A questão da terra se desenvolve de maneira diversa em cada nação, de forma que o estado da distribuição da propriedade e da destinação que recebe é resultado de uma complexa evolução histórica. O próprio direito de propriedade já foi visto de maneiras diferentes a depender da lógica jurídica de cada sociedade.
A formação histórica do Brasil, sobretudo o seu passado colonial, foi cenário apropriado para a implantação de um sistema voltado para o acúmulo de terras sob o poder de poucos indivíduos, que lhes davam a destinação que achassem conveniente. Hoje, entretanto, não mais se admite, da perspectiva do Direito, que o proprietário dê às suas terras destinação que se contraponha ao interesse coletivo.
Dessa forma, o estudo do minifúndio e do latifúndio inevitavelmente passa pelo conceito de função social da propriedade. Enquanto a lei estabelece as dimensões e características da proporção de terra ideal para promover o bem-estar de quem a explora e da sociedade como um todo, as espécies de imóvel em estudo representam justamente as situações na qual fica prejudicada a exploração adequada das terras.
Como será demonstrado, o legislador se encarregou de determinar mecanismos para evitar o latifúndio e o minifúndio, alguns deles, inclusive, podem consistir na limitação relativa ao direito de propriedade, em favor do interesse maior, que é o atendimento à função social da propriedade.
O IMÓVEL RURAL OU RÚSTICO E SUA FUNÇÃO SOCIAL
Conforme Optiz (2014), existiu certa divergência doutrinária sobre a caracterização do imóvel urbano e rural. O critério de maior expressão na doutrina e na jurisprudência é a destinação que é dada ao bem, independentemente de estar no perímetro urbano ou rural. Esse critério continua válido juridicamente ainda que a autoridade municipal, para fins de arrecadação tributária, eleja outro.
A corrente contrária defende que a localização deve ser adotada como determinante para conceituar o tipo de imóvel. Dessa forma, o prédio urbano é aquele situado em área urbana, e o prédio rústico aquele localizado no perímetro rural.
O Estatuto da Terra, Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964, afastou essa discussão, definindo, em seu art. 4º, I, o imóvel rural nos seguintes termos:
Art. 4º Para os efeitos desta Lei, definem-se:
I - "Imóvel Rural", o prédio rústico, de área contínua qualquer que seja a sua localização que se destina à exploração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valorização, quer através de iniciativa privada;
Os elementos caracterizadores do imóvel rural são “prédio rústico, área contínua, qualquer localização e destinação voltada para as atividades agrárias” (MARQUES, 2015, p. 33).
A palavra "prédio" nesse contexto, se refere à todas as construções e casas, estejam elas na cidade ou no campo, e também a todas as propriedades rurais cultivadas, com estrutura para a agricultura ou criação de animais, as terras para que os animais sejam criados e quaisquer outros terrenos em que se desenvolva as citadas atividades.
No que se refere à expressão área continua, leciona Optiz (2014, p. 62)
É a utilitas da área, isto é, deve haver continuidade na utilidade do imóvel, embora haja interrupção por acidente, por força maior, por lei da natureza ou por fato do homem. Há unidade econômica na exploração do prédio rústico. A vantagem é econômica e não física, como aparenta a expressão legal. Se a propriedade é dividida em duas partes por uma estrada ou por um rio, embora não haja continuidade no espaço, há continuidade econômica, desde que seja explorada convenientemente por seu proprietário.
Em resumo, se define como imóvel rural aquele destinado a atividades agrárias, como agricultura e pecuária, sendo irrelevante se está localizado em zona urbana ou rural.
A propriedade rural foi classificada, por força do Estatuto da Terra, em propriedade familiar, minifúndio, latifúndio e empresa rural. A Constituição de 1988, todavia, introduziu novas categorias, quais sejam, pequena propriedade, média propriedade e propriedade produtiva. Essa introdução, entretanto, gera certo debate entre os juristas.
Independentemente dos debates acerca da classificação dos imóveis rurais e do tipo de imóvel do qual se fale, a ordem jurídica vigente determina que a propriedade deve cumprir a sua função social. Ou seja, a propriedade não é tratada pela Constituição como direito de caráter individual insuperável, pelo contrário: o seu exercício está condicionado à promoção do bem comum.
Assim, o art. 186 da Carta Magna determina quando é cumprida a função social da propriedade:
Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.
A Lei n. 8.629, de 1993, apresenta mais detalhadamente os critérios elencados pelo artigo supra. Conforme o diploma, o uso racional e adequado é verificado quando a propriedade atinge o grau de aproveitamento previsto na mesma lei.
Quanto à utilização adequada dos recursos naturais, conforme a lei, se configura com uma exploração que mantenha o potencial produtivo da terra. A preservação do meio ambiente é a manutenção das características e qualidade dos recursos ambientais, de forma que se mantenha o equilíbrio ecológico da propriedade.
No que se refere às relações de trabalho, a função social da propriedade não está sendo cumprida se há desrespeito à legislação trabalhista ou aos contratos de parceria ou arrendamento rural.
Por fim, cabe ressaltar que exploração da terra, como foi dito, deve favorecer ao bem-estar dos trabalhadores e dos seus proprietários, de forma que sejam atendidas as suas necessidades básicas, respeitadas os normas trabalhistas e evitados os conflitos e tensões sociais.
Caracterizado o imóvel rural, torna-se importante tratar do seu dimensionamento, sobretudo porque dessa compreensão depende a formação dos conceitos de minifúndio e latifúndio, que serão tratados adiante.
O Estatuto da Terra determina, em seu art. 4º, inciso II, que para efeitos daquela lei, define-se:
"Propriedade Familiar", o imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado pelo agricultor e sua família, lhes absorva toda a força de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros;
O conceito de Propriedade Familiar é a base para outro conceito de relevância no Direito Agrário, qual seja, o de módulo rural. O módulo rural se trata de uma unidade de medida que exprime “a interdependência entre a dimensão, a situação geográfica dos imóveis rurais e a forma e condições do seu aproveitamento econômico", conforme determina o art. 11 do Decreto n. 55.891/1965.
Assim, o módulo rural é a medida que se adota para a Propriedade Familiar. Com efeito, busca-se evitar a existência de glebas cujas dimensões sejam insuficientes para colaborar com o progresso econômico e para que a propriedade atenda à sua função social.
O MINIFÚNDIO NA PERSPECTIVA DO DIREITO AGRÁRIO
O Estatuto da Terra define em seu art. 4º, IV, o minifúndio como “o imóvel rural de área e possibilidades inferiores às da propriedade familiar”. Em outras palavras, trata-se de uma propriedade de dimensão inferior à do módulo rural.
Na conceituação apresentada por Marques (2015, p. 57), o minifúndio caracteriza-se como “uma pequena gleba que, não obstante trabalhada por uma família, mesmo absorvendo-lhe toda a força de trabalho, mostra-se insuficiente para propiciar a subsistência e o progresso econômico e social do grupo familiar”.
Trata-se de uma realidade combatida pela ordem jurídica brasileira, uma vez que traz consigo grandes desvantagens para o produtor e para a coletividade. Por exemplo, o produtor tem pouca oportunidade de obter crédito junto às instituições financeiras, em razão da pouca expressão do seu patrimônio. Por outro lado, o fisco deixa de arrecadar, uma vez que a tributação do minifúndio, quando realizada, tem pouca expressão financeira.
O minifúndio prejudica o aproveitamento racional e adequado da terra. Além disso, é incapaz de fornecer bem-estar do seu proprietário, uma vez que não pode promover a sua subsistência. Assim sendo, pode-se concluir que essa é uma modalidade de imóvel rural que não cumpre com a sua função social.
Sobre as causas que dão origem ao minifúndio, Marques (2014, p. 57) ressalta que “é oportuno lembrar que os processos divisórios decorrentes de sucessão hereditária, notadamente em famílias numerosas, como se verifica, ordinariamente, na região nordestina, constituíram fatores marcantes na formação de minifúndios”.
As principais ferramentas de combate ao minifúndio na legislação brasileira são a desapropriação, o remembramento das áreas minifundiárias, conforme disposição do art. 21 do Estatuto da Terra, e a vedação à alienação de imóveis inferiores ao módulo rural ou à fração mínima de parcelamento, nos termos do art. 65 da Lei n. 4.504/1964 e do art. 8º da Lei n. 5.868/1972, segundo o qual “o imóvel rural não é divisível em áreas de dimensão inferior à constitutiva do módulo de propriedade rural”.
O remembramento consiste na atividade através da qual o Poder Público toma medidas para organizar, desapropriar, aglutinar e redistribuir áreas de minifúndio, nos termos do art. 21 do Estatuto da Terra.
O LATIFÚNDIO NA PERSPECTIVA DO DIREITO AGRÁRIO
O Estatuto da Terra determina:
Art. 4º Para os efeitos desta Lei, definem-se:
(...)
V - "Latifúndio", o imóvel rural que:
a) exceda a dimensão máxima fixada na forma do artigo 46, § 1°, alínea b, desta Lei, tendo-se em vista as condições ecológicas, sistemas agrícolas regionais e o fim a que se destine;
b) não excedendo o limite referido na alínea anterior, e tendo área igual ou superior à dimensão do módulo de propriedade rural, seja mantido inexplorado em relação às possibilidades físicas, econômicas e sociais do meio, com fins especulativos, ou seja deficiente ou inadequadamente explorado, de modo a vedar-lhe a inclusão no conceito de empresa rural;
A alínea A do inciso V se refere ao critério dimensional de caracterização do latifúndio. A alínea B, por sua vez, se refere ao critério de exploração, de forma que mesmo propriedades menores podem ser classificadas como latifúndios quando se verifica uma exploração ineficiente e inadequada.
Marques (2014, p. 62), por sua vez, conceitua latifúndio, seguindo a sistemática do Estatuto da Terra, como
imóvel rural que tem área igual ou superior ao módulo rural e é mantido inexplorado ou com exploração inadequada ou insuficiente às suas potencialidades. Em outras palavras, é o imóvel rural que, não sendo Propriedade Familiar – porque tem área igual ou superior ao módulo rural –, não cumpre a sua função social.
A palavra latifúndio já esteve relacionada à grandes extensões de terra pertencentes a uma só pessoa, sentido que não mais se emprega no ordenamento jurídico vigente. O sentido do latifúndio agora é mais relacionado ao uso que se dá à propriedade. Assim, o imóvel que é inadequadamente explorado, levando-se em conta as potencialidades que possui, recebe o tratamento jurídico de latifúndio.
Cabe ressaltar as exceções apresentadas pelo o parágrafo único do art. 4º do Estatuto da Terra, segundo o qual não configura latifúndio o imóvel rural, independentemente da sua dimensão, "cujas características recomendem, sob o ponto de vista técnico e econômico, a exploração florestal racionalmente realizada, mediante planejamento adequado". O mesmo parágrafo determina outra exceção, qual seja, o imóvel "cujo objeto de preservação florestal ou
de outros recursos naturais haja sido reconhecido para fins de tombamento, pelo órgão competente da administração pública".
Nas palavras de Optiz, (2015, p. 73), “as exceções confirmam a regra: não se condena o latifúndio em si, mas o improdutivo. Não se considera tal a propriedade extensa que explore racionalmente mediante planos adequados de florestamento”.
Assim como os minifúndios, os latifúndios são combatidos, uma vez que vão de encontro com a função social da propriedade, nas palavras de Marques (2014, p. 63):
Tanto quanto os minifúndios, que são nocivos à economia rural, os latifúndios são combatidos por não cumprirem a função social, considerando-se, portanto, também perniciosos. E, quando se trata de latifúndio por extensão, ainda são mais condenados, porque mantêm uma estrutura fundiária de concentração, sob todos os aspectos indesejáveis.
Nas palavras de Elisabete Manigla (2009, p. 89)
O latifúndio é a expressão da opressão; por meio dele, dá-se a concentração de terras, a dominação no setor rural, a monocultura, a economia de exportação. Lutar contra ele é lutar contra a fome, a favor da igualdade, da liberdade e da democracia; é a luta pela busca da solidariedade.
Os instrumentos previstos pela legislação para combater a existência dessas propriedades improdutivas são, principalmente, a desapropriação e a tributação.
O conceito de desapropriação é apresentado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2014, p. 166):
A desapropriação é o procedimento administrativo pelo qual o Poder Público ou seus delegados, mediante prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, impõe ao proprietário a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimônio por justa indenização.
Trata-se, assim, de uma ferramenta través da qual se tira da propriedade o caráter de direito absoluto que já lhe foi atribuído em determinados momentos da história, de forma que o seu exercício pleno fica submetido ao cumprimento da sua função social. Assim, o Poder Público indeniza o proprietário e dá à terra uma destinação mais adequada, de forma que possa ser explorada em favor do interesse coletivo.
A tributação, por sua vez, tem a função de impulsionar o latifundiário o tornar produtivas as suas terras, estruturando seus latifúndios como empresas agrárias ou transmitindo-os, através de venda ou arrendamento, a quem tenha interesse e condições de fazer com que a propriedade atenda à sua função social.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Atualmente, conforme o Estatuto da Terra, o critério para a caracterização do imóvel rural é a destinação que lhe é dada. Assim, será rústica para efeitos legais a propriedade destinada à exploração extrativa agrícola, pecuária e agroindustrial, independentemente de estar localizada em zona rural ou urbana.
O módulo rural, por sua vez, é a medida que se adota para a Propriedade Familiar, sendo a porção de terras que forneçam condições o suficiente para promover progresso econômico e atender à função social da propriedade. O módulo é calculado por órgão competente, atualmente o INCRA, tendo como base uma série de fatores, entre eles o tipo de exploração a qual se dedica o imóvel e a qualidade da terra.
Conforme o Estatuto da Terra, o minifúndio é uma propriedade de área e possibilidade inferiores às da propriedade familiar, ou seja, menores que o módulo rural. Esse cenário pode ser resultado de diversos fatores, destacando-se as divisões decorrentes de sucessão hereditária.
O minifúndio impede o uso racional e adequado da terra. Cabe ressaltar que o aproveitamento adequado da terra e o favorecimento do bem-estar dos proprietários e trabalhadores são critérios constitucionais para determinar se a propriedade cumpre sua função social. Conclui-se, pois, que há impossibilidade de cumprimento quando se trata de propriedade de tão modestas dimensões.
Já os latifúndios, conforme se demonstrou, já foi sinônimo de grandes extensões de terra com apenas um proprietário. Na atual ordem jurídica, porém, o conceito está voltado para o imóvel que não é explorado nas proporções de suas potencialidades, nos termos do art. 4º, V, do Estatuto da Terra.
Considerando que o art. 186 da Constituição da República destaca, entre outros, o aproveitamento adequado e racional da terra como critério para definir se a função social está sendo cumprida, pode-se concluir que latifúndio e minifúndio se colocam em posição de contrariedade à lógica que rege do Direito Agrário.
Como consequência, a lei apresenta mecanismos para coibir a expansão dos citados tipos de imóveis rurais e dar destinação adequada para aqueles que já se encontram nessa situação. Entre as ferramentas utilizadas cita-se, principalmente, o remembramento, no caso dos minifúndios, e a desapropriação e tributação, no caso dos latifúndios.
REFERÊNCIAS
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BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 5.868 de 12 de dezembro 1972. Cria o Sistema Nacional de Cadastro Rural, e dá outras providências. Disponível em: . 16 de novembro de 2015.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993. Dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, previstos no Capítulo III, Título VII, da Constituição Federal. Disponível em: . Acesso em 8 de novembro de 2015.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: . Acesso em 10 de novembro de 2015.
BRASIL. Presidência da República. Decreto n. 55.891 de 31 de março de 1965. Regulamenta o Capítulo I do Título I e a Seção III do Capítulo IV do Título II da Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964 - Estatuto da Terra. Disponível em . Acesso em 16 de novembro de 2015.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. Ed. São Paulo: Atlas, 2014.
MANIGLIA, Elisabete. As interfaces do direito agrário e dos direitos humanos e a segurança alimentar. São Paulo: Cultura Acadêmica, 2009.
MARQUES, Benedito Ferreira. Direito agrário brasileiro. 11. Ed. Rev. E ampl. São Paulo: Atlas, 2015.
OPITZ, Silvia C. B. OPITZ, Oswaldo. Curso completo de direito agrário. 8. Ed. Rev. E atual. São Paulo: Saraiva, 2014.