Introdução
A Lei em comento, nº 13.089/2015 é autodenominada de Estatuto da Metrópole e representa um avanço, uma vez que fortalece o conjunto de disposições legislativas que se destinam a promover um correto ordenamento dos espaços urbanos e territoriais.
O principal objetivo deste breve artigo é apontar os principais avanços que se observam pela aprovação da referida lei no contexto do planejamento urbano, de modo a permitir uma maior concretização de direitos fundamentais no âmbito das cidades.
Sabe-se que as cidades são centros de atração de pessoas por excelência. A cada ano, centenas e até milhares de pessoas (a depender da cidade) são deslocadas de áreas predominantemente rurais para áreas predominantemente urbanas. Diante desta realidade, as cidades brasileiras precisam se preparar para receber este contingente de pessoas, de modo a não comprometer seu equilíbrio social e econômico. O ideal não é haver tal deslocamento de pessoas, pois o desenvolvimento social e econômico deveria operar tanto em áreas urbanas como nas áreas rurais. A vocação rural não pode ser descartada para se tornar uma vocação artificialmente urbana, pois isto fere de morte o equilíbrio necessário entre áreas urbanas e áreas rurais.
Outros fatores devem ser levados em consideração de modo a destacar a importância do referido diploma para o equilíbrio e unidade no planejamento urbano entre municípios vizinhos.
1. Objetivos do Estatuto da Metrópole
Nos termos do artigo 1º da lei em comento, seu principal objetivo é estabelecer diretrizes gerais para o planejamento, a gestão e a execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e em aglomerações urbanas instituídas pelos Estados e funcionar como normas gerais sobre o plano de desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos de governança interfederativa, estabelecendo critérios para o apoio da União a ações que envolvam governança interfederativa no campo do desenvolvimento urbano, com base nos incisos XX do art. 21, IX do art. 23 e I do art. 24, no § 3º do art. 25 e no art. 182 da Constituição Federal.
A observância das disposições desta lei não afastam as disposições presentes na Lei nº 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, a qual regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelecendo diretrizes gerais da política urbana, e em outras leis federais, bem como as regras que disciplinam a política nacional de desenvolvimento urbano, a política nacional de desenvolvimento regional e as políticas setoriais de habitação, saneamento básico, mobilidade urbana e meio ambiente.
Antes de entrarmos, em específico, no teor da presente lei, convém recordar lição de Silva (2010, pág. 151) sobre o processo de urbanização no Brasil, que sempre esteve atrelado, em maior ou menor grau (a depender da região do Brasil) ao fenômeno da industrialização. Ele explica, com propriedade que:
"O desenvolvimento industrial gerou a grande cidade dos nossos dias, cujo crescimento acelerado amplia a urbanização de áreas próximas, interligando núcleos vizinhos, subordinados a Administrações autônomas diversas. Essa continuidade urbana, que abrange vários núcleos subordinados a municípios diferentes, gera problemas específicos que demandam solução uniforme e comum. Mesmo com essa continuidade urbana surgem situações urbanas contíguas, polarizadas ou não por um núcleo principal, que requerem organização jurídica especial que propicie tratamento urbanístico adequado ao aperfeiçoamento da qualidade de vida de todo assentamento humano da área".
É seguindo este espírito, de haver a necessidade de um planejamento integrado, sempre que as 'malhas urbanas' de determinados municípios se tocarem, que daremos sequência a nossa reflexão sobre o tema.
2. Alguns conceitos
A lei em comento traz algumas definições, com vistas a um melhor entendimento de suas disposições. Vejamos, neste sentido o que dispõe o artigo 2º:
Art. 2º Para os efeitos desta Lei, consideram-se:
I – aglomeração urbana: unidade territorial urbana constituída pelo agrupamento de 2 (dois) ou mais Municípios limítrofes, caracterizada por complementaridade funcional e integração das dinâmicas geográficas, ambientais, políticas e socioeconômicas;
II – função pública de interesse comum: política pública ou ação nela inserida cuja realização por parte de um Município, isoladamente, seja inviável ou cause impacto em Municípios limítrofes;
III – gestão plena: condição de região metropolitana ou de aglomeração urbana que possui:
a) formalização e delimitação mediante lei complementar estadual;
b) estrutura de governança interfederativa própria, nos termos do art. 8º desta Lei; e
c) plano de desenvolvimento urbano integrado aprovado mediante lei estadual;
IV – governança interfederativa: compartilhamento de responsabilidades e ações entre entes da Federação em termos de organização, planejamento e execução de funções públicas de interesse comum;
V – metrópole: espaço urbano com continuidade territorial que, em razão de sua população e relevância política e socioeconômica, tem influência nacional ou sobre uma região que configure, no mínimo, a área de influência de uma capital regional, conforme os critérios adotados pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE;
VI – plano de desenvolvimento urbano integrado: instrumento que estabelece, com base em processo permanente de planejamento, as diretrizes para o desenvolvimento urbano da região metropolitana ou da aglomeração urbana;
VII – região metropolitana: aglomeração urbana que configure uma metrópole.
Como dispõe o §3º do artigo 25 da Constituição Federal de 1988:
§ 3º Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Neste mesmo sentido dispõe o artigo 3º da lei em comento
Art. 3º Os Estados, mediante lei complementar, poderão instituir regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, constituídas por agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.
Trata-se, como se observa, da mesma redação.
3. Gestão Interfederativa
O Estatuto da Metrópole trouxe uma inovação que irá revolucionar a gestão pública de todos os entes federativos que compõem a região metropolitana. Trata-se da governança interfederativa.
Neste sentido, vejamos o teor do parágrafo único do artigo 3º do Estatuto da Metrópole:
Parágrafo único. Estado e Municípios inclusos em região metropolitana ou em aglomeração urbana formalizada e delimitada na forma do caput deste artigo deverão promover a governança interfederativa, sem prejuízo de outras determinações desta Lei.
No entanto, é a partir do artigo 6º da lei em questão que estão os princípios e regramentos específicos que define este modelo de gestão pública integrada.
O supracitado artigo 6º dispõe que a governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas respeitará os seguintes princípios: I) prevalência do interesse comum sobre o local; II) compartilhamento de responsabilidades para a promoção do desenvolvimento urbano integrado; III) autonomia dos entes da Federação; IV) observância das peculiaridades regionais e locais; V) gestão democrática da cidade, consoante os arts. 43 a 45 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001; VI) efetividade no uso dos recursos públicos; VII) busca do desenvolvimento sustentável.
A gestão interfederativa é, sem dúvida, a principal inovação trazida pelo Estatuto da Metrópole. Trata-se de um modelo de administração que transcende os limites e competências de um município, fazendo com que as políticas setoriais de interesse do conjunto de municípios, sejam aglomerados urbanos ou regiões metropolitanas, possam alcançar o conjunto de transformações urbanísticas necessárias para ampliar as potencialidades de realização de direitos fundamentais naquela área específica.
Assenta ainda o artigo 7º do referido diploma o seguinte:
Art. 7º. Além das diretrizes gerais estabelecidas no art. 2º da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, a governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas observará as seguintes diretrizes específicas:
I – implantação de processo permanente e compartilhado de planejamento e de tomada de decisão quanto ao desenvolvimento urbano e às políticas setoriais afetas às funções públicas de interesse comum;
II – estabelecimento de meios compartilhados de organização administrativa das funções públicas de interesse comum;
III – estabelecimento de sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas;
IV – execução compartilhada das funções públicas de interesse comum, mediante rateio de custos previamente pactuado no âmbito da estrutura de governança interfederativa;
V – participação de representantes da sociedade civil nos processos de planejamento e de tomada de decisão, no acompanhamento da prestação de serviços e na realização de obras afetas às funções públicas de interesse comum;
VI – compatibilização dos planos plurianuais, leis de diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais dos entes envolvidos na governança interfederativa;
VII – compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana, na forma da lei e dos acordos firmados no âmbito da estrutura de governança interfederativa.
Parágrafo único. Na aplicação das diretrizes estabelecidas neste artigo, devem ser consideradas as especificidades dos Municípios integrantes da unidade territorial urbana quanto à população, à renda, ao território e às características ambientais.
Como se observa, são muitas as atuações e realizações que podem decorrer deste modelo de gestão pública compartilhada entre entes federativos. Todas com um elevado potencial para a concretização dos objetivos da lei.
Em Portugal, que muito influencia o direito brasileiro, fala-se em associativismo municipal quando se trata do que aqui é colocado à análise. Como destaca CEDOUA, FDUC e IGAT (2006, pág. 43) a ideia fundamental do associativismo municipal é a de criar novas "plataformas territoriais" capazes de desempenhar atribuições mais amplas - a maior parte delas transferidas do Estado -, de modo a dar um passo mais no caminho da descentralização administrativa. Está, no entanto, por provar que, designadamente do ponto de vista do ordenamento do território, e para garantia do cumprimento dos seus objetivos mais importantes - coesão territorial e social, correção das assimetrias regionais, promoção e valorização das diversidades do território nacional, coordenação e concertação entre várias entidades intervenientes no território -, esta seja a melhor opção.
4. Estrutura e Funcionamento da Governança Interfederativa
No entanto, para que se possa alcançar os resultados a que se propõe, a governança interfederativa deve estar estrutura através de um sistema de gestão, o que como se verá, deve efetivar com qualidade o princípio democrático, o princípio da cooperação e o princípio da eficiência administrativa, sem prejuízo de outros. Vejamos o que dispõe o artigo 8º do Estatuto da Metrópole:
Art. 8º. A governança interfederativa das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas compreenderá em sua estrutura básica:
I – instância executiva composta pelos representantes do Poder Executivo dos entes federativos integrantes das unidades territoriais urbanas;
II – instância colegiada deliberativa com representação da sociedade civil;
III – organização pública com funções técnico-consultivas; e
IV – sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas.
No entanto, convém recordar que na delimitação da aglomeração urbana ou da região metropolitana, a lei complementar que as instituir devem definir, no mínimo: I) os Municípios que integram a unidade territorial urbana; II) os campos funcionais ou funções públicas de interesse comum que justificam a instituição da unidade territorial urbana; III) a conformação da estrutura de governança interfederativa, incluindo a organização administrativa e o sistema integrado de alocação de recursos e de prestação de contas; e IV) os meios de controle social da organização, do planejamento e da execução de funções públicas de interesse comum (art. 5º do Estatuto da Metrópole).
5. Instrumentos de Desenvolvimento Urbano Integrado.
Nos termos do artigo 9º da referida lei, sem prejuízo da lista apresentada no art. 4º da Lei no 10.257, de 10 de julho 2001, para o desenvolvimento urbano integrado de regiões metropolitanas e de aglomerações urbanas serão utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I – plano de desenvolvimento urbano integrado;
II – planos setoriais interfederativos;
III – fundos públicos;
IV – operações urbanas consorciadas interfederativas;
V – zonas para aplicação compartilhada dos instrumentos urbanísticos previstos na Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001;
VI – consórcios públicos, observada a Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005;
VII – convênios de cooperação;
VIII – contratos de gestão;
IX – compensação por serviços ambientais ou outros serviços prestados pelo Município à unidade territorial urbana, conforme o inciso VII do caput do art. 7º desta Lei;
X – parcerias público-privadas interfederativas.
Estes instrumentos são os meios materiais para execução das disposições gerais previstas no Estatuto da Cidade, no Estatuto da Metrópole ou em outros instrumentos normativos com potenciais de transformações urbanísticas na área em questão. Os Municípios integrantes de aglomerações urbanas ou regiões metropolitanas devem se empenhar em realizar planejamentos que sejam integrados e que estejam aptos a ampliar a fruição de direitos fundamentais em toda área circunscrita. Para tanto, devem estimular e dar condições para a participação efetiva e qualitativa de sua população nos processos de planejamento e execução de políticas públicas ambientais e urbanísticas.
Nos termos do artigo 10 do Estatuto da Metrópole:
Art. 10. As regiões metropolitanas e as aglomerações urbanas deverão contar com plano de desenvolvimento urbano integrado, aprovado mediante lei estadual.
§ 1º. Respeitadas as disposições do plano previsto no caput deste artigo, poderão ser formulados planos setoriais interfederativos para políticas públicas direcionadas à região metropolitana ou à aglomeração urbana.
§ 2º. A elaboração do plano previsto no caput deste artigo não exime o Município integrante da região metropolitana ou aglomeração urbana da formulação do respectivo plano diretor, nos termos do § 1º do art. 182 da Constituição Federal e da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001.
§ 3º. Nas regiões metropolitanas e nas aglomerações urbanas instituídas mediante lei complementar estadual, o Município deverá compatibilizar seu plano diretor com o plano de desenvolvimento urbano integrado da unidade territorial urbana.
§ 4º. O plano previsto no caput deste artigo será elaborado no âmbito da estrutura de governança interfederativa e aprovado pela instância colegiada deliberativa a que se refere o inciso II do caput do art. 8o desta Lei, antes do envio à respectiva assembleia legislativa estadual.
Ponto importante a se destacar é que a governança interfederativa, que tem como instrumento basilar o plano de desenvolvimento urbano integrado não tem força para afastar a obrigatoriedade dos Municípios que nos termos do §1º do art. 182 da Constituição Federal de 1988 (abaixo transcrito):
§ 1º. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
E nem o teor do artigo 41 do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que amplia o rol de municípios obrigados a terem seus planos diretores:
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no §4º do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
VI - incluídas no cadastro nacional de Municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos.
Vale ainda recordar que, nos termos do artigo 12 do diploma em análise o plano de desenvolvimento urbano integrado de região metropolitana ou de aglomeração urbana deverá considerar o conjunto de Municípios que compõem a unidade territorial urbana e abranger áreas urbanas e rurais.
Assim como os planos diretores devem ater-se ao planejamento de todo o município, incluindo as áreas rurais e urbanas, o mesmo ocorre com o plano de desenvolvimento urbano integrado.
Convém, nesta ocasião dispor sobre o conteúdo mínimo a ser observado no referido plano de desenvolvimento urbano integrado, ao teor do que dispõe o §1º deste mesmo artigo 12, abaixo transcrito:
§ 1º. O plano previsto no caput deste artigo deverá contemplar, no mínimo:
I – as diretrizes para as funções públicas de interesse comum, incluindo projetos estratégicos e ações prioritárias para investimentos;
II – o macrozoneamento da unidade territorial urbana;
III – as diretrizes quanto à articulação dos Municípios no parcelamento, uso e ocupação no solo urbano;
IV – as diretrizes quanto à articulação intersetorial das políticas públicas afetas à unidade territorial urbana;
V – a delimitação das áreas com restrições à urbanização visando à proteção do patrimônio ambiental ou cultural, bem como das áreas sujeitas a controle especial pelo risco de desastres naturais, se existirem; e
VI – o sistema de acompanhamento e controle de suas disposições.
Vale ainda considerar o que dispõe o §2º deste mesmo artigo 12 do Estatuto da Metrópole, no que tange ao envolvimento de setores da sociedade e da fiscalização de órgãos e poderes públicos. Vejamos:
§ 2º. No processo de elaboração do plano previsto no caput deste artigo e na fiscalização de sua aplicação, serão assegurados:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação de representantes da sociedade civil e da população, em todos os Municípios integrantes da unidade territorial urbana;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos; e
III – o acompanhamento pelo Ministério Público.
Como se percebe, diante do Estatuto da Cidade e do Estatuto da Metrópole, o planejamento urbano é um processo público que não só faculta a participação da população das áreas planejadas, mas eleva esta participação ao status de indispensabilidade.
O referido diploma dispõe ainda como deve ser a atuação da União e seu papel no desenvolvimento urbano, lembrando que todos os entes federativos, e não apenas os Municípios, têm responsabilidades em relação ao desenvolvimento urbano.
Convém destacar, no entanto, que através dos instrumentos que permitem a governança interfederativa entre entes federativos integrantes de aglomerados urbanos ou regiões metropolitanas haverá, de fato, a cooperação para o desenvolvimento urbano e não a transferência ou definição de competências municipais, uma vez que quem distribui competências para os entes federativos é o Texto Constitucional. Neste sentido, a autonomia dos municípios (em termos de competências constitucional) permanece inalterada. O que pode haver é a comprometimento de determinados municípios, ao exercício de sua vontade e autonomia, para a realização de algumas tarefas específicas.
6. Conclusão.
Ao final deste breve ensaio, percebe-se que a lei em comento (Lei nº 13.089/2015) é de extrema utilidade para o estabelecimento de um correto ordenamento dos espaços urbanos e territoriais. Sua principal contribuição ao ordenamento jurídico brasileiro, em especial ao direito administrativo e ao direito urbanístico foi a criação de um novo modelo de gestão pública, a governança interfederativa, a qual constitui o somatório de esforços dos entes integrantes de regiões metropolitanas e aglomerados urbanos com vistas à realização de transformações urbanísticas que sejam aptas a ampliar a concretização de direitos fundamentais sobre os espaços urbanos e territoriais.
Ao realizar a governança interfederativa, os entes federativos integrantes de aglomerados urbanos e regiões metropolitanas estão servindo à concretização dos princípios da cooperação (decorrência explícita que vem do parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal de 1988), da eficiência administrativa (art. 37, caput da Constituição Federal de 1988) e da sustentabilidade (art. 225, caput, da Constituição Federal de 1988), entre outros, contribuindo desta forma para o estabelecimento de cidades sustentáveis, vistas não só sob a ótica ambiental, mas principalmente pela ótica social e econômica.
Referências Bibliográficas
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em 18 de julho de 2016.
BRASIL. Lei nº 13.089/2015. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13089.htm>. Acesso em 18 de julho de 2016.
BRASIL. Lei nº 10.257/2001. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 18 de julho de 2016.
CEDOUA; FDUC; IGAT. Direito do urbanismo e autarquias locais. Coimbra: Almedina, 2006.
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2010.