Resumo:
O regulamento previdenciário brasileiro recebeu recentemente alterações profundas no benefício conhecido por Pensão por Morte. Esta mudança veio impulsionada por diversos vetores, dentre eles a previsão de rápido envelhecimento da população brasileira e as fraudes contra a previdência. O diploma alterador foi motivo de amplo debate público. Contudo prevaleceram os princípios constitucionais, gerais e específicos sobre a matéria, tendo alguns destes maiores influências no texto final: a sustentabilidade e o seu equilíbrio financeiro. Não considerando irrelevante a prevenção de fraudes, o sistema passa por receber proteção especial, podendo agora ser legalmente coibido, não se afastando a observância por parte da Administração Previdenciária, do devido processo legal e do contraditório.
Palavras-chave: Pensão por Morte. Princípios. Benefício. Envelhecimento. Equilíbrio.
1 INTRODUÇÃO
A aprovação da Lei 13.135/2015 alterou vários artigos Lei 8.213/91 – a Lei de Benefícios da Previdência Social – e também Lei 8.112/90 – o Estatuto dos Servidores Públicos Civis da União, das Autarquias e das Fundações Públicas Federais –, e provocou sensíveis mudanças nas regras para a concessão da Pensão por Morte e outros benefícios, notadamente visando a redução do deficit da Previdência Social.
Esse benefício iguala-se em importância com as demais aposentadorias, cuja obrigação de constar no Regime Geral e nos Regimes Próprios, como exigem os artigos 40 e 201, I e V da Constituição Federal, asseverado no artigo 10, § 3º, Decreto 3.048/99.
Os tribunais são uníssonos em reconhecer que a Pensão por Morte é garantida aos dependentes do de cujus que tenha perdido a qualidade de segurado, desde que preenchidos os requisitos legais de qualquer aposentadoria antes da data do falecimento.
Contudo, o Brasil é um país em que sua população está em acelerado processo de envelhecimento, de acordo com estudos recentes divulgados pela Secretaria de Políticas de Previdência Social, órgão ligado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, sobre o impacto do envelhecimento populacional brasileiro. “Os dados apontam que o Brasil está vivendo os últimos anos do ‘bônus demográfico’: mais pessoas em idade ativa e um pequeno número de aposentados. Ou seja, essa situação está se invertendo rapidamente.”[2]
Embora a Lei 13.135/2015 se ocupe em também abordar outros benefícios, o presente trabalho tem a pretensão de analisar as principais mudanças conferidas por esta lei em relação ao benefício da Pensão por Morte, frente aos princípios do Direito Previdenciário no Regime Geral de Previdência Social, o quê podem tê-las impulsionado, o regramento infraconstitucional atingido e os seus reflexos nas atuais concessões, como passaremos a ver.
2 A NATUREZA JURÍDICA DA PENSÃO POR MORTE
A pensão por morte é a prestação de pagamento continuado, substituidora da remuneração do segurado falecido aposentado ou não, direcionado aos seus dependentes (CASTRO; LAZZARI, 2011), conforme a norma inserta pelo artigo 201, V, da Constituição Federal. O fato gerador deste benefício é a morte ou o desparecimento do segurado (CHAMON, 2005), ainda que presumida ou declarada judicialmente. Não em sentido contrário Ibrahim (2012), reitera que o benefício deve ser pago ao conjunto de dependentes do segurado visando a manutenção da família. “O benefício em análise é caracterizado pela imprevisibilidade do risco social, previsto na Lei de Benefícios da Previdência Social – LBPS 8.213/1991.” (FELICIANO, 2013)
Como a filiação a um regime previdenciário é compulsória, salvo ao contribuinte facultativo, a sua natureza jurídica não é contratual, é o Estado, através de seu Poder de Império (grifou-se) que cria a figura da vinculação automática, independente da vontade do beneficiário. (IBRAHIM, 2012)
3 AS MUDANÇAS NA LEI X OS PRINCÍPIOS GERAIS, CONSTITUCIONAIS E ESPECÍFICOS SOBRE A MATÉRIA
A nova lei não desatendeu a observância dos princípios gerais, específicos, constitucionais da matéria, nem a legislação infraconstitucional. Para cada mudança há sensível uma sensível lógica associada aos mesmos, como veremos.
3.1 O Princípio da Proteção
A Pensão por Morte insere-se no conceito geral previdenciário da intervenção do Estado contemporâneo na dignidade da pessoa humana, no rol de direitos fundamentais:
“[...] de proteção quanto ás vicissitudes causadoras de uma perda, ou uma diminuição, da condição de subsistência, a partir da concepção de um Estado intervencionista, capaz não só de regular, mas também de impor determinadas obrigações, com a finalidade de amparar as pessoas, tendo por objetivo garantir a todos uma vida com dignidade.” (CASTRO; LAZZARI, 2011)
Esse entendimento parte da concepção de que o Estado não deve se manter inerte diante dos problemas decorrentes das desigualdades causadas pela conjuntura econômica e social, como tem se posicionado o TRF 4 sobre o Princípio da Proteção:
EMENTA: PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DO ATO DE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO. QUESTÕES DISCUTIDAS NA VIA ADMINISTRATIVA. O PRAZO DECADENCIAL – OCORRÊNCIA. […] O princípio de proteção pode ser extraído da interpretação preâmbulo da Constituição Francesa de 1793 que define a segurança jurídica nos seguintes termos: "consiste na proteção conferida pela sociedade a cada um de seus membros para a conservação de sua pessoa, de seus direitos e de suas propriedades". Sacrificar os direitos dos administrados para garantir a segurança do Estado quando este é responsável pela preservação de tais direitos é contrariar a lógica de proteção. Os esforços promovidos pelos trabalhadores para a construção da riqueza do país é que devem ser protegidos pela sociedade. Assim, a segurança jurídica deve ser entendida como o instrumento viabilizador da proteção pela coletividade ao indivíduo que participa do sistema e não o inverso. [...] (TRF4, APELREEX 0003219-85.2009.404.7201, Sexta Turma, Relator João Batista Pinto Silveira, D.E. 08/03/2016).
Como asseveram Castro e Lazzari (2011), o principal destinatário da norma previdenciária é o próprio indivíduo trabalhador.
É amplo o caráter da Previdência Social. É inafastável de sua concepção a ideia de obrigação protetiva do Estado, em obedecer, dentre outros, a universalidade como se passa a debelar.
3.2 A Universalidade da Cobertura e Atendimento
As mudanças nos artigos 15 e 16 da Lei 8.213/91, inseridos pela Lei 13.135/2015, introduziu relevância significativa no contexto integral da lei, indo ao encontro do que a doutrina dispõe como Princípio Constitucional da Universalidade (IBRAHIM, 2012), estabelecida no artigo 194, parágrafo único, I, CF:
CF, art. 194.
[...]
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento; (grifou-se)
[...]
À lei restou por admitir a hipótese do irmão emancipado permanecer na condição de dependente, ao contrário do regramento anterior, contemplando, desta forma a ampliação da Universalidade da Cobertura e Atendimento.
3.3 A Prevenção contra Fraudes
Nos termos da atual redação do artigo 74, §§ 1º e 2º, I e II, da Lei 8.213/91, visa é prevenir a ocorrência de fraudes contra a Previdência Social, pois, não raro, existiam casamentos e uniões estáveis (reais ou não) firmados de última hora para a concessão de pensão por morte de segurados idosos ou gravemente enfermos (AMADO).
Lei 8.213/91, art. 74 [...]
§ 1º Perde o direito à pensão por morte, após o trânsito em julgado, o condenado pela prática de crime de que tenha dolosamente resultado a morte do segurado. (grifou-se)
§ 2º Perde o direito à pensão por morte o cônjuge, o companheiro ou a companheira se comprovada, a qualquer tempo, simulação ou fraude no casamento ou na união estável, ou a formalização desses com o fim exclusivo de constituir benefício previdenciário, apuradas em processo judicial no qual será assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa. (grifou-se)
I - o óbito do segurado seja decorrente de acidente posterior ao casamento ou ao início da união estável; ou
II - o cônjuge, o companheiro ou a companheira for considerado incapaz e insuscetível de reabilitação para o exercício de atividade remunerada que lhe garanta subsistência, mediante exame médico-pericial a cargo do INSS, por doença ou acidente ocorrido após o casamento ou início da união estável e anterior ao óbito.
Há previsão de perda da pensão por morte do dependente condenado judicialmente pela morte dolosa do segurado, como lembra Ibrahim (2015), porém, agora nasce prevendo-se a necessidade de trânsito em julgado da decisão para que se possa cancelar o benefício.
Destarte a lei o que fez foi positivar este entendimento, oferecendo legalidade, em que pese os tribunais já virem julgando neste sentido:
EMENTA: PENAL E PROCESSUAL PENAL. ARTIGOS 171, § 3º, DO CÓDIGO PENAL. ESTELIONATO CONTRA O INSS. SAQUE DE BENEFÍCIO ASSISTENCIAL DE TRATO SUCESSIVO, MEDIANTE CARTÃO MAGNÉTICO, APÓS MORTE DA TITULAR. PRESCRIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. INSIGNIFICÂNCIA AFASTADA. MATERIALIDADE, AUTORIA E DOLO COMPROVADOS. ÔNUS DA PROVA. ERRO DE PROIBIÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. 1. O estelionato contra o INSS praticado com o uso de cartão magnético para saque de benefício previdenciário consiste em crime instantâneo, sendo que cada recebimento de valores perfaz o tipo penal, aperfeiçoando a continuidade delitiva. Assim, regula-se a prescrição pela pena em concreto aplicada na sentença, em face do trânsito em julgado para acusação (art. 110, CP), desde a data de cada saque do benefício. [...]. (TRF4, ACR 5002390-15.2011.404.7115, Oitava Turma, Relator p/ Acórdão João Pedro Gebran Neto, juntado aos autos em 12/12/2014) (grifou-se)
ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CANCELAMENTO DE BENEFÍCIO DE PENSÃO POR MORTE. INOBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E DOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. EFEITOS PATRIMONIAIS DO MANDAMUS CONTADOS DA IMPETRAÇÃO. SÚMULA 271/STF. RECURSO ORDINÁRIO PROVIDO. SEGURANÇA CONCEDIDA EM PARTE.
1. O Superior Tribunal de Justiça firmou compreensão segundo a qual, em tema de suspensão ou cancelamento de benefício previdenciário por suspeita de fraude ou irregularidade, por repercutir no âmbito dos interesses individuais do segurado, impõe-se a prévia observância dos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório. {...} (RMS 20.577/RO, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, julgado em 03/04/2007, DJ 07/05/2007, p. 336) (grifou-se)
A Administração, a partir de agora, poderá certamente pode fazer o que deve, desde que cumpra as disposições constitucionais pertinentes à matéria, a observância do devido processo legal e o contraditório.
3.4 Princípio do Equilíbrio Financeiro e Atuarial
Certamente a mudança mais notada e, por certo, a mais comentada, está relacionada a carência, embora um pouco confusa em sua criação. Até a edição da lei bastava comprovar a situação de segurado para ser gerado o direito ao benefício (CASTRO; LAZZARI, 2011). Porém os novos requisitos acabaram por limitá-la. Assim, a carência de 18 meses de contribuição veio a estar prevista no artigo 77, §2º, V, b, Lei 8.213/91, salvo se o trabalhador falecer em razão de acidente de trabalho, ou se o dependente for inválido ou com deficiência.
Art. 77. A pensão por morte, havendo mais de um pensionista, será rateada entre todos em parte iguais.
[...]
§ 2o O direito à percepção de cada cota individual cessará:
[...]
V - para cônjuge ou companheiro:
[...]
b) em 4 (quatro) meses, se o óbito ocorrer sem que o segurado tenha vertido 18 (dezoito) contribuições mensais ou se o casamento ou a união estável tiverem sido iniciados em menos de 2 (dois) anos antes do óbito do segurado; (grifou-se)
Em seu trabalho, “As Reformas e Contrarreformas Previdenciárias de 2015”, Ibrahim (2015), constata tratar-se de forma alternativa à carência.
Outro direito tirado (grifou-se) foi a vitaliciedade do benefício para o cônjuge com idade inferior a 44 anos de idade. A duração do benefício rege-se de acordo com a idade do cônjuge ou companheiro no momento do óbito, conforme regras da Lei 8.213/91, no mesmo artigo 77, alínea c:
Art. 77.
[...]
c) transcorridos os seguintes períodos, estabelecidos de acordo com a idade do beneficiário na data de óbito do segurado, se o óbito ocorrer depois de vertidas 18 (dezoito) contribuições mensais e pelo menos 2 (dois) anos após o início do casamento ou da união estável:
1) 3 (três) anos, com menos de 21 (vinte e um) anos de idade;
2) 6 (seis) anos, entre 21 (vinte e um) e 26 (vinte e seis) anos de idade;
3) 10 (dez) anos, entre 27 (vinte e sete) e 29 (vinte e nove) anos de idade;
4) 15 (quinze) anos, entre 30 (trinta) e 40 (quarenta) anos de idade;
5) 20 (vinte) anos, entre 41 (quarenta e um) e 43 (quarenta e três) anos de idade;
6) vitalícia, com 44 (quarenta e quatro) ou mais anos de idade.
Destas normas alteradas abstrai-se que o legislador atentou-se para a aplicação da técnica do equilíbrio financeiro no atual sistema de repartição simples:
“Este regime (o de repartição simples) tem sido criticado por ser extremamente influenciado pelo envelhecimento da população, pois, à medida que se observa a inversão da pirâmide etária, um maior número de idosos irá depender de um menor número de jovens para a manutenção de seus benefícios”. (grifou-se) [...]
“A correção costuma ser feita com incentivo ao aumento da natalidade e modificações nos requisitos para obtenção de benefícios, como o aumento do l imite de idade ou a redução dos valores pagos.” (IBRAHIM, 2012)
Esse equilíbrio financeiro é a justa relação entre os valores arrecadados, a igualdade aproximada nas contas da Previdência Social, considerados os gastos a título de pagamento de prestações previdenciárias, como exemplifica Barros (2012), em sua obra “O modelo de proteção social brasileiro”. Neste sentido, Ibrahim (2012) acrescenta que os valores arrecadados e os valores despendidos com os custos securitários, consistem no equilíbrio da equação previdenciária, ou seja, a igualdade absoluta ou aproximada nas contas da Previdência Social, considerados os valores arrecadados e os valores gastos a título de pagamento de prestações previdenciárias, de modo que resulte em zero ou próximo disso.
Por sua vez, o regime de repartição simples, funciona em sistema de caixa, no qual o que se arrecada é imediatamente gasto, sem que haja, por regra, um processo de acumulação de reservas. (STJ – REsp 1015336/SP. Ministro Luís Felipe Salomão).
Nesta senda o STJ tem repetidas vezes se posicionado, não se omitindo quanto a reconhecer a repartição simples como de financiamento solidário e sustentável da previdência social.
RECURSO ESPECIAL. CIVIL. PREVIDÊNCIA PRIVADA. CERCEAMENTO DE DEFESA. PROVA PERICIAL INDEFERIDA. FUNDAMENTO INATACADO. SÚMULA Nº 283/STF. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. PRETENSÃO JÁ OBTIDA. AUSÊNCIA DE INTERESSE RECURSAL. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO. REVISÃO DE RENDA MENSAL INICIAL. TEMPO DE SERVIÇO ESPECIAL. RECONHECIMENTO PELO INSS. UTILIZAÇÃO NA PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR. INADMISSIBILIDADE. SISTEMA FINANCEIRO DE CAPITALIZAÇÃO. AUTONOMIA EM RELAÇÃO À PREVIDÊNCIA OFICIAL.
[...]
4. A previdência social é um "seguro coletivo", público, de cunho estatutário, compulsório, ou seja, a filiação é obrigatória para diversos empregados e trabalhadores rurais ou urbanos (art. 11 da Lei nº 8.213/91), destinado à proteção social, mediante contribuição, proporcionando meios indispensáveis de subsistência ao segurado e à sua família na ocorrência de certa contingência prevista em lei (incapacidade, desemprego involuntário, idade avançada, tempo de serviço, encargos familiares e prisão ou morte do segurado), sendo o sistema de financiamento o de caixa ou de repartição simples.[...] (REsp 1230046/PB, Rel. Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 04/11/2014, DJe 07/11/2014) (grifou-se)
A solidariedade é a justificativa elementar para a compulsoriedade do sistema, “[...] pois somente a partir da ação coletiva de repartir os frutos do trabalho, com a cotização de um em prol do todo, repousa na possibilidade de proteção de todos os membros da coletividade (CASTRO; LAZZARI, 2011).”
Porém somente a partir da emenda Constitucional 20/98 que surgem o equilíbrio financeiro e atuarial, com destaque específico aplicado a previdência social, artigos 40, caput e 201, caput, CF/88.
“Significa que o Poder Público deverá, na execução da política previdenciária, atentar sempre para a relação entre custeio e o pagamento de benefícios, a fim de manter o sistema em condições superavitárias, e observar as oscilações da média etária da população, bem como sua expectativa de vida, para a adequação dos benefícios a estas variáveis.” (CASTRO; LAZZARI. 2011)
Ibrahim (2012) completa concordando que a perene busca do equilíbrio financeiro e atuarial é requisito desde sempre elementar a todo sistema previdenciário, estatal ou privado. A ciência atuária se preocupa em cotejar o risco protegido e os recursos disponíveis para a sua cobertura, “[…] vislumbrando sua viabilidade em diversos cenários, especialmente dentro das expectativas futuras em relação ao envelhecimento da população (grifou-se) e às tendências da natalidade populacional.”
É notório e indispensável ressaltar que deste princípio decorre o conhecido cálculo de benefícios e aposentadorias por tempo de contribuição e idade, o fator previdenciário, como ensinam Castro e Lazzari (2011), “resultante de variáveis demográficas e atuariais relativas a expectativa de vida […]”.
Assim o novo regramento inserto no artigo 77, Lei 8.213/99, veio ao encontro da sustentabilidade perseguida, fundado no equilíbrio econômico e atuaria do sistema previdenciário social como um todo.
4 CONCLUSÃO
A Pensão por Morte é um benefício previdenciário, não contratual, imposto e tutelado pelo Estado, financiada pela solidariedade do sistema, disponível a todo o dependente legalmente constituído e instituído com fundamento no princípio da dignidade da pessoa humana.
A Constituição Federal elegeu a proteção a família como direito fundamental. Concedeu aos familiares do segurado, como destinatários finais, no caso de sua morte, esse benefício final, agora não mais vitalícia, limitada a carência que anteriormente a edição da lei, não existia.
A alteração na Lei de Benefícios da Previdência Social, dada pela Lei 13.135/2015, está calcada nos princípios constitucionais, gerais e específicos da previdência social, maiormente nos da proteção, da universalidade da cobertura e atendimento e do equilíbrio financeiro e atuarial. A lei também trata de cobrir de legalidade a preocupação que os tribunais têm de evitar fraudes contra o sistema, dentre outras providências.
Inúmeros são os casos conhecidos cujo objetivo é de tentar driblar a previdência, por meios fraudulentos ou até pouco tempo admitidos como lícitos. As mudanças vieram no sentido desconstituir estes abusos o mais que for possível.
Por isto não se pode afastar a adoção, por parte dos administradores da previdência social, de medidas eficazes para prevenir a ocorrência de desvios, para preservar a segurança e a confiabilidade do sistema e evitar a sua falência, o que fatalmente, sem isto, excluiria da proteção do Estado milhões de segurados trabalhadores que investiram suas esperanças no sistema previdenciário público.
REFERÊNCIAS
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[2] Disponível em < http://www.mtps.gov.br/noticias-mte/3077-novas-regras-de-concessao-de-beneficios-previdenciarios-foram-apresentadas-ao-cnps>. Acesso em 17/03/2016.