INTRODUÇÃO
O federalismo é uma fórmula histórica, criada pelos americanos onde é possível coexistir em um único território dois ou mais poderes autônomos. Portanto, o estudo do federalismo neste texto atem-se no que concerne ao chamado federalismo fiscal. No Brasil, o pacto federativo vem sendo desrespeitado diante de tantas desigualdades sociais oriundas da má distribuição da renda. Isto posto passo a detalhar o jogo federativo entre os estados membros e suas relações com o Estado Federal. Essa análise permite averiguar a disputa entre os membros da federação por investimentos sem um estudo de impacto fiscal no país. A concessão de benefícios é feita pelos estados sem nenhuma fiscalização por parte do Governo Federal, acarretando em uma disputa entre os entes federados, ocasionando a guerra fiscal. No Brasil essa disputa é baseada pelos benefícios concedidos às empresas que produzem mercadorias e serviços tributáveis pelo ICMS. Esse jogo de interesses acaba sendo vencido pelos estados mais ricos e raramente pelos menos abastados cujos interesses são o desenvolvimento regional.
O objetivo deste trabalho é estudar o federalismo brasileiro, e os efeitos nocivos causados pela guerra fiscal.
1. O QUE É FEDERALISMO
1.1. A Origem do Federalismo
Federalismo vem de foedos termo latino que significa amigos. O Federalismo é uma forma de estado que nasceu nos Estados Unidos da América. Em um único território convivem dois ou mais poderes autônomos. Os Estados Unidos por muito tempo foi uma confederação de estados. Daí o termo Estados Unidos da América. Era um conjunto de ex-colônias britânicas que se uniram e formaram um conjunto. Esse conjunto, porém, não tinha um poder central, cada estado era autônomo e possuía legislação própria. Com o desenvolvimento da indústria e do comércio transnacional, foi-se verificando a necessidade de se estabelecer um governo central.
Os estados perderam parte de sua autonomia e passaram a integrar a Federação americana, união dos antigos estados confederados que agora passam a ser estados federados. A coordenação desses estados compete à União, também chamada de Estado Federal. Nessa forma de Estado, os estados-membros gozam de certa autonomia, porém, não pode haver extremismos. Se há demasiada autonomia volta-se a uma confederação e, se há mais centralização, volta-se ao estado unitário onde o Governo Central detém o poder administrativo de todo o território nacional.
1.2. O Federalismo Brasileiro
O Brasil adotou a forma federativa após a promulgação da Constituição Republicana de 1891, que transformou a nação que anteriormente era unitária e composta de províncias em estados-membros, onde tais estados ganharam certa autonomia. No federalismo a descentralização é evidente, contrapondo-se à centralização do modelo unitário.
Diferente dos Estados Unidos, que era um conjunto de estados autônomos, o Brasil já era um Estado Nacional, com governo baseado na monarquia. Após a proclamação da república percorreu-se um caminho inverso em relação aos americanos. Partiu-se do todo para as partes, e não das partes para o todo como ocorreu na América do Norte. Sendo assim, o federalismo brasileiro já nasceu com diversos problemas sócio-econômicos já herdados pela péssima administração do Imperador e do monopólio do café pelos barões paulistas.
Como empiricamente o sucesso da administração pública advém da arrecadação de recursos oriundos da tributação, fez-se necessário criar um sistema tributário que pudesse permitir ao governo o alavancamento industrial do Brasil frente às nações mais desenvolvidas. Esse sistema tributário deveria, em tese, exterminar as diferenças econômicas entre os estados e promover o equilíbrio financeiro das regiões. Até hoje ainda se tenta estabelecer uma política de compensações através dos fundos de participações que, distribuem recursos oriundos das arrecadações de impostos federais de peso como o Imposto de Renda e o Imposto sobre produto industrializado.
O Brasil passou por diversos problemas no pacto federativo. Durante os governos ditatoriais o país passou por uma centralização. A última centralização foi durante a ditadura militar. Após a Constituinte de 88 houve uma nova descentralização como veremos a seguir.
1.3. O Estado Federal
Entende-se por Estado Federal o próprio governo central. É a União, união dos estados-membros. É ele o responsável pela segurança nacional, pela diplomacia e pela representação internacional dos demais estados. Há de se ter cautela em relação à centralização das decisões pelo poder federal em detrimento da autonomia dos demais membros. O Estado federal é a representação máxima de um Estado que é montado em cima do federalismo.
Em algumas matérias, é exclusividade do Estado Federal legislar. Exemplo disso é questão de matéria tributária, porém, a Constituição Federal de 1988 deu atribuições aos estados e aos municípios de legislarem sobre alguns impostos. Neste caso importa apenas os impostos de competência estadual. Dispõe o texto constitucional em seu artigo 155:
"Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
[...].
[II] operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior;
[...]
Da leitura do texto constitucional pode-se averiguar que, a Constituição atribuiu aos estados estabelecer leis concernentes ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços.
1.4. Entes federados: autonomia ou centralização?
Após o golpe militar de 1964 o país passou anos atrelado às decisões do governo federal. A centralização era tão forte que, as eleições para governador dos estados era indireta. Eram os chamados governadores biônicos. Até as prefeituras de grandes capitais tiveram seus prefeitos nomeados pelo governo militar. Não era apenas uma centralização legislativo-financeira mas também uma centralização política. Com a Carta Magna de 1988 os estados voltam a ter autonomia legislativa em alguns pontos podendo eleger seus governadores e deputados.
O federalismo é um sistema montado na cooperação, embora Abrúcio afime que no Brasil não á federalismo cooperativo e sim predatório. Daphne Kenion e John Kincaid na obra Competition Among States and Local Governments esclarecem que os estados federados dos Estados Unidos estão em uma forma chamada de "cooperative and competitive federalism". Ou seja, cooperação e competição entre os estados. Não é ruim competir mas, quando essa competição acarreta em perdas para a União ou para os estados passa-se a ter, não mais competição cooperativa e sim competição predatória. O federalismo brasileiro é predatório. Os estados brigam entre si para atrair investimentos sem pensar nos problemas que isso irá acarretar à União, ao estado perdedor e até mesmo ao estado ganhador como iremos verificar mais adiante.
Ainda a respeito da autonomia e da centralização, hoje os estados tem total autonomia legislativa em relação ao ICMS. Por isso, no Brasil são cerca de 27 legislações estaduais sobre o ICMS. Cada estado tem a sua, com diferentes alíquotas para os mais diversos tipos de produto. Essa autonomia adquirida com a Lei Maior de 1988 tende ao governo criar limites, unificando as alíquotas e restringindo a competência legislativa dos estados. Há que se pensar que, restringindo a capacidade legislativa adquirida por norma constitucional estaria ferindo o princípio da autonomia dos estados. Em uma breve análise, sim. Pode-se equivocamente pensar, que ao limitar os estados estaria-se caminhando-se para uma centralização. Porém, não pode-se deixar de levar em conta que, autonomia deve ser precedida de responsabilidade e limites.
A atual situação do ICMS é de extrema irresponsabilidade, e causa graves danos à nação como iremos ver nos capítulos que tratam acerca da guerra fiscal, e de seus efeitos no federalismo brasileiro. Autonomia demasiada tende a uma situação de confederação, e centralização forte tende a um estado unitário. Há de se achar o ponto de equilíbrio entre autonomia legislativa e restrições que evitem a desconfiguração do pacto federativo.
2. O QUE É A GUERRA FISCAL
Entende-se por guerra fiscal a disputa entre os estados em conceder incentivos fiscais para atrair investimentos.Esses incentivos são dados no âmbito do ICMS, imposto estadual que tributa a circulação de mercadorias e alguns serviços. Esta prática se dá via concessões de benefícios fiscais, financeiros e de infra-estrutura para as empresas interessadas em investir ou transferir seus investimentos para o estado concessor do benefício.
Os incentivos fiscais são dados pelo estado através de renúncia parcial ou total, do ICMS, único imposto para a isenção. Os Estados, após a Constituição de 1988 ganharam ampla autonomia para decidirem o que melhor pode ser feito para as unidades federativas. Após o período ditatorial, onde houve uma centralização na tributação nacional, o Brasil experimenta um regime democrático onde prima-se pela descentralização das políticas públicas, e por conseguinte, das políticas tributárias. Essa autonomia trouxe aos governadores amplas vantagens, de sozinhos brigarem por investimentos que, na ânsia de quererem tirar seus estados do subdesenvolvimento, acabam fazendo qualquer negócio para atrair investimentos, mesmo que prejudique a União.
A guerra fiscal não é uma disputa saudável. Ela se trava à revelia do Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ. Esse conselho criado pela Lei Complementar nº 24 de 1975 tem como função reunir em Brasília os 27 secretários da fazenda dos estados e o Ministro da Fazenda para que, juntos, acordem unanimemente acerca de incentivos fiscais. O problema é conseguir a unanimidade.
Os estados mais necessitados desses investimentos são os do Norte e Nordeste, justamente aos com menos infra-estrutura e mão-de-obra qualificada. Mesmo que haja um possível ganho do investidor em não pagar o ICMS, terá ele, uma certa perda pela falta de estradas e de profissionais qualificados para exercerem as atividades fins do investimento.
2.1. Quando Iniciou-se a Guerra Fiscal
No início da década de 80 começa um movimento que busca o fortalecimento dos estados e municípios. Com a promulgação da Constituição de 1988, consagra-se êxito a esse grupo formado principalmente por prefeitos e governadores. A Carta Magna transfere maior fatia do bolo tributário (tabela 1) e concede maior autonomia para estas Unidades Federativas legislarem sobre suas fontes de arrecadação. Esta liberdade fiscal propiciou o acirramento da chamada Guerra Fiscal, estimulando a disputa entre estados que objetivaram a promoção do desenvolvimento regional e utilizaram a concessão de benefícios às empresas para a instalação de novas plantas industriais no seu território. Essa guerra não é um fato novo na política brasileira. Existem registros de tal prática desde a década de 20, mas ela assume proporções expressivas e preocupantes na década de 90.
O incentivo fiscal não é uma prática recente. Em 1923 foi criado o Imposto sobre Vendas de Mercadorias (IVM), e em 1934 foi transformado no Imposto sobre Vendas de Consignações (IVC). Os espaços na lei permitiam a disputa tributária entre as unidades federativas. Neste período, os estados detinham autonomia sobre os referidos impostos na exportação e concediam reduções nas alíquotas para exportadores instalados em seu estado, gerando variações nas alíquotas e, portanto desigualdades tarifárias no sistema de cobranças. (Apud LINHARES, 1973, p270).
Com a criação da lei nº5.172 de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), e a criação do ICM (Imposto sobre Circulação de Mercadorias) a prática de incentivos não desapareceu. Em 1975 foi promulgada a Lei Complementar nº 24 de 7 de janeiro de 1975 que cria o CONFAZ, órgão que reúne os secretários das fazendas dos Estados e Distrito Federal através da coordenação de representantes do governo federal, e que regulamenta a concessão de benefícios fiscais do ICM. Esperava-se que os estados acatassem as resoluções deste conselho, que teria como responsabilidade a definição dos convênios entre os estados, que determinariam as alíquotas e as condições para possíveis isenções. (PRADO e CAVALCANTI: 1998).
Em meados da década de 70, a regência dos incentivos visando ao desenvolvimento regional ficou a cargo do governo federal, que direcionou a utilização desses instrumentos e de outros incentivos federais para estimular o desenvolvimento regionalizado, principalmente na região Norte e Nordeste do país. Estes estímulos federais foram drasticamente reduzidos em função da crise financeira no início da década de 80. A partir daí, os estados buscaram, isoladamente, a atração de investimentos para sua órbita, porém sem grandes efeitos, uma vez que a regulamentação de alterações nas alíquotas do ICM necessitaria passar pelo crivo do CONFAZ, e pela aprovação do Congresso Nacional.
A promulgação da Constituição de 1988 culminou com maior descentralização político-fiscal, via ampliação da autonomia federativa entre os estados e municípios. A partir daí desenvolveu-se o processo da chamada "guerra fiscal". A disputa tributária sempre existiu, porém em proporções reduzidas em face das legislações vigentes. Com a Carta Magna de 1988, que transferiu maior fatia tributária para os estados e municípios, e concedeu poderes para os mesmos legislarem sobre suas receitas (IPVA e ICMS no âmbito estadual e IPTU e ISS no âmbito municipal).
A lei complementar 24/75 foi recepcionada pela Constituição de 1988. Entretanto os estados a ignoram e continuam a dar incentivos e privilégios à revelia do CONFAZ. Esta prática tomou proporções expressivas a partir de 1994 com a estabilidade econômica. As concessões dadas pelos estados chegam em muitos casos a ser abusivas. Em alguns casos não há apenas a intenção de incentivar a entrada de novos investimentos para a região, mas estimula a "pirataria fiscal" como define Clovis Panzarini (apud SAPIENZA, 1998, p41). A título de exemplo, o caso do Espírito Santo é ilustrativo, pois propiciava ao importador que operasse pelo porto de Vitória um financiamento equivalente a 70% do imposto devido, (ICMS gerado na venda do bem importado), por 25 anos sem juros e sem correção monetária. Só em 1994, o Brasil importou cerca de 300 mil automóveis dos quais 90% entraram pelo porto de Vitória e dos quais 45% foram consumidos pelo estado de São Paulo. Criou-se dessa forma uma disputa para arrecadar 30% do imposto gerado na venda do bem importado, que provavelmente seria recolhido em outro estado, geralmente o estado consumidor. (NASCIMENTO, 2002, p. 14).
Isto chamou a atenção para as contendas judiciais criadas a partir de tais práticas entre os estados que se arrastam pelo Supremo Tribunal Federal. Estas ações mostram que enquanto um estado se beneficia, gera algum prejuízo para outro, evidenciando assim que a guerra fiscal é extremamente nociva ao equilíbrio federativo.
2.2. A Lógica do ICMS
O ICMS é um imposto do tipo Imposto sobre Valor Agregado – IVA, que incide sobre mercadorias e serviços. – É importante salientar que o Brasil é o único país do mundo onde o imposto de maior arrecadação é de competência dos Estados e não da União. – Um exemplo simples pode elucidar como funciona o imposto responsável por 25% da arrecadação tributária nacional. Uma empresa de mineração extrai minério de ferro e o vende a uma fundição. O minério é tributado quando é vendido à fundição. A fundição o transforma em portas para geladeiras, e essas peças são novamente tributadas quando vendidas a uma fábrica de geladeiras. Quando a fábrica vende as geladeiras às lojas de varejo, a mercadoria é novamente tributada, e o consumidor final paga na hora da compra o tributo, onde a alíquota varia de estado para estado. É nessa lógica que os estados procuram atrair as principais fábricas para seus estados, pois delas dependem outras empresas de pequeno porte. Logo se um Estado dá incentivos fiscais a uma empresa mineradora (observando as condições de extração mineral do solo do estado incentivador), a fundição e a fábrica de geladeiras tentarão também se firmar no mesmo Estado com o intuito de diminuir os custos de produção e consolidar-se no mercado local. O incentivo será apenas para a mineradora, porém as demais empresas "dependentes" pagarão ICMS, ou seja, a renúncia não seria tão danosa, visto que atrairia outros investimentos.
2.3. Quem Ganha e Quem Perde com a Guerra Fiscal
Em princípio quem perde é o próprio ordenamento jurídico pois, a concessão de benefícios fiscais é feita à revelia do CONFAZ, órgão criado por Lei Complementar que, vincula a legalidade dos incentivos à sua aceitação. Os governadores ignoram a lei, partindo do pressuposto de que os estados são autônomos para legislar em matéria de ICMS, concedendo incentivos através de leis estaduais e às vezes por atos do Executivo, sem a chancela da Assembléia Legislativa.
Para fazer valer a ilegalidade e a nulidade da concessão, o estado direta ou indiretamente prejudicado tem legitimidade ativa para, perante o Supremo Tribunal Federal interpor ação contra a concessão dos benefícios alegando descumprimento de lei federal. Tal descumprimento, torna o estado infrator passível de intervenção federal, o que vem a ser praticamente impossível pois, os prejuízos com a instabilidade institucional são maiores que os obtidos com os incentivos.
Passando da questão jurídica observa-se a questão econômica das benesses. Preliminarmente não se deve incutir a idéia de que tributo é ruim. O produto da arrecadação de um tributo nada mais é que uma transferência monetária do setor privado para o setor público. Como tal ele não é um custo para a sociedade. O custo social de um imposto se origina das distorções que ele causa na alocação dos recursos da economia, e em escala usualmente muito menor, da necessidade que ele cria de se alocar recursos produtivos para, de um lado, administrá-lo, e de outro, dar cumprimento às obrigações fiscais dos contribuintes. (VARSANO1: 1996).
Na prática não é possível criar e eliminar tributos a qualquer momento, em função de mudanças que ocorrem nas condições econômicas. Embora a tributação sofra alterações praticamente todos os dias, o elenco de tributos como suas características básicas são bastante estáveis. Assim há como planejar investimentos do setor privado no setor público.
Os investimentos são geralmente de empresas estrangeiras ou nacionais de grande porte, em que delas dependem outras empresas. Por exemplo: se há uma montadora de automóveis que venha a se instalar em um determinado estado, ela precisará de uma empresa que lhe forneça os parafusos, os bancos, o estofamento, os vidros etc.
Para reduzir os custos da produção, essas empresas tendem a se estabelecer o mais próximo possível da montadora para que os custos de transporte de materiais seja reduzido. Logo, o estado que concede incentivos à montadora ganhará em termos tributários o que for pago pelas empresas dependentes, pois estas não estão dentro do pacote de incentivos. Dessa forma, o estado ganha em termos econômicos e sociais, pois haverá mais empregos.
Apesar de supostamente haver um ganho com a guerra fiscal, já foi dito que o estado perde e o país também perde. Para Varsano, só se justifica a concessão de incentivos fiscais se, socialmente, gere melhoramentos à população da Unidade. "Só faz sentido utilizar recursos públicos para estimular empreendimentos que venha, a gerar uma adição – que não existiria na ausência do incentivo – às rendas futuras dos residentes, que seja maior que o valor por eles atribuído ao bem cuja provisão pública se reduziu ou deixou de existir". (VARSANO: 1996).
É certamente aceitável, em face da dinâmica do desenvolvimento, que se incluam entre os objetivos da política industrial a desconcentração da produção e o desenvolvimento regional, e que se utilizem recursos públicos com estas finalidades. Tais objetivos, no entanto, são necessariamente nacionais e, por isso, devem ser perseguidos sob a coordenação do governo central. Quando, através da guerra fiscal os estados tentam assumir esse encargo, o resultado tende a ser desastroso. Primeiro os vencedores da guerra fiscal são, em geral, estados de maior capacidade financeira, que vêm a ser os mais desenvolvidos, com maiores mercados e melhor infra-estrutura. Segundo, ao renunciar à arrecadação, o estado está abrindo mão ou da provisão de serviços (educação, saúde, a própria infra-estrutura etc.) que são insumos do processo produtivo ou do equilíbrio fiscal, gerando instabilidade macroeconômica.