1. Introdução
A procura desenfreada pelo desenvolvimento econômico passa diretamente pela criação de novas áreas de produção industriais e tecnológicas. Deste processo decorre a ampliação das áreas urbanas, com a criação, por exemplo, de novas habitações e estradas. Estas atividades, sem um devido planejamento e consciência ambiental, refletem diretamente na biodiversidade existente no planeta, na medida em que, para sua consecução, necessariamente ocorrerá algum impacto ambiental.
No entanto, atualmente, em todo mundo, há mecanismos que tem como objetivo garantir a harmonia entre o desenvolvimento econômico e a manutenção/conservação da biodiversidade. Um destes mecanismos, que vem sendo um dos principais aliados na luta para a proteção da natureza, é a definição de áreas de proteção ambiental para conservação da diversidade biológica.
No Brasil, este assunto é regulamentado através da Lei 9.985 de 2000, que instituiu o Sistema Nacional das Unidades de Conservação (Lei do SNUC). Através deste diploma disciplinou-se, em seu artigo 36, o instituto da compensação ambiental, que consiste na obrigatoriedade de apoio à implantação e manutenção das unidades de conservação pelo empreendedor de obra que possa vir a gerar impacto ambiental de grande porte. Destaca-se que a referida medida é um importante instrumento para consolidação da criação destes espaços protegidos.
O Instituto da Compensação Ambiental é regido por alguns fundamentos básicos, sendo seu conhecimento essencial para o entendimento de seu impacto na sociedade moderna. São eles (i) A proteção Constitucional do Meio Ambiente; (ii) As unidades de conservação; e (iii) Princípios do Direito Ambiental.
Neste sentido, o desenvolvimento do presente trabalho tem como objetivo realizar um estudo sobre a importância e o impacto do instituto da Compensação Ambiental na proteção e manutenção da biodiversidade, bem como verificar sua efetiva aplicação nos empreendimento de grande porte no Brasil.
2. Pergunta da Pesquisa
De qual maneira se dá a compensação por significativo impacto ambiental e há possibilidade de sua aplicação retroativa?
3. Título da Pesquisa
Compensação por significativo impacto ambiental.
4. Justificativa
Ao longo dos anos, a preocupação com o meio ambiente tem aumentado significativamente. Tal preocupação se intensifica na medida em que são descobertos danos a certa parcela do meio ambiente, buscando-se, então, sua causa e medidas mitigadoras. Diante de sua vasta área territorial, o Brasil, após a década de 90, passou a enxergar o Direito Ambiental com maior atenção, publicando legislações especialmente voltadas à proteção do meio ambiente.
Em 18 de julho de 2000, a Lei Federal 9.985 instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, estabelecendo critérios e normas para sua criação, implantação e gestão.
O artigo 36 da legislação supra mencionada dispõe:
“Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
§ 1º - O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.
(...)”
É correto afirmar, portanto, que trata-se de medida compensatória no processo de licenciamento de obra ou atividade de significativo impacto ambiental, para fazer face, à reparação de danos causados pela instalação de empreendimentos, destruição de florestas e alteração do ecossistema.
A compensação ambiental passou por diversas modificações legislativas e é objeto de constantes discussões entre legisladores, empreendedores e órgãos ambientais.
Através da análise da trajetória da compensação ambiental, é possível delimitar os critérios para seu cálculo, a competência para sua fixação e quais empreendimentos estão sujeitos ao pagamento de compensação ambiental.
Considerando que a Lei do SNUC surgiu no ano de 2000, dando azo às mais diversas discussões jurídicas, trazemos à pauta a aplicação retroativa do artigo 36 da referida Lei, buscando entender a legalidade do pagamento da compensação ambiental para empreendimentos instalados antes desta Lei.
Apesar de não se dar a atenção que lhe é devida, a repercussão dessa norma é sensível, diariamente, nos órgãos de controle de políticas públicas ambientais, sendo, inclusive, assunto de Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada pelo Supremo Tribunal Federal.
5. Objetivos
- Objetivo Geral
Estudar a Lei do SNUC, bem como compreender o processo de licenciamento ambiental, especificamente no que tange a compensação por significativo impacto ambiental e suas modificações legislativas.
- Objetos Específicos
Analisar a Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, e seu debate (focando na questão de sua constitucionalidade), examinar as modificações histórico-legislativas e suas discussões até o Supremo Tribunal Federal, compreender o processo de licenciamento ambiental. Estudar e compreender a compensação ambiental, especialmente com relação aos seus sujeitos, competência, forma de cálculo e viabilização.
Coordenar e distinguir as naturezas jurídicas da compensação ambiental, entendidas pelas diferentes correntes doutrinárias. Ao final, avaliar a legalidade da aplicação retroativa da compensação ambiental.
6. Método
Para atingir o proposto, pretende esta Pesquisa adotar o método hipotético-dedutivo, com a abordagem qualitativa, utilizando-se da pesquisa descritiva e explicativa e dos seguintes procedimentos:
- Documental: consulta a documentos de qualquer tipo, como jornais e artigos em revistas;
- Bibliográfica: pesquisa em material já publicado, como livros, artigos de juristas, doutrinas, teses, revistas especializada e, fundamentalmente, fonte jurisprudencial dos Tribunais de todas as instâncias.
A partir da análise e discussão documental e bibliográfica, a Pesquisa terá conteúdo suficiente para apresentar sua avaliação e conclusão em relação à proposta de pesquisa.
7. Discussão
A compensação[1] ambiental presente no ordenamento jurídico brasileiro visa antever uma possível perda ambiental em razão de algumas situações, quais sejam: (i) compensação por dano ambiental irreversível; (ii) compensação para supressão de Área de Preservação Permanente; (iii) compensação de Reserva Legal; (iv) compensação para supressão de Mata Atlântica; e (v) compensação para implantação de empreendimentos de significativo impacto ambiental.
A Lei 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, trouxe, em seu artigo 36, a hipótese da compensação antecipada pelo licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental negativo. O referido impacto é trazido pelo Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatório (“EIA/RIMA”) e pressupõe não ser mitigável, podendo comprometer a qualidade da região na qual o empreendimento será instalado, bem como causar danos ambientais.
O artigo 36 da Lei do SNUC e seus parágrafos tratam da obrigatoriedade do empreendedor de apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de Proteção Integral com vistas ao licenciamento de empreendimento de significativo impacto ambiental[2] empreendimento. Devemos, portanto, entender o referido impacto como sendo as consequências positivas e negativas decorrentes da implantação do empreendimento. Contudo, a instalação da unidade de conservação prevista na Lei do SNUC visa abranger tão somente os impactos negativos, haja vista que pretende-se antecipar um possível dano ambiental[3] que dele decorreria.
Édis Milaré elucida que é a possibilidade da ocorrência do dano ambiental como consequência da implantação do empreendimento que resulta na obrigatoriedade da instalação e manutenção da unidade de conservação. Contudo, qual seria a natureza jurídica da compensação ambiental? Trata-se de assunto com ampla discussão doutrinária e jurisprudencial.
Alguns autores entendem que a compensação ambiental detém natureza jurídica de tributo. Porém, se assim fosse considerada, estaríamos diante de sua inconstitucionalidade, uma vez que não fora instituída por Lei Complementar, desrespeitando, assim, o processo legislativo para instituição e cobrança de tributos. Outros autores, como Ricardo Carneiro, a enxergam como preço público decorrente do princípio do usuário-pagador[4]. A terceira corrente, suportada pelo julgamento do Supremo Tribunal Federal da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.378-6, entende que a natureza jurídica da compensação ambiental é indenizatória, classificada como reparação antecipada de danos.
Muito se discutiu na referida ADI sobre a natureza indenizatória da compensação ambiental, haja vista que ainda não se tem efetivo dano ambiental a ser reparado por meio de indenização, assentando o entendimento de que se trata de indenização prévia a ser calculada proporcionalmente ao impacto ambiental de acordo com o EIA/RIMA.
A compensação ambiental prevista na Lei do SNUC é pressuposto à obtenção da licença ambiental para a implantação do empreendimento. Contudo, a referida lei fora promulgada no ano de 2000. É possível cobrar retroativamente a compensação ambiental de empreendimentos instalados antes de 2000? À luz de sua natureza jurídica de reparação civil antecipada, bem como nos termos do artigo 6º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro[5], ao entrar em vigor a lei tem efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito[6], o direito adquirido e a coisa julgada. Os empreendimentos implantados e licenciados antes do ano de 2000 compreendem ser ato jurídico perfeito, não sendo possível a cobrança retroativa da compensação ambiental.
8. Resultados
Verificaremos através de estudos e pesquisas, tanto jurisprudenciais, quanto legislativa, a evolução no que tange respeito à compensação ambiental, mais especificamente a compensação por significativo impacto ambiental.
Analisaremos desde a primeira lei que tratou da Política Nacional do Meio Ambiente, a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, como a Constituição Federal e sua incumbência ao Poder Público de exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou de atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade até Lei nº 9.985 de 2000 e os Decretos nº 4.340, DE 22 DE AGOSTO DE 2002 e o DECRETO nº5.566.
9. Conclusão
Conforme o exposto, a compensação ambiental, visa ser um meio de precaução, visando prevenir impactos ambientais, tendo como consequência uma forma de preservação do meio ambiente, principalmente no que tange investimentos com significativo impacto ambiental, cujo dano ao meio ambiente pode causar prejuízos irreparáveis às regiões onde serão instalados.
A forma em que se aufere esse valor a ser pago, se dá através da Lei do SNUC, Lei Federal 9.985/00, em seu artigo 36, onde se analisam o possível impacto que o investimento causará no meio ambiente e se auferirá um valor correspondente e proporcional ao impacto causado.
O objetivo capital deste trabalho, é a busca pelo entendimento da legalidade do pagamento da compensação ambiental, aplicada retroativamente, ou seja, antes da lei que o instituiu: a Lei do SNUC, Lei Federal 9.985/00.
Demonstrou-se que existem diversas correntes doutrinárias a serem tomadas a respeito do tema. Uma consagra a natureza tributária da compensação ambiental, outros autores já vislumbram essa questão como sendo um preço público, uma relação decorrente do princípio do ''usuário-pagador''.
Apesar do vasto debate doutrinário e jurisprudencial que surgiu em decorrência da promulgação da lei supracitada, o Supremo Tribunal Federal, através da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.378-6 optou pela natureza jurídica indenizatória, sendo uma espécie de reparação antecipada de danos.
Conclui-se que, uma vez demonstrada que a natureza jurídica da compensação ambiental tem natureza jurídica indenizatória, e ainda, conforme o artigo 6º da Lei de Introdução ao Direito Brasileiro, que versa: ''A lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada'', os empreendimentos implantados e licenciados antes do ano de 2000, compreender ser ato jurídico perfeito, portanto, não há de se falar em cobrança retroativa da compensação ambiental.
10. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
BECHARA, Érika. Licenciamento Ambiental e Compensação Ambiental. 1ª Ed. São Paulo: Atlas, 2009.
BRASIL. Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. Regulamenta artigos da Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC, e dá outras providências.
BRASIL. Decreto nº 5.566, de 26 de outubro de 2005. Dá nova redação ao caput do art. 31 do Decreto n° 4.340, de 22 de agosto de 2002, que regulamenta artigos da Lei n° 9.985, de 18 de julho de 2000, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC.
BRASIL. Decreto nº 6.848, de 14 de maio de 2009. Altera e acrescenta dispositivos ao Decreto n° 4.340, de 22 agosto de 2002, para regulamentar a compensação ambiental.
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza e dá outras providências
BRASIL. Código Tributário Nacional, 1966. Dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios.
BRASIL. Constituição Federal, 1988.
BRASIL. Resolução CONAMA nº 371, 2006. Estabelece diretrizes aos órgãos ambientais para o cálculo, cobrança, aplicação, aprovação e controle de gastos de recursos advindos de compensação ambiental, conforme a Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza-SNUC e dá outras providências.
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 2ª Ed. São Paulo: Max Limonad, 2001.
DOMINGUES, José Marcos. O Supremo Tribunal Federal e a Compensação SNUC – A ADI 3.378-DF. Revista Direito GV, v. 5, n. 1, jan.-jul. 2009, p. 125-146.
MILARÉ, Edis e ARTIGAS, Priscilla Santos. Compensação Ambiental: questões controvertidas. Revista de Direito Ambiental – 43.
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 4ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
BRASIL. Supremo Tribunal de Justiça. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS §§ 1°, 2° e 3° DA LEI N° 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1° DO ART. 36. ADI 3.378-6 Distrito Federal. Confederação Nacional da Industrial, Presidente da República e Congresso Nacional. Relator: Ministro Carlos Britto. DJe n° 112 Divulgação 19/06/2008, publicação 20/06/2008.
[1] “1. Ação ou efeito de compensar. 2 Equilíbrio, igualdade.3 Acerto de contas entre credores e devedores por apuração de diferenças." (Dicionário Michaelis)
[2] Resolução CONAMA nº 01/86, em seu artigo 1º, explica que impacto ambiental é “qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas (...)”.
[3] Produz um desequilíbrio ambiental, violando a garantia Constitucional do meio ambiente ecologicamente equilibrado.
[4] Definição: aquele que utilizar-se de recurso ambiental deve suportar os custos oriundos de tal uso.
[5] Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de Setembro de 1942.
[6] À luz do Decreto-Lei retro mencionado, “repute-se ato jurídico perfeito o já consumado Segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou”.