O dever de probidade administrativa é um princípio intimamente ligado à moralidade administrativa, que é o dever do agente público praticar atos de acordo com regras éticas, para proporcionar sempre uma boa administração voltada para os interesses públicos. Já aquele é explicado pelas palavras do autor Marcello Caetano, que diz que “o funcionário deve servir à Administração com honestidade, procedendo no exercício de suas funções sempre no intuito de realizar os interesses públicos, sem aproveitar dos poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer.” [1]
A Lei 8429/92 ficou conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA) e trouxe em seu preâmbulo a seguinte definição: “dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências.”.
Esta lei trouxe uma abordagem maior do que apenas a do enriquecimento ilícito, abordagem das outras Constituições, e quis preservar a honestidade profissional dos agentes públicos. Ressalta-se que as sanções cabíveis nesta lei não excluem a aplicação de sanções penais, se for o caso.
De uma maneira mais ampla, a improbidade administrativa se configura através de um desvirtuamento no exercício da função pública, ou seja:
Improbidade administrativa, em linhas gerais, significa servir-se da função pública para angariar ou distribuir, em proveito pessoal ou para outrem, vantagem ilegal ou imoral, de qualquer natureza, e por qualquer modo, com violação aos princípios e regras presidentes das atividades na Administração Pública, menosprezando os deveres do cargo e a relevância dos bens, direitos, interesses e valores confinados à sua guarda, inclusive por omissão, com ou sem prejuízo patrimonial.[2]
A infringência de algum destes comportamentos contidos como improbidade administrativa gera como consequência a nulidade dos atos praticados por estes agentes públicos ímprobos, restando evidente sua inabilitação moral para exercer função administrativa.[3]
Segundo a LIA, os sujeitos passivos de sofrer a improbidade administrativa são a Administração Pública direta e seus órgãos e a Administração Pública indireta, bem como empresas privadas que recebam investimento público. Vale ressaltar que apenas pessoas jurídicas podem figurar como sujeito passivo da improbidade, conforme o art. 1º da lei. Porém, isso não quer dizer que uma pessoa física nunca será lesada pelo ato ímprobo. E pode atingir todos os Poderes (executivo, legislativo e judiciário).
O agente público, no caso, sujeito ativo, para efeitos da lei 8.429/1992, em seu art. 2º, diz que “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.”, ou seja, o servidor público fica sujeito à égide desta Lei, já que este está dentro do significado geral de agentes públicos, inclusive com vínculo empregatício e mediante remuneração paga pelos cofres públicos.
As hipóteses de ato de improbidade administrativa trazidas por esta lei são três e estão distribuídas da seguinte maneira: o art. 9º retrata os atos de improbidade que comportam enriquecimento ilícito; no artigo seguinte, têm-se os atos que causam prejuízo ao erário; e o art. 11° trata os atos de improbidade administrativa que atentem contra os princípios da Administração Pública, ou qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, lealdade, imparcialidade, legalidade.
A matéria que versa a respeito do enriquecimento ilícito dos agentes públicos está disciplinada no art. 9º da lei de improbidade. Em seu “caput”, o art. 9º traz que “[...] auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo [...]” constitui enriquecimento ilícito.
Enriquecimento ilícito é cometido por agente público que angaria vantagem a que não faz jus. Faz-se necessário a vantagem ser obtida em razão do cargo público, independentemente de causar prejuízo ao patrimônio da Administração Pública. [4]
A vantagem patrimonial a que se refere o caput não diz respeito, apenas, a aspectos econômicos, ou seja, a vantagem pode ser qualquer coisa que possa integrar o patrimônio do agente, com ou sem reflexos econômicos. Se o agente público, direta ou indiretamente, não enriquece indevidamente, mas terceiro beneficiário, o ato de improbidade administrativa é da espécie lesão ao erário (art. 10). [5]
No artigo seguinte, optou-se por proteger o erário da má gestão por parte dos agentes públicos. Entende-se por erário o conjunto de bens e interesses de natureza econômico-financeira pertencentes aos entes da administração pública: União, Estados, Distrito Federal, Municípios, fundações públicas e autarquias. A redação do caput do art. 10 é a seguinte:
Constitui ato de improbidade administrativa que cause lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:
Diferentemente do artigo anterior, aqui é necessário o prejuízo ao erário, no anterior bastava o aferimento de vantagem indevida mesmo que isto não gerasse prejuízo ao patrimônio público. A perda patrimonial deve ser efetiva, não bastando uma simples lesão, consequência de uma conduta imoral ou ilícita do agente.
Buscando a completude, a LIA, além de proteger a Administração Pública dos atos que causem enriquecimento ilícito e prejuízo ao erário, também disciplinou proteção contra os atos que afrontem os princípios condizentes com uma boa administração.
Violando os princípios administrativos, os agentes estão violando os deveres de honestidade, lealdade, imparcialidade e legalidade contidos na descrição do caput do art. 11 da LIA. Um princípio é a base orgânica da Administração, sendo assim, se um princípio é afrontado, toda uma boa administração está comprometida.
A punição sobre a violação de um princípio através da lei de improbidade administrativa serve para “assegurar a primazia dos valores ontológicos da Administração Pública”.[6]
A obediência aos princípios são deveres inerentes ao exercício da função pública, e o desvio na conduta, seja por atos comissivos ou omissivos, demonstra uma inabilitação moral para este exercício, sendo assim, nada mais justo do que punir como improbidade administrativa este desvirtuamento.
Notas
[1] CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo. Coimbra: Almedina, 1997. p.749
[2] MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. São Paulo: Saraiva, 2001. p.113.
[3] Ibid., p.113.
[4] MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. São Paulo: Saraiva, 2001. p.184 et. seq.
[5] MATTOS NETO, Antônio José de. Responsabilidade Civil por Improbidade Administrativa. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998. p. 752.
[6] MARTINS JUNIOR, Wallace Paiva. Probidade Administrativa. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 226.