A Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988, em seu artigo 2º, traz a separação dos Poderes do Estado, sendo eles o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, todos harmônicos e independentes entre si. Desta forma, cada um deles exercerá funções específicas, servindo ao objetivo primeiro de suas respectivas criações, em plena manutenção do poder uno e indivisível da soberania nacional.
A especificidade de funções não implica em exclusividade absoluta, ou seja, a tríade de poderes tem em seus escopos as atividades típicas e atípicas. Destarte, o Poder legislativo, objeto deste estudo, responsabiliza-se pelos atos de legislar e fiscalizar, ou seja, ao passo que disciplina o processo legislativo como um todo, também fiscaliza patrimonial, financeira, contábil, orçamentária e operacionalmente o Poder Executivo, conforme disposição no artigo 70, da Constituição Federal. Todavia, como atipicidade, exerce funções de julgamento e administração, exemplificando: aquela em caso de julgamento de processos por crime de responsabilidade por parte do Presidente da República e, esta, nas disposições gerais acerca de organização, operacionalidade, provimento de cargos, dentre outros.
Estas atividades ocorrem em lapsos temporais chamados sessões, obedecendo princípios de extrema relevância à manutenção da democracia: limitação do mandato político, conferido via eleitoral, materializado na legislatura, em necessária concordância dos governados no exercício de tal poder. A legislatura tem o total de 4 (quatro) anos, no quais subexistem 4 sessões legislativas, baseadas no ano-calendário. Após surgimento da Emenda Constitucional nº 50/06, a sessão tem início em 2 de fevereiro e término em 22 de dezembro, com compreensão de dois recessos, um no meio do ano – de 18 de julho a 31 de julho – e outro no final – de 23 de dezembro a 1 de fevereiro. A sessão preparatória serve para empossar seus membros e para eleição das respectivas mesas. Sessões ordinárias ocorrerão nos períodos prefixados no regimento interno e, as extraordinárias, em períodos de recesso. A EC nº 50/06 trouxe novas regras à instalação das extraordinárias, retirando do Presidente da República, Presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal a possibilidade de convocação monocrática do Congresso Nacional, instituindo a obrigatoriedade de votação e aprovação pela maioria absoluta da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
CONGRESSO NACIONAL: COMPOSIÇÃO E ATRIBUIÇÕES
O Poder Legislativo Federal é caracterizado pela bicameralidade. Isto significa dizer que o Congresso Nacional é formado por duas casas: a Câmara de Deputados e o Senado Federal. Este modelo é adotado, geralmente, pelos Estados Federais, pois traz consigo maior paridade, equilíbrio entre os contratantes da Federação, a saber, os Estados-membros e o Distrito Federal.
A Mesa se constitui em órgão administrativo do Congresso Nacional. A mesa explicita bem o sistema bicameral vigente no ordenamento brasileiro, tendo-se em vista que sua presidência é exercida pelo Presidente do Senado e os demais cargos serão exercidos em alternância e equivalência de posição entre a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. A recondução imediata dos integrantes da Mesa na eleição seguinte é vedada.
O Plenário, que não se caracteriza como órgão do Congresso, é formado pelo conjunto dos membros empossados de seus mandatos parlamentares nas legislaturas. Deste modo, subdivide-se em bancadas, ou seja, repartições agrupando os eleitos pela mesma legenda partidária.
Ainda neste âmbito, surgem as Comissões. As comissões são órgãos auxiliares. São verdadeiros sustentáculos da atividade legislativa (inclusive com tratamento especial pela própria Constituição Federal, em seu artigo 58), passíveis de responsabilidade por coleta de informações técnicas ou políticas para futuras deliberações, representação externa do Legislativo ou deliberações sobre conteúdos menos relevantes para a Casa.
Sua formação tenta se assemelhar à do Plenário, com obediência à proporção, na medida do possível, dos integrantes de cada uma das bancadas. São separadas por matéria, com necessidade de um objeto específico para cada uma delas, e podem ser permanentes ou temporárias: permanentes, temáticas ou técnicas, quando criadas por texto constitucional, legal ou regimental sem previsão determinada de desfazimento, ou seja, permanecem independentemente da transcorrência das legislaturas. As temporárias, também criadas por força constitucional, legal ou regimental, têm especificação de tempo para atuação, conforme ocorre com as Comissões Parlamentares de Inquérito, as CPI’s.
As atribuições cabíveis ao Congresso Nacional estão previstas no artigo 48, da Constituição Federal, exigindo-se também a participação do Poder Executivo de sanção presidencial, in verbis:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:
I - sistema tributário, arrecadação e distribuição de rendas;
II - plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;
III - fixação e modificação do efetivo das Forças Armadas;
IV - planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;
V - limites do território nacional, espaço aéreo e marítimo e bens do domínio da União;
VI - incorporação, subdivisão ou desmembramento de áreas de Territórios ou Estados, ouvidas as respectivas Assembléias Legislativas;
VII - transferência temporária da sede do Governo Federal;
VIII - concessão de anistia;
IX - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 69, de 2012) (Produção de efeito)
X - criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
XII - telecomunicações e radiodifusão;
XIII - matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas operações;
XIV - moeda, seus limites de emissão, e montante da dívida mobiliária federal.
XV - fixação do subsídio dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, observado o que dispõem os arts. 39, § 4º; 150, II; 153, III; e 153, § 2º, I. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 41, 19.12.2003)
O equilíbrio entre os poderes e como interferências podem acontecer um no outro fica evidente no artigo 49, da Constituição Federal, dispositivo este destinado às competências atribuídas ao Congresso, disciplinadas por meio de Decretos Legislativos, in verbis:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;
III - autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias;
IV - aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa;
VI - mudar temporariamente sua sede;
VII - fixar idêntico subsídio para os Deputados Federais e os Senadores, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
VIII - fixar os subsídios do Presidente e do Vice-Presidente da República e dos Ministros de Estado, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
IX - julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
XI - zelar pela preservação de sua competência legislativa em face da atribuição normativa dos outros Poderes;
XII - apreciar os atos de concessão e renovação de concessão de emissoras de rádio e televisão;
XIII - escolher dois terços dos membros do Tribunal de Contas da União;
XIV - aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;
XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI - autorizar, em terras indígenas, a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;
XVII - aprovar, previamente, a alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares. (grifos nossos)
No exercício de suas inúmeras funções, o Congresso, uma vez acionado, só poderá versar e tratar de assuntos objetos da convocação, exceto quando referente às medidas provisórias em vigência no mesmo período, sendo incluídas em pauta automaticamente, sem pagamento indenizatório pela ocasião extraordinária. A EC nº 50/06 engrossou o entendimento de efetiva possibilidade de mais de uma convocação extraordinária no mesmo período, mesmo que seja para tratamento de assuntos diversos, respeitada, mais uma vez, a aprovação da maioria absoluta das casas legislativas.
Além das atividades típicas, expostas no texto constitucional, as duas casas terão competência para inauguração de sessão legislativa, elaboração de regulamento de serviços, conhecimento e deliberação sobre voto presidencial e recebimento de compromisso do Presidente da República e do Vice- Presidente da República.
BICAMERALIDADE: CÂMARA DOS DEPUTADOS E SENADO FEDERAL
O Congresso Nacional, conforme visto anteriormente, é o grande pilar do Poder Legislativo, advindo da tripartição dos Poderes da Federação. Esta figura é composta por duas Casas: A Câmara dos Deputados e o Senado Federal (vulgamente conhecidas como Casa Baixa e Casa Alta, respectivamente), fator formador da dita bicameralidade. Esta característica permeia somente o âmbito federal, pois, no estadual, municipal e distrital, permite-se o sistema unicameral. Este sistema proporciona maior equilíbrio entre os integrantes do pacto federativo, além de maiores debates e ponderação acerca de nova legislação.
CÂMARA DOS DEPUTADOS
A Câmara dos Deputados é constituída pelos representantes eleitos pelo povo, no caso, os deputados. Além das atribuições impostas constitucionalmente, esta casa é privativamente responsável pela autorização para instaurar processos contra Ministros de Estado, Presidente e Vice-Presidente da República; elaboração de seu regimento interno, outrossim pela disciplina do funcionamento, organização, extinção, transformação ou fixação de remuneração de seus cargos, empregos e funções (com observância da lei orçamentária), e polícia atinentes aos seus serviços; se transcorridos 60 dias do início da sessão legislativa e não apresentadas, pela tomada de contas do Presidente da República e; eleição de dois membros para Conselho da República, de acordo a previsão do art. 89, VII da Constituição Federal.
A representação é proporcional, o que implica na existência de uma lei complementar fixando o número de deputados a serem eleitos em cada circunscrição eleitoral de acordo com o número de eleitores, de representados. Este fator pretende fazer do Parlamento uma pluralidade de representantes, mantendo-se fiel ao próprio retrato da sociedade brasileira. A constituição Federal limitou o número máximo de 70 (setenta) deputados e o mínimo de 8 (oito) para cada unidade federativa. Isto trouxe problemas ao princípio da proporcionalidade e, por isso, criou-se a divisão do total dos votos válidos pelo número de cargos disponíveis, o quociente eleitoral. Disto, divide-se o número de votos recebidos por cada legenda pelo quociente, resultando no número de cadeiras ocupadas por cada legenda.
SENADO FEDERAL
Composto por representantes dos Estados e do Distrito Federal, o Senado tem como atribuições e competências o disposto no artigo 52, da Constituição Federal:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 23, de 02/09/99)
II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
III - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição pública, a escolha de:
a) Magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituição;
b) Ministros do Tribunal de Contas da União indicados pelo Presidente da República;
c) Governador de Território;
d) Presidente e diretores do banco central;
e) Procurador-Geral da República;
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
IV - aprovar previamente, por voto secreto, após arguição em sessão secreta, a escolha dos chefes de missão diplomática de caráter permanente;
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
VI - fixar, por proposta do Presidente da República, limites globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Público federal;
VIII - dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno;
IX - estabelecer limites globais e condições para o montante da dívida mobiliária dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
X - suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal;
XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exoneração, de ofício, do Procurador-Geral da República antes do término de seu mandato;
XII - elaborar seu regimento interno;
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XIV - eleger membros do Conselho da República, nos termos do art. 89, VII.
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.
Cada Estado ou Distrito Federal deverá ter 3 (três) senadores como seus representantes, escolhidos pelo sistema majoritário, ou seja, quem obtiver a maioria simples de votos, vencerá a eleição para senador, com dois suplentes, em único turno. A renovação da representação dar-se-á de quatro em quatro anos, alternando-se um terço com dois terços do Senado Federal.
BIBLIOGRAFIA
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AZEVEDO, Márcia Maria Corrêa de. Prática do processo legislativo: jogo parlamentar : fluxos de poder e ideias no congresso : exemplos e momentos comentados / Márcia Maria Corrêa de Azevedo. – São Paulo: Atlas, 2001.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional / Alexandre de Moraes. – 31. ed. – São Paulo: Atlas, 2015.
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SPROESSER, Andyara Klopstock. A Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI no ordenamento jurídico brasileiro – São Paulo: Assembléia Legislativa do Estado, 2008.