Resumo
Este projeto tem por escopo analisar o Sistema de Solução de Controvérsias adotado pelo MERCOSUL para dirimir contendas entres os Estados-Membros no que tange às questões relativas à integração econômica e comercial, fundadas nos instrumentos jurídicos constituídos pelo grupo. Tenta-se identificar as incoerências do processo e da estrutura de integração e, também, da sistemática de solução de conflitos, para, assim, delimitar o campo de atuação do Direito dentro desta nova e complexa esfera jurídica. Esta análise é resultante da concatenação reflexiva de elementos políticos, históricos, econômicos e sociais, além do elemento fundamental jurídico.
Palavras-Chaves: Direito Comunitário – Mercosul – Função Judicial
1.Introdução
O Direito Comunitário, após a consolidação da Comunidade Européia, vem sendo muito estudado, mas pouco se tem concluído ao seu respeito. Não identificamos ainda uma formulação sobre o processo comunitário, distinguindo quais dentre os muitos grupos de integração que vêm surgindo têm condições ou argumentos para alcançar o patamar comunitário, e com isso poder instituir um modelo estrutural de Direito Comunitário. Isso acontece porque no campo das Relações Internacionais não se consegue instituir normas com a mesma precisão que se é possível fazer no Direito Interno, pois neste a norma emana de um ente que tem legitimidade e legalidade impositiva para fazê-lo. No campo internacional, por serem todos os Estados considerados entes iguais e soberanos para decidirem sobre seu território, não existe a possibilidade de se impor à outro Estado fazer, ou seja, nenhum deles está subordinado a outro ou a um grupo de Estados.
Esse paradigma se quebrou com a consolidação do Federalismo dos Estados na Comunidade Européia. Antes havia o total repúdio por parte da sociedade internacional em admitir que Estados se subordinassem a decisões que não fossem tomadas por seus governos. Como veremos mais adiante, o Estado adere ao Sistema Comunitário por vontade livre passando, assim, a se submeter à criação normativa derivada do órgão responsável por essa atividade, mesmo que a norma produzida seja contraria àquela instituída internamente. Isso tudo é característica desse novíssimo sistema de relacionamento internacional. Afora as patentes evidencias de transformação no campo das relações internas, que se refletem fortemente no direito, tentamos elaborar, através de uma junção de idéias, o embrionário teórico para caracterizar a ocorrência de um novo ordenamento jurídico, que ainda não demonstra inequívocas evidencias, mas as que são possíveis demonstrar nos parecem bastante indicativas.
Destacamos que qualquer estudo nessa área não é eficaz se se restringir apenas à analise de uma só ciência. Não é possível estudar a questão apenas pelo prisma jurídico ou econômico. Faz-se necessária à análise por todas as múltiplas vertentes, pois é da própria natureza das questões internacionais esse panorama interdisciplinar.
Muito embora a temática comunitária nos leve muito mais próximos ao estudo do caso europeu, não é esse o enfoque que queremos dar neste trabalho. Nosso objetivo é tentar mostrar o Direito Comunitário e, assim, tentar vestir o Sistema do MERCOSUL com esse novo Direito. O leigo poderá afirmar que é impossível ver possibilidade comunitária no MERCOSUL, mas tal grupo, mesmo não tendo instituído tal propósito no tratado que lhe deu origem ou mesmo nos documentos que se seguiram desde 1991, mostra-se bastante próximo ao ideário comunitário, porém, na prática não poderia estar mais distante.
O que se nota é uma grande motivação comunitária, com intuito de união dos povos dos quatro Estados pelas inúmeras características comuns, sendo possivelmente ser a economia o caractere mais coagulante. Os quatro do MERCOSUL têm economias fragilizadas e unidos têm a possibilidade de crescimento e desenvolvimento, tal como aconteceu com a Europa nos primórdios da integração. Destarte, há muitos outros fatores que favorecem a fortificação do MERCOSUL, das mais distintas naturezas.
Os governos dos dois maiores e mais fortes sócios do MERCOSUL, Argentina e Brasil, começaram a dar sinais políticos claros de interesse e necessidade de que o MERCOSUL cresça fortificado o mais breve possível. Isso porque se aproximam as grandes rodadas de negociações da ALCA, e há o interesse político e econômico de que estas negociações aconteçam com o bloco já estável e atuante no cenário internacional.
Uma das questões que são imperativas do MERCOSUL resolver para que se efetive realmente o bloco e se dê credibilidade e força (e que fora até agora, mais de doze anos após sua constituição, posto em segundo plano), é a criação de uma corte para o grupo. A criação desse órgão não fora marginalizado dos planos do grupo por acaso. Os motivos são vários, mas há dois que se destacam: o medo de não conseguir realizar a tão deseja integração, tal qual aconteceu nas tentativas anteriores, o que não justificaria a demanda que a criação de um órgão dessa natureza carece, além da necessidade de reformulação jurídica do grupo; e, também, as fortes e graves crises econômicas mundiais que afetaram violentamente as economias dos sócios do MERCOSUL.
Muito embora a criação de um Tribunal Permanente seja algo um pouco distante da realidade prática do MERCOSUL, tentamos responder quais são os motivos que impedem o grupo de constituir esse tribunal, tendo em vista que traria consigo força institucional e daria maior segurança jurídica também. Além disso, estudamos como ocorre a prestação judicial no âmbito do MERCOSUL e descobrimos que o aparato jurídico neste grupo de integração fora utilizado pouquíssimas vezes e que a grande demanda acaba sendo resolvida politicamente, ou seja, através da diplomacia. Essa situação é própria do Sistema de Solução de Controvérsias adotado, que acaba sem impossível ao cidadão acessar a máquina do Sistema, por ser barrado pela necessidade de ser tutelado pelo seu Estado para ingressar com alguma demanda, mesmo que ainda na fase das discussões diplomáticas.
Demonstraremos que há patente necessidade de reformulação das estruturas de integração do MERCOSUL para que se possa alcançar a integração plena, tal qual se espera.
2.Direito Comunitário: A Novidade Jurídica
O século passado, como encarregam-se os historiadores de relatar, foi pautado por grandes e numerosos acontecimentos afirmativos no sentido de se estruturar o entendimento sobre o Direito Internacional Público. Muitos ainda não acreditam na sua eficiência enquanto direito, pois partem da premissa básica de que norma que não tem poder sancionador, ou seja, é letra morta. É inverídica essa afirmação no campo do Direito Internacional, pois este parte dos princípios da auto-determinação soberana do Estado e da boa-fé dos contratantes.
Tratar esse ramo do direito como mera alegoria é, dentre outras caracterizações, o mesmo que desacreditar na democracia. Isso, pois o processo de elaboração dos acordos em nível internacional, ainda mais hodiernamente, nada mais é que dispor de senso democrático e busca da paz internacional pela via política.
O Direito Internacional é tido pelo Direito Interno como algo imperfeito, deformado, primitivo e muito insuficiente, pois não cria vinculação por si só, necessitando ser agregado ao grupo normativo interno. Essa forma de recepção indireta é um subterfugiu utilizado pelo Direito Interno para a insistência do Direito Internacional, que é medida de acordo com a abertura das culturas jurídicas às normas geradas internacionalmente por cada Estado.
Mas as estruturas internacionais favorecem o debate e a maior integração entre os Estados e são tidas como verdadeiras formas de se alcançar altos graus de desenvolvimento e justiça social, pois ao consolidarem formas diplomáticas de relação entre os povos, fomentam as mais diversas formas de crescimento, estabelecem normas harmônicas entre diversas regiões do globo, homogeneizando as Relações Internacionais.
Assim, com a crescente fortificação do Direito Internacional, que começa a ganhar força e respeito frente aos direitos internos dos Estados, e que juntamente com essa consolidação inicia um processo de criação de novas abordagens e novos relacionamentos, como é o caso do Direito da Integração.
Esse direito não pode ser considerado um ramo jurídico, pois não dispõe da estrutura necessária para se afirmar como tal e, também, por se utilizar em grande escala dos princípios e formas do Direito Internacional Público. Porém, dispõe de algumas particularidades que estudaremos a seguir.
2.1.Do Direito Internacional Público para o Direito Comunitário: Alterações Paradigmáticas
Vimos no tópico anterior que a afirmação de um sistema positivo de relacionamento interativo entre o direito interno e o internacional é resultado da abertura jurídica de cada Estado. Essa cultura jurídica pode ser estabelecida por alguns parâmetros que, grifa-se, não são necessariamente absolutos e pode variar muito.
Hodiernamente, é patente o grau de desenvolvimento geral das culturas jurídicas como um todo, tendo em vista a complexa rede de relações entre as nações. Assim, nomeamos este subitem de ‘Alterações Paradigmáticas’ pelo fato de entendermos que verdadeiramente os paradigmas formam alterados. Não se trata de afirmar que de agora em diante as estruturas internacionais de direito serão marginalizadas, restando somente o Direito Comunitário, pelo contrario. O que deve ficar bastante evidente é que são dois sistemas distintos, ou seja, dois ramos jurídicos próprios, porém, algumas das teorias que fundamentavam certas posições em Direito Internacional definitivamente foram contrapostas com uma realidade atual inimaginável algumas décadas atrás.
O interessante disso tudo, quando falamos de alterações de paradigmas, das mudanças teóricas e práticas ocorridas desde a consubstanciação do Direito Comunitário e, também, da abertura interna as questões jurídicas internacionais, é o fato de que esse processo não ocorreu tendo como objetivo o melhor relacionamento dos povos ou um maior desenvolvimento das culturas jurídicas ou, ainda, a busca por justiça social em nível internacional. Essas alterações no conceito de Estado Soberano, a possibilidade de integração social, cultural, econômica, comercial, jurídica, política, entre outras, é obra da nova estruturação dos meios de produção e das formas de escoamento dessa produção, como veremos adiante. Questionamos se está acontecendo uma re-paginação do capitalismo, ou, definitivamente, estamos observando a criação de um novo meio de produção sob novos conceitos.
Não resta observação em contrário que indique que não haver alteração paradigmática. Mais que isso, uma real modificação dos antigos paradigmas para um sistema internacional novo, impar, onde não é mais visto com o horror de antes, mas como uma fonte segura de se alcançar todos os benefícios que já indicamos exaustivamente.
Dentre as diversas alterações paradigmáticas sentidas nos diversos níveis, pode-se citar duas de grande importância para a prova em concreto de tal afirmação. Primeira delas é o fator soberania estatal e a segunda diz respeito ao surgimento de um novo Ordenamento Jurídico, com um novo modo de produção, conforme analisaremos nos próximos dois subitens. A necessidade de se estudar essas duas grandes alterações é pelo fato de que se seguirmos na senda do que já afirmou reiteradas vezes a Corte Comunitária Européia de que o Direito Comunitário é reflexo da estruturação de um "novo ordenamento jurídico", teremos que, para tanto, aceitar que estejam ocorrendo profundas alterações na estrutura estatal e que estamos diante do início elaboração de um novo modo de produção, derivando, assim, dessas duas sensíveis mudanças a criação de um novo ordenamento jurídico.
2.2.Os Estados Soberanos Frente aos Estados Federados de Caráter Supranacional: Quebra de Conceitos ou Adaptação Evolutiva?
Este é um tema que vem sendo muito debatido não só pelos juristas nacionais como pelos juristas do mundo todo. Isso por se mostrar um tema, além de muito interessante, que realmente é importante para a atualidade.
Deve-se, primeiramente, informar que é possível encontrar, dentre as muitas publicações à respeito, três grandes teorias a respeito da soberania quando se trata de formações comunitárias de caráter supranacional. Obviamente que cada pesquisador dá à sua teoria um enquadramento peculiar, mas não foge de um desses três grupos teóricos.
O que se estuda não é a derrubada do conceito de soberania, mas da perda desta em face de um sistema supranacional onde existe um poder acima dos Estados e que faz com que estes Estados, anteriormente tidos como soberanos, tenham que se submeter, por vontade livre, às decisões desse poder supranacional. A variante encontrada entre os três grupos de teorias atuais sobre soberania frente a supranacionalidade é no sentido que se caracterizar e provar que há ou não perda de soberania.
A primeira e mais forte corrente é aquela que afirma haver, sim, perda de soberania. Prega que há completa descaracterização do poder soberano do Estado quando este adere, mesmo que voluntariamente, a um sistema comunitário supranacional. Essa afirmação é feita tendo em vista a forma com que as decisões tomadas no âmbito deste interferem violentamente no corpo normativo daqueles, podendo, inclusive, ser decisões contrarias à Carta Política de um ou mais Estados. A essa ação dá-se o nome de Sistema de Aplicabilidade Imediata de Efeito Direto, onde as normas emanadas do entre supranacional entram no Direito Interno sem passar pela aprovação do poder legislativo do Estado, ao contrário do Sistema Monista.
Em contrapartida, identificamos uma segunda teoria que vai de encontro do que prega a anteriormente indicada, trabalhando com a afirmativa de que não há perda de soberania, pelo contrario, o Estado se mostra afirmativo e soberano quando decide ingressar num grupo de Estados que tem como fundamento o Federalismo Comunitário baseado no sistema supranacional. Essa teoria é pouco aceita, mas pelo que se pode notar vem sendo muito difundida, tendo em vista que grande parte dos sistemas jurídicos constitucionais internos dos Estados são baseados no conceito de soberania absoluta.
Uma terceira proposta teórica para a questão da soberania ainda é praticamente desconhecida, sendo que a maioria dos trabalhos sobre o tema não faz referência à essa teoria, somente trazendo a baila de discussão as duas anteriormente apontadas. Ela afirma que não há que se falar em perda ou não de soberania, sendo que a soberania continua sendo a mesma o que acontece é que quando o Estado ingressa num sistema comunitário supranacional, agindo com sua plena capacidade soberana em todos os momentos do processo e posteriores a ele, pois o que caracteriza esses agrupamentos não é a interferência nos governos soberanos, mas, sim, a forma Federativa. Assim, tendo em vista esse pressuposto federativo, afirma que como Estados Federados devemos tratar como distribuição de competências e não como perda de soberanias.
2.3.Conjecturas à Respeito de um Novo Ordenamento Jurídico
Para se ter clara a idéia de ordenamento jurídico ele deve ser visualizado como um tripé, uma situação sustentada por três colunas que são o Estado, ou suas instituições, o direito instituído e o modo de produção. Contrariamente ao que a grande maioria leiga possa pensar, o ordenamento jurídico não é simplesmente conjunto normativo disciplinado dentro de um Estado. É muito mais que isso. É uma combinação de elementos da realidade histórica e econômica, que chamamos de modo de produção, acrescidos das formas do Estado consolidados pelo direito.
O Estado ou suas instituições são responsáveis pela aplicação do direito vigente que é derivado das forças historicamente constituídas através dos diferentes modos de produção, isto é, como a história se encarrega de nos mostrar, o sistema utilizado para fomentar o agrupamento social de forma organizada através de funções produtivas.
Os historiadores apontam três grandes modos de produção, como se sabe, o escravista, o feudal e o capitalista. Mas, devido as enormes mudanças que estão se compondo no corpo da sociedade em geral, na economia interna e internacional, nas novíssimas formas que o capital está adaptando para buscar cada vez mais fatias mercadológicas, temos, não restem dúvidas, mudanças, ou no mínimo adaptações, quanto aos modos de produção.
O capitalismo tal qual vem sendo praticado desde a sua instituição até certo tempo atrás verdadeiramente não mais está configurado da mesma maneira. Na mais amena das situações possíveis, o sistema capitalista esta sofrendo seriadas alterações para manter-se vivo, tendo em vista as mudanças advindas com a Revolução Tecnológica, desde o final do século passado. Fazemos parte de uma sociedade que consome muitas vezes mais informação que produtos duráveis.
Essa nova configuração de modo de produção acrescido das formulações acerca dos novos paradigmas estatais demonstram o que o Tribunal de Justiça da União Européia vem reiteradas vezes proferindo, como já tratamos, que estamos vivenciando um novo Ordenamento Jurídico. Esse novo ordenamento jurídico é a combinação do novo Direito e da nova concepção de Estado em função de um novo modo de produção tecnológico.
2.4.Origem do Direito Comunitário e sua Diferenciação do Direito da Integração
Cumpre, primeiramente, esclarecermos que há diferenças entre Direito da Integração e Direito Comunitário. Essa diferenciação é necessária para o bom e salutar conhecimento da questão que ora é objeto deste trabalho. Os termos supracitados não são sinônimos, como pensam alguns, mas são normativas jurídicas distintas e, ao mesmo tempo, complementares.
Direito da Integração é a sistemática jurídica resultante de um processo em sede de relacionamentos interestatais com objetivos econômicos e comerciais. Essa conceituação sofre uma bifurcação, isto é, há o Direito da Integração com caráter de cooperação e com caráter de integração em si. Sublinha-se que em ambas o objeto fundamental é a integração comercial e econômica com o acesso a mercados ou a padronização das relações. Em suma, o objeto que justifica esse novo direito é o fomento do comércio internacional regional.
Ocorre que, o que difere um caráter de outro é, num primeiro momento, a intenção e a intensidade das relações que se deram origem a formação do bloco.
A implementação de políticas comuns de cunho social, como a busca de maior homogenia industrial, comercial e econômica - tendo sempre em vista o desenvolvimento da sociedade e os primados da democracia e respeito à identidade das Nações - entre os Estados-Partes são indícios de que o grupo não está interessado exclusivamente na movimentação comercial e no aquecimento da economia, mas, também, e principalmente, no desenvolvimento sadio e igualitário de todos os seus Membros.
Esse é o ponto neural da questão comunitária. É na implantação de políticas, delineadas no tratado de constituição ou mesmo nas movimentações políticas futuras que se nota a aspiração do grupo em constituir uma integração tendente à formação de uma comunidade regional internacional.
Assim, Direito Comunitário é o conjunto normativo que visa, em termos gerais, reger as relações dos Estados-Partes que se encontram unidos em uma federação de Estados, submetidos a órgãos de caráter supranacional, isto é, há produção legislativa comunitária afeta apenas às matérias competente, que imprime sua marca na aplicabilidade direta dos acordos, protocolos e demais instrumentos; há um órgão de cúpula com função executiva supranacional, e não intergovernamental; e, para esse estudo a parte mais importante, há todo um sistema jurisdicional, com estrutura, procedimentos e processualística delimitadas e de caráter permanente, que se encarrega da composição dos diferendos e de padronizar a jurisprudência comunitária.
Fica evidente que o Direito Comunitário não é produto de si mesmo, mas, sim, é a continuação do processo de integração, que vai se modificando ao logo do tempo, mas sempre vislumbrado a união das partes.