lei ou regulamento.
3.3. Teoria da Responsabilidade Subjetiva
Em contrapartida à teoria da responsabilidade objetiva surge uma segunda corrente doutrinaria, a qual entende ser imprescindível para a responsabilização administrativa a existência de dolo ou culpa.
Dolo, nos termos do artigo 18, I do Código Penal (CP, 1940), é quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo. É, portanto, segundo Rogério Sanches Cunha (2013, 174), a vontade consciente e dirigida a realização de determinado ato previsto na legislação como ilícito. Por sua vez, culpa, conforme previsto no mesmo artigo 18, II do Código Penal brasileiro, e, nas palavras do nobre jurista é “conduta voluntária que realiza evento ilícito não querido ou aceito pelo agente, mas que era previsível ou excepcionalmente previsto e que podia ser evitado se empregasse a cautela esperada” (2013, 179).
Feitas essas considerações, o entendimento acerca da responsabilidade subjetiva baseia-se, primordialmente, no respeito ao devido processo legal nos da presunção de inocência nos processos administrativos, insculpidos como garantias fundamentais no ordenamento jurídico brasileiro desde a promulgação da Constituição Federal de 1988. Entender o contrário, segundo esses doutrinadores, seria alijar o administrado de suas prerrogativas constitucionais básicas tendo em vista que se tornaria desnecessário o processo administrativo já que a responsabilização pela infração seria afastada tão-somente se conseguisse provar que o fato efetivamente não ocorreu.
Para esses doutrinadores a própria Lei Federal nº 9.605/98, em seu artigo 72, serve de subsidio para o posicionamento tendo em vista que ela pugna pela observância de critérios caracterizadores de verdadeira dosimetria da pena a ser aplicada, critério que não terá razão de existir caso a responsabilidade por infração administrativa ambiental seja de natureza objetiva.
Ademais, ainda segundo os doutrinadores adeptos da aplicação da teoria da responsabilidade subjetiva em matéria administrativa-ambiental, o próprio artigo 70 da já supracitada Lei Federal traz, como conceito de infração administrativa, qualquer comportamento que viole as normas ambientais previstas, trazendo, portanto, um conceito de ilicitude que não é característico da responsabilidade objetiva.
3.4. Teoria da Responsabilidade Híbrida ou Teoria da Culpa Presumida
Ante as correntes da Responsabilidade Objetiva e da Responsabilidade Subjetiva, clássicas correntes doutrinárias, surge uma terceira propondo um sistema híbrido de responsabilização do agente por infração administrativa ambiental. Essa corrente, que tem como carro chefe a fusão da responsabilidade civil objetiva e da responsabilidade penal subjetiva, traz à luz do direito adotando a teoria da culpa presumida.
Pela teoria da culpa presumida:
“configurado um comportamento em tese subsumível a uma proibição de norma ambiental, há de se presumir, juris tantum, a responsabilidade do suposto infrator, o qual poderá, pela inversão do ônus da prova, demonstrar sua não culpa. Não se desincumbindo desse ônus, a presunção se transformará em certeza, ensejando a aplicação da sanção abstratamente considerada” (MILARÉ, 2013. p.178)
Ou seja, pela Responsabilidade Híbrida ou Teoria da Culpa Presumida, deve o agente infrator, no decorrer do processo administrativo instaurado a partir da lavratura do Auto de Infração, demonstrar a falta do elemento subjetivo que enseje a manutenção da penalidade aplicada. Não o fazendo, a presunção relativa se transforma em certeza e a penalidade aplicada se torna definitiva.
Percebe-se, assim, que a teoria da culpa presumida não leva em consideração que, ainda que lícita a conduta do agente, a mesma pode ensejar dano ambiental, ainda que potencial, deixando a responsabilização do mesmo e a necessidade de reparar o dano para a esfera civil.