Sumário: 1. Aspectos históricos. 2. A natureza Instrumental do Orçamento. 3. Valores e Princípios Jurídicos. 4. Critérios de distinção e a peculiaridade dos Princípios em Relação às Regras Jurídicas. 4.1. Princípios Jurídicos Orçamentários. 5. O Processo Orçamentário (as leis orçamentárias). 5.1. Plano Plurianual – PPA. 5.2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO. 5.3. Lei Orçamentária Anual. 6. Vedações Orçamentárias. 7. Elaboração e Tramitação Legislativa do Orçamento. 7.1. Iniciativa. 7.2. Comissão Mista Permanente de Deputados e Senadores. 7.3. Tramitação Legislativa. 7.4. Emendas Parlamentares. 7.5. Rejeição Parcial ou Total da proposta de Lei Orçamentária. 8. Fiscalização Orçamentária. 9. Conclusão.
1. Aspectos históricos
A concepção de Orçamento sofreu alterações – assim como as próprias finalidades e objetivos almejados pelo Estado – desde o período de transição entre o Mercantilismo e o Liberalismo até os dias atuais.
A concepção inicial de orçamento vincula-se às reivindicações da então revolucionária classe burguesa, desejosa de que houvesse limitações aos poderes exercidos pelo Soberano que, no Absolutismo, era visto como fonte de poder divino (absoluto), acarretando que a vontade de Sua Majestade se confundisse com o próprio ordenamento legal.
Se, atualmente, o orçamento se apresenta como um verdadeiro método utilizado pela administração para coordenar comparativamente despesas e receitas públicas imprimindo-lhe organização, ao possibilita a elaboração de um panorama geral dos negócios públicos bem como a avaliação e a correção do emprego dos recursos públicos, todavia, a origem do orçamento não é encontrada a partir de um olhar financeiro contemporâneo, marcadamente impregnado pela técnica e racionalidade financeira (1).
As origens históricas do orçamento devem ter em conta as características sociais, políticas e econômicas existentes na sociedade medieval que definem e contextualizam o seu aspecto financeiro. As relações sociais eram estabelecidas, basicamente, no espaço destinado aos feudos. Como não havia cidades, era ali que florescia a organização social, centralizada na figura do senhor feudal, detentor de terras e propriedades, que estabelecia uma relação de dependência aos servos. Estes, reservados aos trabalhos do campo e submetidos à autoridade feudal, geravam a riqueza do feudo, em troca de pão, abrigo e proteção.
De seu turno, o senhor feudal mantinha vínculos de recíproco apoio para com o monarca, garantindo-lhe a utilização das terras reais, em troca do cumprimento do dever de lealdade com o rei, além do pagamento de rendimentos dominiais referentes às terras reais (2). Lembre-se que, nesse período, não havia, ainda, Estados Nacionais, portanto, a construção de relações sociais, econômicas e militares que estabelecessem laços entre o monarca e o rei era essencial à segurança e a manutenção daquela sociedade, de outro modo, a arrecadação de recursos mediante o pagamento pelo uso das terras reais proporcionaria ao monarca condições de manutenção da estrutura real e a formação de exércitos.
Sendo insuficientes os ingressos dominiais para o atendimento das necessidades supervenientes e extraordinárias, o rei deveria lançar impostos adicionais o que, em princípio, significava a arbitrariedade na formação e recebimento dos recursos reais, ou seja, o rei podia dispor de numerários obtidos mediante a cobrança de impostos conforme os desígnios reais. Tal situação alterou-se, passando-se a exigir o consentimento dos principais vassalos reais para a cobrança de impostos adicionais, gerando a impossibilidade do poder real, direta e coativamente, arrecadar os impostos almejados.
O lançamento de tributos pelo monarca só se justificaria diante de seu caráter extraordinário e do consentimento de seus principais súditos que se reuniam através de conselhos ou assembléias, quando presente o caráter extraordinário do lançamento tributário. Aliomar Baleeiro preleciona que "com o tempo, essas assembléias, em cada país, receberam nomes específicos. Viriam a tomar caráter periódico e, no mundo contemporâneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que desde a alta Idade Média, no seio de vários povos da Europa, os monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar os antigos, ou levantar empréstimos forçados, sem o consentimento de certos órgãos colegiados, que pretendiam falar em nome dos contribuintes" (3).
Fruto da mobilização dos barões ingleses, que obrigaram o rei João-Sem-Terra a se submeter ao parlamento, vedando a cobrança de qualquer tributo sem o consentimento do conselho do reino/Parlamento, a assinatura da Magna Carta, em 1215, na Inglaterra, externou o sentimento de que o poder real deveria ser exercido dentro de limites, dentre os quais se incluía a impossibilidade de cobrança arbitrária de tributos.
Durante o Absolutismo, portanto, as origens orçamentárias estão identificadas, fundamentalmente, à limitação do poder absoluto do soberano por meio de pressupostos legais que impedissem a cobrança arbitrária de tributos.
Se, por um lado, as origens orçamentárias são identificadas na emergência das Revoluções Liberais européias ocorridas, sobretudo, nos séculos XVII e XVIII, através da exigência de autorização parlamentar para a cobrança de tributos, por outro, não se pode deixar de reconhecer que "esses impostos, a rigor, não se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a partir da instauração da estrutura liberal de Governo, posto que eram apropriados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os tributos permanentes" (4).
Fruto das Revoluções Liberais, a criação do Estado de Direito possibilitou a organização (5) e a publicização das finanças públicas, seja por possibilitar o lançamento e a cobrança regular de tributos efetuados, agora, por uma autoridade fortalecida devido à unidade nacional, independentemente de sua natureza real ou republicana, seja pela definição de requisitos e limites para a utilização dos recursos públicos.
O fortalecimento da autoridade, expressa na possibilidade de cobrança de tributos direta e permanentemente aos cidadãos, sem necessidade de intermediação dos senhores feudais, não significou discricionariedade relativa às finanças públicas. Explique-se. O Estado liberal traçou limites claros ao exercício do poder pela autoridade real ou republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a separação dos poderes em Legislativo, Executivo e Judiciário e a criação de um Parlamento permanente demonstram a existência de um novo panorama filosófico, político e econômico que refletiria na própria concepção orçamentária.
Alçado à disciplina constitucional, o orçamento liberal tanto assegura a cobrança permanente de tributos com vistas ao atendimento das despesas dos Estados Nacionais, quanto garante normativamente a liberdade de seus cidadãos. O preço à cobrança de tributos permanentes parece ter sido às restrições à discricionariedade da autoridade em elevar impostos aos súditos ou cidadãos. Lembra bem Ricardo Lobo Torres, referindo-se à Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão francesa que proclama: "todos os cidadãos têm o direito de constatar, por eles mesmos ou por seus representantes, a necessidade da contribuição pública, de a consentir livremente, de lhe acompanhar o emprego e de lhe determinar a quantidade, a base, o recolhimento e a duração". (6)
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito conforme ao valores do liberalismo, passando o Orçamento a ser utilizado para a avaliação da compatibilidade anual entre as despesas e as receitas públicas (7). O dogma liberal, pautado na idéia de que não cabia ao Estado a intromissão no setor econômico (já que o mercado poderia ser um auto instrumento de regulação devido à concorrência entre os comerciantes), estabeleceu o modelo de um Estado em que a preocupação financeira, particularmente a orçamentária, se limitava a assegurar a inexistência de déficits fiscais através da harmonização entre os recursos gastos e os impostos arrecadados. (8)
O Estado liberal, também denominado de Guarda Noturno, identificava-se por um comportamento eminentemente negativo, limitando-se a interferência mínima na economia. Ensina Aliomar Baleeiro que para o liberalismo "o melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a menor possível", sendo tal concepção designada como a das finanças neutras. Essa neutralidade é duvidosa, já que "deixando a sociedade como estava, a atividade financeira obedecia a uma política eminentemente conservadora". (9)
A insuficiência desse modelo orçamentário ficaria evidente ante a crise do Estado Liberal que nem oferecia soluções às reivindicações dos direitos sociais, levadas a cabo pelos trabalhadores a partir do século XIX , nem garantia o pleno funcionamento do mercado ou soluções que pusessem fim às constantes crises econômicas.
O agravamento da crise econômica do Estado e a necessidade de que este interviesse no domínio econômico (10) possibilitou a edificação do Estado de Bem-estar Social. (11) Agora, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, não bastava o equilíbrio das contas estatais por meio de uma equalização entre receitas e despesas, impondo-se o planejamento financeiro estatal para atender às novas demandas surgidas.
A teoria geral de Keynes rompia com a idéia de um orçamento neutro, procurando ampliar o papel do Estado na sociedade e na economia, custeado através do aumento de impostos e da criação de outras receitas orçamentárias. Atuando funcionalmente, a atividade financeira estatal devia orientar-se para influir sobre a conjuntura econômica, sobrepondo-se à iniciativa privada, inclusive a benefício desta nos momentos de desequilíbrios cíclicos.
Do ponto de vista social, ao aumentar as prestações públicas, sobretudo no esfera da previdência e seguridade social e dos subsídios, o Estado de Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que visava reduzir as desigualdades sociais.
De outro turno, no campo econômico, o orçamento passa a ser utilizado para combater as crises cíclicas do capitalismo e a falta de empregos. Recorde-se que a teoria keynesiana é fomentada no ardor da crise capitalista dos anos 30, período em que se exige do Estado mais atividade na intervenção sobre o domínio econômico, atuando como promotor do crescimento econômico, controlando os preços, instituindo monopólios, criando barreiras aos mercados internos.
Analisando a influência keynesiana sobre o orçamento, ensina Aliomar Baleeiro que depois da Segunda Guerra, o orçamento se inclina a transformar-se em alavanca de comando da conjuntura econômica. Diante disso, "as idéias e práticas buscam empregar o orçamento como o aparelho para combater fases de depressão e de desemprego, promover investimentos, ou para conter os quadros inflacionários. Os velhos princípios de técnica orçamentária consagrados pelas gerações anteriores, vergam ao peso dessa tarefa enorme". (12)
Como salientado por Régis Fernandes de Oliveira (13), o orçamento "deixa de ser mero documento financeiro ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do Estado. Através dele é que se fixam os objetivos a serem atingidos. Por meio dele é que o Estado assume funções reais de intervenção no domínio econômico. Em suma, deixa de ser mero documento estático de previsão de receitas e autorização de despesas para se constituir no documento dinâmico solene de atuação do Estado perante a sociedade, nela intervindo e dirigindo seus rumos".
Os governos contemporâneos não se resignam a planejar apenas a administração pública. Querem planejar a economia e colocá-la como centro da política. Essa nova perspectiva resulta na alteração da perspectiva eminentemente política do orçamento, que servia, sobretudo, como escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas governamentais e, implicitamente, o aumento na tributação dos próprios contribuintes. Dotado, agora, de uma finalidade econômica, o orçamento é utilizado pelos governos para o planejamento econômico recaindo sobre todos os setores da economia.
Os sucessivos déficits orçamentários, as exacerbadas subvenções ao capital privado e o volume de receitas incompatíveis com as despesas a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram à crise do Estado de Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente, desenham-se modelos de superação da crise do Welfare State. Para o discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa. Redução dos gastos sociais e redução de intervenção estatal na ordem econômica compõe algumas das características desse Estado Mínimo. Para outros (14), a alternativa estaria fundada na redução dos excessos provenientes duma época em que a doutrina Keyneseana dominava a política econômica e fiscal dos Estados. Na formação dessa nova concepção fiscal, retoma-se a preocupação com a compatibilização entre receitas e despesas, inaugurando um modelo em que a saúde financeira do Estado é mantida por suas próprias fontes. A Lei de Responsabilidade Fiscal reforçaria essa perspectiva.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a melhor interpretação é aquela que procura redirecionar os gastos públicos para os setores mais carentes de cidadania. A própria Constituição Federal de 1988, numa interpretação calcada na vedação do retrocesso, desautoriza a interpretação que propõe a redução dos gastos sociais. Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em maior volume e de forma mais racional.
2. A natureza Instrumental do Orçamento
Diferentes momentos históricos gerando diferentes concepções sobre a atividade financeira e orçamentária do Estado. Apesar disso, identifica-se uma característica que parece estar ínsita à própria concepção de orçamento: o seu caráter instrumental (15). É assim que durante a transição do Absolutismo para as Monarquias Constitucionais, a lei orçamentária visou criar obstáculos ao arbítrio do Monarca - que a seu bel-prazer aumentava impostos -, tornando requisito para tanto a aprovação pelo Parlamento. Do mesmo modo, a característica instrumental está presente no liberalismo, onde o orçamento cumpria a função de compatibilizar receitas e despesas. E, ainda, no modelo inaugurado pelo Estado de Bem-Estar Social, quando o orçamento possibilitou o aumento dos gastos públicos e a intervenção no domínio econômico.
Servindo de instrumento das diferentes concepções sobre a atividade financeira e sobre a própria organização do Estado e da sociedade, o orçamento inseriu-se no contexto ideológico de cada época permitindo a implementação de diretrizes econômico-sociais. Esta a razão do processo do orçamento, juntamente com os processos político e econômico, inserir-se no processo histórico da nação. (16)
O caráter instrumental ou processual significa que o orçamento não é um fim em si mesmo, ou seja, os objetivos do orçamento se encontram fora de si, eis que visa a permitir a implementação de políticas públicas e a atualização dos programas e do planejamento governamental. (17)
Frise-se: a característica instrumental não significa que o orçamento seja uma fórmula garantidora das previsões que o contém, isto é, o orçamento não pode garantir que as previsões orçamentárias sejam realizadas concretamente. Estas dependem do desempenho econômico e de decisões políticas que a confirmem. Daí não se pode concluir que o orçamento é uma declaração de receitas e despesas puramente exemplificativa das intenções dos poderes estatais, já que resultando do conjunto de inter-relações sociais, o orçamento representa a compatibilidade dos interesses das diversas forças sociais dispostas contabilmente, efetuadas após o cumprimento de requisitos legais para a sua constituição.
Observado isso, a função processual ou instrumental do orçamento se revela no instante em que abriga previsões de resultados financeiros sobre determinado período de tempo, possibilitando tanto a definição e o direcionamento das prioridades estatais, quanto o controle sobre as finanças públicas. O sentido da expressão instrumental ou processual é utilizada para designar a impossibilidade do orçamento dirigir a administração pública ou garantir os resultados econômicos previstos, contrariamente, a função processual representa a baliza, o limite da ação pública definidos na peça orçamentária. Cumpre-se a função processual, portanto, quando o orçamento realiza o "servir", imanente a qualquer instrumento que, ressalte-se, só tem razão de existir quando útil à realização de um objetivo fora de si.
De outro modo, a condição instrumental imanente ao orçamento requer a organização do instrumental orçamentário a fim de que se confira manuseabilidade e eficiência capazes de justificar a existência do próprio orçamento. A organização do instrumental orçamentário está disposta na Constituição Federal e em normas infra-constitucionais (Lei 4.320/64), onde se definem os elementos, momentos e requisitos do processo orçamentário.
Na verdade, esse instrumento só se realiza e mede a sua utilidade a partir da organização que é dada pelos elementos/requisitos que o constituem que, diga-se, parecem ter sido construídos tendo em vista a utilidade que propiciará aos órgãos públicos e à própria sociedade. Interessante observar que na própria expressão processo orçamentário, subsiste a idéia de um conjunto de etapas, elementos e procedimentos organizados que o informam e o caracterizam. Ser instrumento, portanto, exige a própria organização do instrumento, no caso o processo orçamentário. A Lei nº 4.320/64 e a Constituição Federal, como se mencionou, regulam a temática orçamentária e disciplinam os seus principais institutos.
3. Valores e Princípios Jurídicos
Saliente-se que ser considerado instrumental não significa a inexistência de valores e princípios (18) que informam o orçamento público. Em verdade, não há contradição no fato do orçamento ser um instrumento e, ao mesmo tempo, ser informado por valores e princípios.
A instrumentalidade define-lhe o aspecto e a finalidade estrutural. Por sua vez, o aspecto valorativo a que está submetido o orçamento (particularmente, neste aspecto, consubstanciado em princípios e regras jurídicas dada a condição do valor ser essencialmente abstrata) é observado por meio da definição de características essenciais para que o orçamento público cumpra sua função de instrumentalidade.
Além disso, o reconhecimento da existência de valores que imantam a temática orçamentária contribui para a definição dos contornos diante dos quais se situa o orçamento público, permitindo-se o reconhecimento de eventuais desvios ocorridos, em seu manejo, para além das fronteiras valorativas estabelecidas.
É possível traçar um paralelo com a relação existente entre o processo (civil, penal) e o direito material. Nesse caso, o direito material representa o direito subjetivo invocado pela parte em uma determinada lide (direito civil) ou o direito conferido ao Estado de punir aqueles que desrespeitam as leis penais (direito penal). Aí, o papel desempenhado pelo direito processual também não se esgota em si mesmo, pois, o que se visa ao final é a aplicação do direito material. Isso não significa identificar o processo hermeticamente. O processo possui princípios e finalidades intrínsecas que propiciará a facilitação da implementação do direito material.
Dizer, portanto, que o orçamento público possui característica processual ou instrumental não é, de modo algum, negar a existência de valores e princípios que o informam. A esse respeito, informa-nos Ricardo Lobo Torres: "o direito orçamentário, embora instrumental, não é insensível aos valores nem cego para com os princípios jurídicos. Apesar de não ser fundante de valores, o orçamento se move no ambiente axiológico, eis que profundamente marcado por valores éticos e jurídicos que impregnam as próprias políticas públicas. A lei orçamentária serve de instrumento para a afirmação da liberdade, para a consecução da justiça e para a garantia e segurança dos direitos fundamentais. Por isso mesmo torna-se objeto de conhecimento teórico específico". (19)
A incorporação da temática dos valores ao direito propõe, grosso modo, a reaproximação entre ética e direito dentro do que se denomina de "virada kantiana". (20) Isso significa o enfraquecimento do ideário positivista, segundo o qual o direito se confunde com o direito posto pelo Estado.
Em uma jurisprudência dos valores, o direito não significa exclusivamente legalidade, já que exige-se que as soluções adotadas atendam à finalidade última do próprio direito: a pessoa humana. O retorno da temática moral ao direito, como não poderia deixar de ser, abrange também a discussão sobre a questão orçamentária. (21)