Resumo: No presente trabalho o objetivo é analisar a legalidade da intervenção da força militar russa na Crimeia. Para tanto, toma-se como ponto de partida a regra geral de proibição do uso da força, prevista na Carta das Nações Unidas, de 1945, e, em seguida, verifica-se, à luz do Direito Internacional, quais as hipóteses em que pode ser empregada. Com isso, define-se, então, sob o ponto de vista jurídico, se houve ou não a prática de ingerência por parte da Rússia no caso que culminou com a anexação da Crimeia ao seu território.
Palavras-chave: anexação da Crimeia, uso da força, legítima defesa, Direito Internacional.
INTRODUÇÃO
No penúltimo mês de 2013 o mundo assistiu a mais uma série de manifestações na Ucrânia que culminaram na deposição do seu presidente e escolha de um novo governo pró-União Europeia. Somado a isso, ao mesmo tempo em que o país passava por essa crise interna, a Rússia manifestava apoio a um dos lados envolvidos nos conflitos envolvendo a dividida população ucraniana.
Nesse sentido, na Crimeia, península da Ucrânia que concentra uma maioria de etnia russa e onde as disputas entre os pró-Rússia e pró-União Europeia eram mais intensas , a expressão de apoio do governo russo ao lado que lhe era mais favorável foi também maior. Alegou o governo de Vladimir Putin que a população de etnia russa estava sofrendo ameaça por parte do governo central ucraniano.
Com base nisso, afirmando estarem amparadas pelas normas de Direito Internacional, as forças militares russas ingressaram naquela unidade do território ucraniano e a anexaram à Rússia, atendendo ao interesse da maioria da população local que já havia se manifestado previamente, por meio de referendo, a favor daquela integração.
Diante desse cenário, alguns países, a exemplo dos Estados Unidos, afirmaram que a Rússia teria violado normas internacionais. Por outro lado, este país diz que seus atos enquadram-se nas restritas hipóteses de exceção à proibição do uso da força.
Objetivando analisar a plausibilidade das alegações russas quanto à legitimidade de sua intervenção em outro Estado, faz-se aqui um estudo pautado nas normas de Direito Internacional sobre a regra proibitiva do uso da força, exarada da Carta das Nações Unidas, de 1945, e dos casos em que seu emprego é legítimo.
O conflito entre Rússia e Ucrânia
Desde que se separou da União Soviética, em 1991, a Ucrânia apresenta uma população dividida: de um lado está a população do leste do país, que fixada em área próxima à fronteira russa, é composta por maioria russa e tende ser pró-Rússia; de outro lado está a população da região central e oeste, que é de origem ucraniana e quer que o país integre a União Europeia (UE).
Essa divisão foi agravada a partir de novembro de 2013, quando o então presidente da Ucrânia, Viktor Yanukovich, que é de etnia russa, mesmo sendo pressionado pela população da capital do país (Kiev), recusou-se a assinar um acordo com a União Europeia e fez um pacto com a Rússia por um pacote de ajuda de US$ 15 bilhões e pela redução do preço do gás russo.
Tal medida culminou numa série de manifestações nas ruas de Kiev. Estas, por sua vez, foram duramente reprimidas pelo governo, o que alimentou mais ainda a revolta dos manifestantes.
Em fevereiro de 2014, Yanukovich foi expulso do país e forças favoráveis à União Europeia assumiram interinamente o poder. Em seguida, foram convocadas eleições extraordinárias na Ucrânia. Destas resultou a eleição de Petro Poroshenko, que apoia as ações militares contra o movimento separatista pró-Rússia e é pró-União Europeia.
Os pró-russos, bem como o presidente russo, Vladimir Putin, negaram reconhecimento à troca de governo.
Na Crimeia, península ucraniana constituída por uma população predominantemente de etnia russa, concentrou-se as mais intensas manifestações separatistas. A Rússia, nesse momento, sustentou que os cidadãos daquela etnia estavam sendo ameaçados.
Sob a influência de uma maioria pró-Rússia aquela região aprovou um referendo para debater sua autonomia e eleger um premiê simpático ao governo de russo, Sergei Aksyonov. Este, entretanto, não foi reconhecido pelo governo central ucraniano.
Outro referendo, de 16 de março de 2014, aprovado por mais de 96% da população, definiu a anexação do território da Crimeia à Rússia. Esse resultado, porém, não foi reconhecido pelo Ocidente, o que não impediu o presidente russo de enviar suas tropas para ocuparem aquele território após assinar um tratado de adesão com Aksyonov.
Diante desses fatos, os Estados Unidos e a União Europeia alegam que a Rússia violou normas de Direito Internacional referentes à soberania e integridade territorial da Ucrânia em razão do emprego ilegítimo da força, bem como teria deixado de observar o acordo celebrado em Budapeste, em 1994.
Em contrapartida, a Rússia sustenta que a independência da Crimeia não teria violado normas de Direito Internacional, respaldando esse entendimento em parecer consultivo emitido anteriormente pela Corte Internacional de Justiça no caso que tratou da independência de Kosovo
A Carta das Nações Unidas e a vedação do uso da força
Precedida pelo Pacto da Sociedade das Nações, concluído em 1919, bem como Pacto Briand-Kellog, firmado em 1928, a Carta das Nações Unidas, de 1945, diante do contexto internacional do século XX, marcado pelas duas Guerras Mundiais, trouxe a proscrição da guerra.
Conforme lição de Francisco Rezek (2014, p.427), o mencionado documento veio a proibir não só a guerra, vez que não se referiu nominalmente a ela, tendo empregado por sua maior abrangência o termo “uso da força”, de modo a evitar uma interpretação restritiva.
Tal vedação encontra-se presente no art.2º, §4º da Carta das Nações Unidas, possuindo a seguinte redação: “Todos os Membros deverão evitar em suas relações internacionais a ameaça ou o uso da força contra a integridade territorial ou a dependência política de qualquer Estado, ou qualquer outra ação incompatível com os Propósitos das Nações Unidas”.
A proibição do uso da força não é feita exclusivamente pela Carta das Nações Unidas, havendo normas costumeiras no mesmo sentido, a exemplo das seguintes resoluções: Resolução 2131, de 1965, sobre a “Declaração sobre a inadmissibilidade da intervenção nos assuntos interiores dos Estados e a proteção de sua independência e de sua soberania”; a Resolução 2625 (XXV), de 1970, sobre a “Declaração relativa aos princípios do direito internacional concernentes às relações amigáveis e à cooperação entre os Estados conforme a Carta da ONU”; e da Resolução 86/103, de 1981, sobre a “Declaração sobre a intervenção e a ingerência nos assuntos internos dos Estados”.
Não obstante a proscrição do uso da força pelos documentos mencionados, a própria Carta da ONU a admite, em seu art.51, em caso de legítima defesa1.
Quanto à essa permissão concedida pela Carta da ONU, dividem-se os juristas sobre a intepretação que a ela de ser dada. De um lado há aqueles interpretam de forma restritiva a referida autorização, afirmando que o artigo 51 somente permitiria a legítima defesa em resposta a uma ação militar. Por outro lado, há os denominados minimalistas, que sustentam que o direito à legítima defesa decorre da soberania nacional, somente podendo ser contraposta por uma votação do Conselho de Segurança das Nações Unidas.
A despeito da divergência apontada, o Direito Internacional contemporâneo conciliou as diferentes interpretações, prevendo duas modalidades de uso lícito da força militar, quais sejam, aquela relativa ao exercício da legítima defesa individual ou coletiva, nos termos do art. 51 da Carta da ONU; e a que decorre de autorização prévia e expressa do Conselho de Segurança das Nações Unidas (segurança coletiva), no exercício de suas competências, prevista no capítulo VII da Carta da ONU.
Conforme Renan Andrade (2011, p.66), embora a previsão de exceções ao uso da força encontre amparo nas melhores das intenções, coincidindo, inclusive com o pensamento de Grotius quanto à necessidade de ação diante dos horrores da guerra, aquelas, em virtude de poderem receber as mais variadas definições, conforme o intérprete, podem ser invocadas para fins diversos para as quais foram criadas.
Uso da força em legítima defesa individual ou coletiva
O art.51 da Carta das Nações Unidas prevê que, diante de um conflito armado, poderá o Estado fazer uso da força em legítima defesa, individual ou coletiva. Para tanto, quando se utiliza a força nessas circunstâncias deve-se observar a presença de quatro pressupostos: uma agressão atual ou iminente; uma resposta proporcional ao ataque; a comunicação imediata do ato ao Conselho de Segurança da ONU; e a limitação da resposta até que o Conselho de Segurança tome medidas efetivas para o restabelecimento da paz e da segurança internacional.
Considera-se como agressão o emprego da força armada por um Estado contra a integridade, independência política e a soberania de um outro Estado. Importa observar que para que seja viável a exceção à proibição do uso da força não se exige que a agressão já tenha se configurado, sendo, pois, legítima na hipótese de um ataque iminente.
O ataque israelense à força aérea egípcia ainda em solo, na Guerra dos Seis Dias, em 1967, é um exemplo dessa legítima defesa em caso de ataque iminente, também denominada de defesa preemptiva.
Pedro Sloboda (2014, p.4), contudo, adverte sobre o perigo do uso inadequado do termo defesa preemptiva, uma vez que algum Estado poderia empregá-lo para justificar um ato de legítima defesa preventiva, que consiste no “ataque a um Estado pela mera suspeita de que ele possa um dia vir a representar uma ameaça”, sendo esta inexistente no Direito Internacional.
Muitos Estados, para justificarem sua intervenção em territórios estrangeiros, passaram a alegar, de forma abusiva, o exercício da legítima defesa em prol dos seus nacionais. Entretanto, conforme Varella (2012, p.459), para que seja legítima a invocação desse instituto voltado à proteção dos nacionais no exterior é necessário que:
o perigo aos nacionais decorra de ataques terroristas ou do colapso do poder de controle das autoridades centrais do Estado;
haja tentativas de soluções pacíficas para o conflito, ou então estas sejam manifestamente impossíveis em face das características do conflito;
a força armada ocorra exclusivamente para resgatar os nacionais;
a força seja proporcional ao perigo ou ameaça e, assim que os nacionais sejam resgatados, o uso da força cesse. A resposta do Estado deve ser proporcional ao ataque real ou potencial.
Um dos requisitos de legitimidade apontado por Varella, a proporcionalidade corresponde à necessidade de adequação da resposta a um ataque sofrido, de forma que não seja ela excessiva. Seguindo essa lógica, a ocupação do território do Estado agressor, por exemplo, somente será cabível para evitar que outra agressão seja perpetrada.
Além da possibilidade de legítima defesa individual, há a legítima defesa coletiva. Esta ocorre quando um ou mais Estados agem em defesa de outro que sofreu ou está na iminência de sofrer um ataque. A utilização da força nessas circunstâncias, para que seja lícita, deve observar os mesmos requisitos previstos para a legítima defesa individual.
Para que se efetive a legítima defesa coletiva é imprescindível que o Estado que tenha sofrido ou se ache na iminência de sofrer o ataque concorde em ser defendido por outros Estados. Tal concordância pode ser anterior ou posterior ao ataque.
Assim, quando, por exemplo, um Estado se achar na iminência de sofrer um ataque e não tiver como reprimir este, poderá solicitar a intervenção da comunidade internacional. Nesse caso, havendo uma solicitação de intervenção pelo próprio Estado, afasta-se a hipótese de ingerência externa, configurando, sim, um ato de ajuda.
Convém ressaltar que há manifestação da Corte Internacional de Justiça (CIJ) no sentido de que a intervenção solicitada por grupos de oposição é ilegal, pelo que não há que se falar de legítima defesa em tal caso.
Segurança coletiva
A outra modalidade de uso lícito da força consiste na segurança coletiva, que decorre de autorização prévia e expressa do Conselho de Segurança das Nações Unidas, entendida como uma ação conjunta da Comunidade Internacional contra um Estado que apresente condutas incompatíveis com a paz internacional. Dentre os objetivos principais da segurança coletiva destacam-se o combate ao terrorismo e a defesa dos direitos humanos.
Para Varella (2012, pg.462), a união de Estados para o exercício lícito da força por meio da segurança coletiva não se apresenta como um agrupamento de Estados que compartilham de uma filosofia comum, mas sim como “compromisso assumido pelos Estados de dar apoio a uma decisão coletiva de se opor a qualquer Estado culpado, conforme o julgamento da maioria, por uma agressão ou uma ameaça à paz”.
Historicamente é possível visualizar uma evolução no emprego de ações autorizadas pela ONU em nome da segurança coletiva. Durante a Guerra fria verificou-se apenas uma intervenção militar, em 1990 ocorreu a primeira grande operação de segurança coletiva com a ocupação do Kuait pelo Iraque. Posteriormente, ampliaram-se a quantidade e extensão das operações, nesse contexto, Varella (2012, pg.463) menciona que:
Em 2007, havia operações na África (Saara ocidental, Sudão, Congo, Serra Leoa, Libéria, Costa do Marfim, Burundi, Eritreia e Etiópia); na Europa (Geórgia, Kosovo e Chipre); na Ásia (Índia, Paquistão, Afeganistão, Iraque, Timor Leste, Palestina, Israel, Líbano, além de uma operação especial para todo o Oriente Médio) e nas Américas (Haiti). Tais operações mobilizavam mais de 83 mil militares e outros 20 mil civis, oriundos de 117 Estados diferentes.
Contudo, ressalta-se que ONU estabeleceu várias ações, que de forma gradativa, podem conduzir a solução de um conflito sem o emprego da força militar. Assim é que, numa ação de segurança coletiva, ocorre inicialmente uma negociação entre as partes, sendo possível que em momento posterior a ONU determine outras medidas de pressão não militares como a diminuição do comércio, das relações diplomáticas, e dos meios de comunicação; o isolamento do Estado que pretende constranger, viabilizando o cumprimento de suas determinações; a vedação ao livre trânsito de pessoas, entre outras. Tais medidas podem ainda ser agravadas, além disso, o não cumprimento da decisão por qualquer Estado pode propiciar sua responsabilidade internacional.
Como última alternativa a ser aplicada, o envio de tropas para uso da força militar é sempre precedido de tentativas de intimidar o Estado. Quanto aos recursos utilizados pela ONU em tais ocasiões de intervenção, é possível afirmar que a ONU não possui tropas, fazendo uso das que pertencem aos seus Estados-membros, em conformidade com o artigo 43 da Carta da ONU, ao dispor que:
Todos os membros das Nações Unidas, a fim de contribuir para a manutenção da paz e da segurança internacionais, se comprometem a proporcionar ao Conselho de Segurança, a seu pedido e de conformidade com o acordo ou acordos especiais, forças armadas, assistência e facilidades, inclusive direitos de passagem, necessários à manutenção da paz e da segurança internacionais
Para Varella (2012, pg. 465) “ao contrário dos casos de legítima defesa coletiva, as ações de segurança coletiva da ONU têm em geral maior potencial de efetividade”. Quanto à imposição de sanções, o Conselho de Segurança criou órgãos de natureza subsidiária, bem como comitês específicos, como o comitê específico de sanções para Al Qaeda. Destaca-se, no cenário internacional, são acolhidas até por Estados neutros, a exemplo, a Suíça, que contribuiu no congelamento de bens de pessoas e empresas conexos ao governo do Iraque.
Intervenção Humanitária
Com o término da Guerra fria, o direito internacional passou a discutir uma nova modalidade de intervenção nos Estados, trata-se da ingerência humanitária, que se originou da necessidade de defesa de um direito de assistência humanitária. Este direito, por sua vez, corresponde ao socorro que deve ser prestado à população de um Estado que se ache em situações adversas, como um terremoto ou uma guerra.
Marcelo Varella informa que o direito à assistência humanitária está fundado na Resolução nº 43/131 de 1988 da Assembleia geral, que dispõe sobre “a assistência humanitária às vítimas de catástrofes naturais e situações de urgência da mesma ordem”. Estando prevista nessa resolução, que as ações em prol da reconstrução dos Estados atingidos, devem respeitar a soberania e integridade dos Estados.
Por ser uma construção recente, a intervenção humanitária ainda é vista doutrinariamente como um objeto de divergências, já que há possibilidade de um Estado fazer intervenção militar em outro com a finalidade de proporcionar o fim às violações de direitos humanos, sem o consentimento do Conselho de Segurança.
Varella (2012, pg.471) apresenta os argumentos dos que se manifestam contrariamente ao uso da intervenção:
Os contrários ao direito de ingerência têm diversos argumentos, como a inexistência de ingerência para combater abusos de direitos humanos das grandes potências, a exemplo das ações russas contra a Chechênia ou o campo de prisioneiros dos Estados Unidos em Guantânamo; os direitos humanos violados em regiões ignoradas pelas grandes potências, quer se trate meramente de uma ação dos Estados Unidos para aumentar suas zonas de influência no mundo, quer se trate da falta de efetividade das políticas empregadas.
Análise do uso lícito da força pela Rússia na anexação da Crimeia
Considerando que o Direito Internacional contemporâneo reconhece o uso legítimo da força apenas em caso de legítima defesa individual e coletiva e em caso de segurança coletiva, que exige autorização prévia do Conselho de Segurança da ONU, cabe analisar, à luz do Direito Internacional, se durante a atuação da Rússia na anexação da Crimeia houve a configuração de uma dessas hipóteses permissivas.
A priori, não poderia a Rússia justificar sua atuação na Crimeia como o uso da legítima defesa, uma vez que não houve ataque real ou iminente aos nacionais de etnia russa que habitavam a região.
Ainda que a população de etnia russa se achasse ameaçada pelo governo central ucraniano, a atuação da Rússia, nos moldes em que se efetivou, teria violado o princípio da proporcionalidade.
Tendo em vista o relatório elaborado, em 15 de abril de 2014, pelo Alto Comissário das Nações Unidas para Direitos Humanos que concluiu pela inexistência de grave violação de direitos humanos na Crimeia, não poderia a Rússia justificar sua atuação sob a alegação de intervenção humanitária.
Por fim, nem mesmo poderia o governo russo, sob a perspectiva do Direito Internacional, fundamentar que sua intervenção naquela região teria sido autorizada pelo governo local, com o fito de torná-la legítima. Isso porque, o consentimento dado por Viktor Yanukovich estava eivado de vício, já que a competência para dar autorização é da autoridade central, ou seja, do presidente da Ucrânia.