Primeiramente, importante considerar que o processo administrativo fiscal, no âmbito do Direito Tributário, é uma possibilidade conferida constitucionalmente àqueles que, descontentes com a constituição de um crédito tributário, queiram discuti-lo ou mesmo anulá-lo, fora do judiciário, apenas na esfera administrativa –como o próprio nome sugere.
Surgem, assim, duas possibilidades facultadas tanto ao contribuinte quanto ao fisco: discutir determinado crédito tributário perante o poder judiciário ou perante a Administração Pública.
Desenolvendo-se a discussão na esfera administrativa, será regida pelas normas determinadas por cada ente federativo do Estado Brasileiro, posto que são eles que regulam o procedimento para discussão dos tributos que, por competência, instituem dentro de seus limites territoriais respectivos.
Assim, como objeto de estudo para o presente trabalho, foi escolhido o processo administrativo fiscal do Município de Vitória da Conquista – BA, por meio da análise das normas relativas a tal procedimento consubstanciadas no Código Tributário Municipal, sancionado com fundamento no artigo 156 da CF/88 e no artigo 48 da Lei Orgânica do município em comento.
O processo administrativo fiscal do município de Vitória da Conquista é de fácil entendimento e não dotado de maiores complexidades. Veremos que é pautado nos princípios constitucionais da legalidade – ao exigir no auto de infração e em outras medidas da autoridade competente a devida justificação–, ampla defesa, ao permitir a possibilidade de apresentação de contestação, réplica, etc., entre outro as garantias constitucionais, tal como ocorre no poder judiciário.
Assim, também há uma espécie do chamado “duplo grau de jurisdição”, na medida em que o contribuinte, não satisfeito com o crédito tributário que lhe é exigido, pode recorrer a um órgão hierarquicamente superior ainda na esfera administrativa, conforme explicado de forma mais detalhada no decorrer da dissertação.
Pois bem. O processo administrativo fiscal no município de Vitória da Conquista é previsto no capítulo IV do Código Tributário Municipal, a partir do artigo 116, e será instaurado com a finalidade de apurar infração porventura cometida contra a legislação tributária ali consubstanciada.
Mas não é só. Pode ainda ser instituído como uma forma de consulta para esclarecimento de dúvidas referentes a aplicação da legislação tributária, para julgar processos e execuções administrativas, ou em outros casos determinados por lei. Confira-se transcrição do artigo supramencionado:
“Art. 116 – O processo fiscal compreende o procedimento administrativo instaurado com a finalidade de:
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Apurar infração à legislação tributária municipal;
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Responder consulta para esclarecimento de dúvidas relativas a entendimento de aplicação da legislação tributária;
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Julgar os processos e execuções administrativas das respectivas decisões ;
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Outras situações que a lei determinar.”
Percebe-se assim que o processo administrativo possui também um caráter consultivo e não apenas contencioso como frequentemente se imagina. Caso semelhante, ocorre na justiça eleitoral, em que é facultado às partes solicitar esclarecimentos aos juízes, embora não exista um processo judicial em curso.
Os atos processuais administrativos deverão ser preferencialmente datilografados ou digitados, sem nenhuma espécie de espaço em branco, rasuras, emendas, etc, como um claro objetivo de conferir segurança e confiabilidade aos atos praticados. Além disso, nos casos em que a lei não lhes conferir forma específica, conterão somente o indispensável, cujas folhas deverão ser numeradas e rubricadas pela autoridade competente.
As intimações acerca do início do procedimento podem ser feitas pelo servidor que a ele deu causa, por meio de assinatura de ciência do contribuinte, ou mesmo por via postal, via fax, internet ou mesmo por edital em casos extremos e em que inviável os outros meios de intimação. Neste último caso, a intimação será considerada como realizada após 30 dias da publicação do comunicado na imprensa oficial.
Como forma de validar o ato de intimação, o documento que o fara deverá conter requisitos obrigatórios, como sua finalidade e assinatura do servidor competente. Observa-se aqui um viés do princípio do devido processo legal disposto na CF, em que, todos têm direito a saber de que são acusados e por quem, a fim de que possam se defender.
O procedimento fiscal inicia-se a partir da lavratura do termo de início da fiscalização de autoria ou do termo de apreensão de mercadorias ou ainda com a ciência do sujeito passivo acerca da obrigação tributária. Assim, uma vez iniciado o procedimento o contribuinte fica obrigado a recolher os valores devidos a títulos de juros ou outros acréscimos legais.
Na seção relativa à formalização da exigência do crédito tributário, a lei disciplina que em casos de lançamento de ofício, em que a lei fixe especificamente a data em que o fato gerador se considera ocorrido, poderá haver novo lançamento, quando o pagamento referente ao lançamento original não for efetuado no prazo legal.
O artigo 126 do Código Tributário Municipal consagra o princípio pecunia non olet ao dispor que o lançamento tributário não é dependente nem resta limitado à validade jurídica dos atos ou fatos geradores do tributo, tampouco à natureza dos seus objetivos. Assim, um fato ainda que contrário à lei, tem capacidade de gerar tributo, que é plenamente exigível. Ademais, a Fazenda Pública, durante o período de exigibilidade do tributo, pode realizar novos lançamentos ou rever os já efetuados que contenham erro ou alguma espécie de vício.
Fato interessante constatou-se a partir da análise da seção VII da lei, onde percebe-se que o Código Municipal prevê apenas duas espécies de lançamento do crédito tributário: de ofício e por homologação. Não vislumbramos nenhuma hipótese de lançamento por declaração no bojo da norma estudada. Convém ressaltar que nos casos de lançamento por homologação, a exigibilidade do crédito tributário não se extinguirá com a aprovação do fisco se ocorrer dolo fraude ou coação.
Em casos de lançamento efetuado pela própria Fazenda Municipal (ou seja, de ofício), o contribuinte será avisado em seu domicílio, podendo reclamar deste lançamento à Inspetoria Geral de Rendas, por meio de petição, no prazo de 30 dias, contados a partir do recebimento da notificação, sempre que não concordar com o crédito que lhe será exigido.
Tal hipótese de reclamação suspende a exigibilidade do crédito tributário até decisão pela autoridade competente, que pode ser recorrida no prazo de 10 dias. Durante a tramitação do recurso, ficará também suspensa a exigibilidade do crédito tributário constituído pelo fisco.
É chamado de “auto de infração” o meio pelo qual o servidor fiscal se utiliza para exigir (e também cientificar) o contribuinte acerca de obrigação tributária surgida a partir de determinado fato gerador, ou acerca da imposição de multas em face do descumprimento de obrigações acessórias, também obrigatórias. Assim, lavrado o auto de infração pela autoridade competente –auditor fiscal ou agente de tributos, conforme disciplinado em lei, deverá ser entregue uma cópia ao autuado.
Por obviedade, a lavratura do auto de infração deve conter requisitos essenciais para sua validade, tais como a disposição infringida e a penalidade aplicável, entre outros, observando-se que, sendo possível identificar com segurança tanto a infração cometida quanto o infrator por ela responsável, as irregularidades que por ventura existam não importarão em nulidade total do procedimento.
O auto de infração, lavrado após a conclusão da ação fiscal, também deverá ter folhas numeradas e rubricadas pela autoridade competente. Assim, ao sujeito passivo do auto de infração, é facultada a possibilidade de oferecer defesa dentro do prazo de 30 dias, contados da intimação de seu lançamento. Importante mencionar que a defesa suspende os efeitos da autuação. A ausência de defesa, por sua vez, o processo de autuação será concluso para julgamento à revelia do autuado.
Em caso de apresentação de defesa, o servidor responsável pelo auto terá o prazo de 30 dias para apresentação de réplica, devidamente fundamentada e com indicação de provas. A título de esclarecimento, cumpre dizer o Inspetor Geral de Rendas do Município é o responsável pelo controle dos prazos para defesa e réplica (ou contestação, conforme o nome dado pela lei), sob pena de responsabilização civil sempre que houver dano à Fazenda Pública decorrente da inobservância das regras relativas aos prazos acima mencionados.
Em primeira instância, a autoridade competente para julgamento tem o prazo de 90 dias para fazê-lo, a partir do recebimento do processo, ou, durante esse período, pode decidir fundamentadamente pela realização de novas diligências ou pela produção de novas provas.
A decisão proferida no processo administrativo fiscal deve ser simples e clara, por escrito, contendo relatório e conclusão, decidindo assim pela improcedência ou procedência parcial ou total do pedido, tal como na esfera judiciária.
Uma vez comunicada a decisão ao contribuinte, este poderá recorrer no prazo de 10 dias ou cumprir a condenação, caso exista, posto que não pago o débito, será ele inscrito na dívida ativa.
Havendo recurso da decisão de primeira instância, será direcionado ao Conselho Municipal de Contribuintes, órgão colegiado, dividido em turmas de 5 membros cada uma, sendo em cada turma, dois servidores públicos, dois contribuintes e um procurador. Tal como no poder judiciário, o julgamento em segunda instância ocorrerá por, no mínimo, 3 membros de cada turma, cujas decisões, obviamente, são tomadas por maioria de votos.
Importante esclarecer que a função de conselheiro pode não ser exercida em função de impedimento. Como exemplo trazido pela própria lei, pode-se citar o caso do servidor de determinada turma que tenha lavrado o auto de infração que será julgado. Neste caso, não poderá participar do julgamento, devendo ser designado outro conselheiro da mesma turma para substituí-lo.
A função de conselheiro será remunerada, ficando osa servidores membros das turmas dispensados de suas funções públicas durante as sessões. Por fim, Importante ressaltar que na esfera administrativa, as decisões proferidas pelas Turmas do Conselho Municipal de Contribuintes são definitivas.
Assim, ainda insatisfeito com o resultado auferido perante a Administração Pública, deverá o contribuinte se socorrer do poder judiciário a fim de discutir a relação tributária conflituosa.
Conclusão
A partir da análise das disposições contidas no Código Tributário Municipal de Vitória da Conquista, percebe-se o procedimento fiscal administrativo como uma alternativa eficiente de discutir o crédito tributário sem precisar levá-lo, necessariamente, ao conhecimento de um juiz togado.
Assim, tal como no poder judiciário, o processo administrativo é pautado pelos princípios constitucionais do devido processo legal, ampla defesa e duração razoável do processo. Neste sentido, os atos processuais devem seguir as formas previstas em lei, bem como são estabelecidos prazos que devem ser observados, sobretudo, pelas autoridades competentes para julgamento dos processos ou recursos.
Já na área específica do próprio direito tributário, também são observados princípios próprios previstos de maneira expressa no bojo da lei, como o pecunia non olet, consubstanciado no artigo 126, em que um fato, mesmo ilícito, pode ser gerador de um crédito tributário a ser exigido do contribuinte pelo fisco.
Por fim, insta ressaltar que a lei é clara e de fácil entendimento quanto às disposições acerca do processo administrativo fiscal, o que possibilita a todos que necessitem um meio alternativo de resolução dos conflitos que venham a surgir entre fisco e contribuintes, cujo processo foi desenvolvido em consonância com os princípios constitucionais de processo em geral.
Anexo à presente análise encontra-se o fluxograma ilustrativo do PAF de Vitória da Conquista, de fácil compreensão, a partir das disposições legais estudadas.