1.INTRODUÇÃO
A Constituição Brasileira, como lei suprema de todo ordenamento jurídico nacional, estabelece diretrizes e parâmetros a serem observados e seguidos por toda e qualquer norma infraconstitucional. Como determinações presentes no texto constitucional, encontram-se os princípios que, na lição de Robert Alexy, são mandados de otimização podendo serem satisfeitos em diferentes graus.
Sendo o Direito Administrativo, conforme preleciona Hely Lopes Meirelles, definido como o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado, institui a Constituição, à Administração Pública, a observância de princípios específicos presentes no artigo 37, caput, do texto constitucional, a saber: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Referir-se-á, deste modo, dentre os princípios constitucionais do Direito Administrativo, ao princípio da impessoalidade o qual determina tratamento e atuação sem discriminações por parte da Administração Pública em face dos administrados.
Nesta senda, será analisado o princípio da impessoalidade com fundamentos pautados na legislação, na doutrina e jurisprudência, buscando-se apresentar tal princípio e exemplificar sua constância nos enunciados legais.
2.PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
A Administração Pública na sua esfera de atuação deve obediência aos princípios estabelecidos no artigo 37, caput, da Constituição Brasileira de 1988, in verbis:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
Em definição, o princípio da impessoalidade consiste na atuação da Administração sem discriminações que visem prejudicar ou beneficiar determinado administrado, ou seja, funda-se na conduta e tratamento isonômico da Administração perante os administrados, com a destinação de atingir o interesse coletivo. Destaca-se, ipsis litteris, Celso Antônio Bandeira de Mello:
Nele se traduz a ideia de que a Administração tem que tratar a todos os administrados sem discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideologias não podem interferir na atuação administrativa e muito menos interesses sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie.[1]
A Administração Pública desempenha sua atividade baseada na finalidade de satisfazer os interesses coletivos, assim sendo, o princípio da impessoalidade tem função de destaque a assegurar e efetivar a busca por tal objetivo. Logo, ao se tratar da impessoalidade tem-se como consequência a consecução dos interesses coletivos da sociedade. Em conformidade assevera Marcelo Alexandrino:
A impessoalidade como prisma determinante da finalidade de toda atuação administrativa é a acepção mais tradicional desse princípio e traduz a ideia de que toda atuação da Administração deve visar o interesse público, deve ter como finalidade a satisfação do interesse público.[2]
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o princípio da impessoalidade tem desdobramento em dois prismas, o primeiro com relação a igualdade de atuação em face dos administrados, por meio da qual busca-se a satisfação do interesse público; o segundo com referência a própria Administração, de modo que os atos não são atribuídos aos seus agentes, mas ao órgão responsável, não cabendo àqueles promoção pessoal mediante publicidade de atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos, assim destaca-se:
[...] Exigir impessoalidade da Administração tanto pode significar que esse atributo deve ser observado em relação aos administrados como à própria Administração. No primeiro sentido, o princípio estaria relacionado com a finalidade pública que deve nortear toda a atividade administrativa. Significa que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que é sempre o interesse público que tem que nortear o seu comportamento. [...] No segundo sentido, o princípio significa, segundo José Afonso da Silva (2003:647), baseado na lição de Gordillo que “os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. Ele é apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal”. Acrescenta o autor que, em consequência “as realizações governamentais não são do funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em nome de quem as produzira. A própria Constituição dá uma consequência expressa a essa regra, quando, no § 1º do artigo 37, proíbe que conste nome, símbolo ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridade ou servidores públicos em publicidade de atos programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos”.[3]
No mesmo sentindo, sustenta Ana Paula Oliveira Ávila:
A impessoalidade restará explicada como princípio que impõe a administração Pública o dever de respeitar o direito de igualdade dos Administrados e de não se valer da máquina pública para lograr proveito pessoal ou de outrem; o dever de proceder com objetividade na escolha dos meios necessários para satisfação do bem comum, o dever de imparcialidade do Administrador quando da prática de atos e decisões que afetem interesses privados perante a Administração, e, inclusive, na decisão sobre o conteúdo dos interesses públicos em concreto; o dever de neutralidade do administrador, que deve caracterizar a postura institucional da Administração e determinar aos agentes públicos o dever de não deixar que suas convicções políticas, partidárias ou ideológicas interfiram no desempenho de sua atividade funcional; e, ainda, na sua exteriorização, o dever de transparência.[4]
O princípio da impessoalidade, inobstante constar em capítulo referente à Administração Pública, contempla todas as funções do Estado, sendo ele decorrência estrita do princípio da isonomia, visto que o comportamento sem distinções por parte da Administração ressalta a igualdade de todos não apenas perante a lei, como também perante aquela. Para Hely Lopes Meirelles:
Do Exposto constata-se que o princípio em foco está entrelaçado como princípio da igualdade (arts. 5º, I e 19, III, da CF), o qual impõe à Administração tratar igualmente a todos os que estejam na mesma situação fática e jurídica. Isso significa que os desiguais em termos genéricos e impessoais devem ser tratados desigualmente em relação àqueles que não se enquadram nessa distinção.[5]
Desta forma, como corolário do princípio da igualdade, o princípio da impessoalidade impõe aos três poderes do Estado no âmbito de suas atribuições, a atuação de maneira igualitária diante os indivíduos. O vício da pessoalidade acaba por deslocar a finalidade essencial da qual está incumbida a Administração Pública, a perseguição dos interesses coletivos.
Outrossim, é relevante destacar que o princípio da impessoalidade também visa retirar da atuação da Administração Pública interesses de seus próprios agentes, impedindo que estes, obtenham algum tipo de promoção pessoal utilizando-se de algumas atividades que são desenvolvidas pela própria Administração Pública, pois, da mesma maneira, haveria desvio na finalidade de tal conduta.
Isto posto, ainda que em hipótese de não ser expressamente descrito, o princípio da impessoalidade haveria de ser implementado devido a sua decorrência do princípio da isonomia, uma vez que atuar de maneira impessoal, sem discriminações infundadas em prejuízo ou proveito de pessoa determinada, significa tratar igualmente todos, pois todos são iguais ante as condutas do Estado, quer ela seja legislativa, judiciária ou administrativa.
A presença do princípio da impessoalidade em dispositivos constitucionais e infraconstitucionais de modo implícito é notória, vislumbrando-se diversas referências ao vício da pessoalidade, como é apontado por Marcelo Alexandrino:
Imagine-se que um servidor, um Auditor Fiscal da Receita Federal, peça licença para capacitação, prevista no art. 87 da lei 8.112/1990, a fim de participar de um curso de pintura em porcelana. São os seguintes os termos do citado dispositivo legal: Após cada quinquênio de efetivo exercício, o servidor poderá, no interesse da Administração, afastar-se do exercício do cargo efetivo, com a respectiva remuneração, por até três meses, para participar de curso de capacitação profissional.[6]
No dado exemplo percebe-se ofensa ao princípio da não pessoalidade, visto que a finalidade da atuação do servidor para com a Administração Pública não tem nenhuma relação com a função exercida pelo mesmo no órgão público.
Ademais, o artigo 37, II, da Constituição Federal aborda o princípio da impessoalidade ao estabelecer que o concurso público é a forma de ingresso em cargo ou função pública, garantindo assim igualdade a todos para a disputa.
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Ainda em âmbito constitucional, o artigo 37, XXI, da mesma maneira, dispõe acerca da igualdade de tratamento aos concorrentes a ser observada nos processos licitatórios:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A Lei nº 8.112/90 no Título IV, Capítulo II, determina as proibições impostas aos servidores públicos, ilustrando, novamente, em alguns de seus dispositivos, a presença do princípio da não pessoalidade, conforme menciona o artigo 117, cujos incisos referentes citam-se:
Art. 117. Ao servidor é proibido:
II - retirar, sem prévia anuência da autoridade competente, qualquer documento ou objeto da repartição;
VI - cometer a pessoa estranha à repartição, fora dos casos previstos em lei, o desempenho de atribuição que seja de sua responsabilidade ou de seu subordinado;
VIII - manter sob sua chefia imediata, em cargo ou função de confiança, cônjuge, companheiro ou parente até o segundo grau civil;
IX - valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública;
XII - receber propina, comissão, presente ou vantagem de qualquer espécie, em razão de suas atribuições;
XVI - utilizar pessoal ou recursos materiais da repartição em serviços ou atividades particulares;
Malgrado disposições legais que proíbem veemente o vício de pessoalidade, o princípio em destaque é desmesuradamente alvo de inobservâncias por parte dos agentes públicos. Ilustração clássica do desrespeito ao princípio da impessoalidade tem-se no nepotismo, onde parentes de servidores são favorecidos em detrimento dos demais administrados que poderiam ter acesso aos cargos em comissão. Visando impedir a ofensa ao referido princípio constitucional, o STF editou a sumula vinculante nº 13 que dispõe:
A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal.
Além dessa, percebe-se ofensa ao princípio da não pessoalidade quanto à designação de obras públicas com nomes das respectivas autoridades ou servidores públicos com a exclusiva finalidade de promoção, pois as realizações governamentais não são do funcionário ou autoridade e sim da entidade pública em nome de quem as produzirão. Em face disso, a Constituição do Estado do Maranhão no § 9º do artigo 19 estabelece:
Art. 19 - A Administração Pública direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:
§ 9º - É vedada a alteração dos nomes dos próprios públicos estaduais e municipais que contenham nome de pessoas, fatos históricos ou geográficos, salvo para correção ou adequação nos termos da lei; é vedada também a inscrição de símbolos ou nomes de autoridades ou administradores em placas indicadores de obras ou em veículos de propriedade ou a serviço da administração pública direta, indireta ou fundacional do Estado e dos Municípios, inclusive a atribuição de nome de pessoa viva a bem público de qualquer natureza pertencente ao Estado e ao Município.
Para mais, posiciona-se o STF da seguinte forma:
O caput e o parágrafo 1º do artigo 37 da Constituição Federal impedem que haja qualquer tipo de identificação entre a publicidade e os titulares dos cargos alcançando os partidos políticos a que pertençam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o princípio da impessoalidade vincula a publicidade ao caráter educativo, informativo ou de orientação social é incompatível com a menção de nomes, símbolos ou imagens, aí incluídos slogans, que caracterizem promoção pessoal ou de servidores públicos. A possibilidade de vinculação do conteúdo da divulgação com o partido político a que pertença o titular do cargo público mancha o princípio da impessoalidade e desnatura o caráter educativo, informativo ou de orientação que constam do comando posto pelo constituinte dos oitenta. (RE 191.668/RS, Rel. Min. MENEZES DIREITO)
Em correlação ao princípio da impessoalidade, existe no âmbito judiciário a previsão do princípio da imparcialidade do juiz, com o escopo de afastar qualquer possibilidade de influência sobre a decisão que será prolatada, de modo que, diante determinada demanda, o juiz torna-se impedido ou suspeito para apreciar a causa.
Desta maneira, percebe-se nos mais diversos dispositivos legais, a imperiosa presença do princípio da impessoalidade na Administração Pública, objetivando a consecução primacial consistente na obtenção dos interesses coletivos.
- CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por todo o exposto, destaca-se a constante presença do princípio constitucional da impessoalidade, de modo que determina à Administração Pública a atuação isonômica em face dos administrados e a conduta de não se valer da esfera pública para lograr proveito pessoal, de modo a sempre perseguir o interesse coletivo.
Há, assim, intrínseca relação entre o princípio da impessoalidade e o princípio da igualdade, sendo aquele decorrente deste, pois agir com impessoalidade significa tratar todos igualmente, sem privilégios ou prejuízos perante a Administração Pública.
Desta maneira, há proibição constitucional para qualquer função de se aproveitar da pessoalidade da Administração Pública, sendo a existência do princípio da impessoalidade representadora do ideal de justiça comum, sem privilégios, neutra, visando a coisa pública em detrimento da privada.
REFERÊNCIAS
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Malheiros, 2009.
Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O Princípio da Impessoalidade da Administração: Para uma Administração Imparcial. Rio de Janeiro: Renovar, 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 35. ed. 2009.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição [da] República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal.
[1] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26. ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Malheiros, 2009. p. 114.
[2] Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. 2009. p. 200.
[3] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 27. ed. São Paulo: Atlas, 2014. p. 68.
[4] ÁVILA, Ana Paula Oliveira. O Princípio da Impessoalidade da Administração: Para uma Administração Imparcial. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. p. 210.
[5] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 35. ed. 2009. p. 94
[6] Alexandrino, Marcelo. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. 2009, p. 201