Segundo Di Pietro (2015), a responsabilização extracontratual do Estado diz respeito à obrigação de responder pelos danos causados a terceiros em virtude comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, que são imputáveis aos agentes públicos. A responsabilização do Estado pelos seus atos é objetiva e decorre da teoria do risco administrativo.
Filho (2014) ressalta que no risco administrativo a responsabilidade não é indiscriminada, independente de um nexo causal, diferente do que acontece no denominado risco integral.
No risco administrativo, não há responsabilidade civil genérica e indiscriminada: se houver participação total ou parcial do lesado para o dano, o Estado não será responsável no primeiro caso e, no segundo, terá atenuação no que concerne a sua obrigação de indenizar. Por conseguinte, a responsabilidade civil decorrente do risco administrativo encontra limites. Já no risco integral a responsabilidade sequer depende de nexo causal e ocorre até mesmo quando a culpa é da própria vítima. (FILHO, 2014, p. 556-557)
De acordo com Carvalho (2015), quando a responsabilidade do Estado é decorrente de ato omissivo, este deve se demonstrar ilícito, ou seja, a omissão do agente dá ensejo ao não cumprimento de seus deveres legalmente estabelecidos. Segundo o autor, esse tipo de responsabilização pode se dar com base na teoria do risco criado. Nessa modalidade específica de responsabilização do Estado é que ocorre grande parte das situações relacionadas ao sistema prisional, conforme exemplificado adiante:
Pode-se citar como exemplo, a seguinte situação. Um detento foge e assalta, na fuga, a casa ao lado do presídio, gerando grandes prejuízos a uma família que ali reside. O Estado deve ser responsabilizado objetivamente em razão do risco causado à vizinhança, quando assumiu construir o presídio naquela região residencial e não cuidou da segurança necessária. Por sua vez, se a fuga do detento ocorre e o delito cometido por ele se dá bem distante do presídio ou muito tempo após a fuga, não há nexo causal com a situação de risco, logo, não há motivo para se mencionar responsabilidade objetiva. O mesmo ocorre em situações de presos que fogem com frequência do presídio, quando nenhuma providência é adotada pelo Estado. (CARVALHO, 2015, p. 336-337)
Carvalho (2015) ainda esclarece que em determinadas situações responderá mesmo havendo causa excludente, como por exemplo, caso fortuito. Isso se dá em razão do que a doutrina denomina de fortuito interno, também exemplificado pelo autor:
Em tais situações, a doutrina especializada entende que o Estado responderá, ainda que haja uma situação de caso fortuito, bastando a comprovação de que este fortuito só foi possível em virtude da custódia do ente estatal. Tal situação é o que a doutrina designa fortuito interno (ou caso fortuito). Logo, se, por exemplo, uma rebelião de presos causa a morte de um refém, o estado é responsável, não podendo alegar que se trata de caso fortuito. Em sentido contrário, se um preso é atingido por um raio dentro do presídio, a princípio, nãohaveria responsabilização do Estado, haja vista o dano decorrer de um fortuito externo (ou força maior), ou seja, totalmente alheio e independente da situação de custódia. (CARVALHO, 2015, p. 337)
O STF, em decisões sem repercussão geral[1], já vinha decidindo acerca da responsabilidade do Estado em casos de omissão relacionados a questões prisionais, conforme se vê:
Recurso extraordinário. 2. Morte de detento por colegas de carceragem. Indenização por danos morais e materiais. 3. Detento sob a custódia do Estado. Responsabilidade objetiva. 4. Teoria do Risco Administrativo. Configuração do nexo de causalidade em função do dever constitucional de guarda (art. 5º, XLX). Responsabilidade de reparar o dano que prevalece ainda que demonstrada a ausência de culpa dos agentes públicos. 5. Recurso extraordinário a que se nega provimento (RE 272.839, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJ 8.4.2005).
RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PÚBLICO- PRESSUPOSTO PRIMÁRIOS QUE DETERMINAM A RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO - O NEXO DE CAUSALIDADE MATERIAL COMO REQUISITO INDISPENSÁVEL À CONFIGURAÇÃO DO DEVER ESTATAL DE REPARAR O DANO – NÃO COMPROVAÇÃO, PELA PARTE RECORRENTE, DO VÍNCULO CAUSAL - RECONHECIMENTO DE SUA INEXISTÊNCIA, NA ESPÉCIE, PELAS INSTÂNCIAS ORDINÁRIAS - SOBERANIA DESSE PRONUNCIAMENTO JURISDICIONAL EM MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA - INVIABILIDADE DA DISCUSSÃO, EM SEDE RECURSAL EXTRAORDINÁRIA, DA EXISTÊNCIA DO NEXO CAUSAL - IMPOSSIBILIDADE DE REEXAME DE MATÉRIA FÁTICO-PROBATÓRIA (SÚMULA 279/STF) - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. Os elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva imputável a agente do Poder Público que tenha, nessa específica condição, incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da licitude, ou não, do comportamento funcional e (d) a ausência de causa excludente da responsabilidade estatal. Precedentes (RE 481.110-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, DJ 9.3.2007).
Recurso extraordinário. Responsabilidade civil do Estado. Morte de preso no interior do estabelecimento prisional. 2. Acórdão que proveu parcialmente a apelação e condenou o Estado do Rio de Janeiro ao pagamento de indenização correspondente às despesas de funeral comprovadas. 3. Pretensão de procedência da demanda indenizatória. 4. O consagrado princípio da responsabilidade objetiva do Estado resulta da causalidade do ato comissivo ou omissivo e não só da culpa do agente. Omissão por parte dos agentes públicos na tomada de medidas que seriam exigíveis a fim de ser evitado o homicídio. 5. Recurso conhecido e provido para condenar o Estado do Rio de Janeiro a pagar pensão mensal à mãe da vítima, a ser fixada em execução de sentença (RE 215.981, Rel. Min. Néri da Silveira, Segunda Turma, DJ 31.5.2002).
Por fim, em data recente (especificadamente em 30.03.2016) o STF reconheceu a repercussão geral no julgamento do RE 841526[2], ocasião em que o Egrégio Tribunal decidiu, por unanimidade, que o Estado responde pela morte de detento, em caso de inobservância do seu dever específico de proteção.
Segundo o relator do referido RE, ministro Luiz Fux, o Estado Democrático de Direito, que garante a todos a igualdade perante a lei, não pode ser indiferente diante de situações onde os indivíduos são privados de seus direitos fundamentais, ainda que eles estejam em cumprimento de sanção penal por parte do Estado.[3]
CARVALHO, Matheus. Manual de direito administrativo. 2 ed. rev. ampl. atual. Salvador: JusPODIVM, 2015.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 28. ed. – São Paulo: Atlas, 2015.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de direito administrativo. 27 ed. rev. ampl. atual. São Paulo: Atlas, 2014.
[1]{C} Disponível em: processo/verProcessoTexto.asp?id=3258425&tipoApp=RTF">http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoTexto.asp?id=3258425&tipoApp=RTF acesso em 1º de abril 2016.
[2]Disponívelem:http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?numero=841526&classe=RE&origem=AP&recurso=0&tipoJulgamento=M acesso em 1º de abril de 2016.
[3]{C} Disponível em: http://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2016/03/1755769-estado-e-responsavel-pela-morte-de-detentos-dentro-dos-presidios-diz-stf.shtml acesso em 1º de abril de 2016.