Execução trabalhista contra a Fazenda Pública e a desnecessidade de precatórios nas obrigações de pequeno valor

SUMÁRIO: 1. Aspectos iniciais; 2. Nova ordem Constitucional dos precatórios; 3. Execução Trabalhista contra a Fazenda Pública; 3.1. Generalidades; 3.2. Necessidade de interpretação harmônica dos princípios constitucionais de direito público e direito privado; 4. Desnecessidade de precatórios no processo do trabalho; 4.1. Créditos trabalhistas de natureza alimentícia; 4.2. Obrigações de pequeno valor; 4.3. Necessidade de adequação à realidade; 4.4. Medidas constritivas aplicáveis aos entes públicos em caso de inadimplemento; 4.4.1. Seqüestro; 4.4.2. Fixação de multa (astreintes); 4.4.3. Bloqueio; 5. Conclusão.

1.Aspectos iniciais

Existe, atualmente, um certo descrédito para com o Poder Judiciário causado, sobretudo, pela impossibilidade de satisfação rápida e eficaz dos litígios. Todavia, a morosidade do Judiciário, cuja problemática remonta a aspectos históricos, não encontra mais justificativas no mundo moderno.

A rigor, percebe-se que o sistema constitucional atual pretende solucionar, pelo menos em parte, um dos principais problemas encontrados pelos jurisdicionados: a efetivação dos pagamentos judiciais em se tratando de entes públicos.

Em sendo assim, o pensamento de que "ganha, mas não leva", causado pela demora exacerbada no pagamento dos precatórios judiciais, por parte da Fazenda Pública, seria expurgado da linguagem corriqueira, inaugurando, assim, nova fase da satisfatividade da tutela judicial.

Outrossim, é bom frisar que o sistema positivo brasileiro ainda está a delimitar o real alcance da execução contra a Fazenda Pública. Isto por que, nos textos constitucionais pátrios, a execução contra a Fazenda Pública só existe desde 1934[1], antes disso, sequer existiam precatórios. Como afirma Guilherme José Purvin de Figueiredo, "Antes do surgimento dos precatórios, o cumprimento das sentenças judiciais dependia sempre da adoção de critérios políticos." [2] Ou seja, anteriormente, os pagamentos eram realizados de maneira a favorecer os interesses dos governantes, desprezando-se as normas e os princípios jurídicos.

Nesta esteira, percebe-se que os malfadados precatórios, também chamados de mal necessário, são, antes de tudo, imprescindíveis para a sustentação do Estado Democrático de Direito, uma vez que evidenciam o princípio da Separação dos Poderes, pregado pelos iluministas, bem como o respeito aos direitos individuais dos cidadãos, veementemente defendidos pelo direito moderno.

Assim, tendo em vista o momento histórico vivido pelo país, no campo das normas constitucionais e infraconstitucionais, o presente estudo visa permear alguns pontos relativos à execução contra a Fazenda Pública, em especial, sobre a possibilidade de dispensa de precatórios, quando se tratarem de obrigações de pequeno valor.

Notadamente, é óbvio que a pesquisa realizada não teve como âmago o exaurimento da questão, até porque este assunto ainda está sendo introduzido nas pautas de alguns tribunais brasileiros, mas, considerando o caráter constitucional dado à matéria e a crescente procura à efetividade dos processos, traz-se à tona sua atual importância.

Assinale-se, ainda, que a maioria dos entes públicos de nosso país ainda não expediu normas regulamentadoras da matéria, incluindo o Estado do Rio Grande do Norte e grande parte de seus municípios.

Entretanto, na medida em que as cortes trabalhistas vêm se pronunciando sobre o assunto, surge a necessidade de delimitação da questão nesta seara, a fim de tangenciar eventuais elaborações normativas e evitar maiores imbróglios aos cidadãos, beneficiados diretos da desburocratização dos pagamentos das dívidas fazendárias.

2.Nova ordem Constitucional dos precatórios

Visto que o Estado não pode escolher a quem, nem como pagar os débitos reconhecidos pelo Poder Judiciário em virtude dos princípios constitucionais, a ordem jurídica estabelece um sistema formal e burocrático que visa assegurar, principalmente, a ordem preferencial dos pagamentos e a atualização dos débitos. São os chamados precatórios.

Assim sendo, os pagamentos oriundos de determinações judiciais, regem-se pelo disposto no art. 100, caput, da Carta Magna, que prevê:

"Art. 100 - À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim."

Considerando as recentes alterações legislativas trazidas à lume, principalmente, pelas Leis dos Juizados Especiais estaduais (Lei nº 9.099/95) e federais (Lei nº 10.259/01), percebe-se que nossa Constituição, no tocante aos precatórios, vem introduzindo sistemática mais condizente com as demais normas jurídicas.

As mudanças substanciais foram realizadas através das Emendas à Constituição nº 20/1998, 30/2000 e 37/2002, as quais, nesse aspecto, introduziram a possibilidade de dispensa dos precatórios. Em conseqüência, os parágrafos do referido art. 100, da Carta Magna, referentes ao assunto, ficaram assim redigidos:

"Art. 100. (...)

§ 2º - As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.

Agora, a norma constitucional determina, a contrario sensu, que só realizar-se-ão através de precatórios os pagamentos de dívidas reconhecidas pela Justiça que ultrapassem o montante definido para as obrigações de pequeno valor.

A partir de então, as dúvidas e discussões jurídicas geradas pelas referidas alterações constitucionais, se avolumaram no que diz respeito à conceituação do "pequeno valor".

Entretanto, percebe-se que as próprias Emendas Constitucionais que inauguraram o entendimento acima esposado, estabeleceram diretrizes básicas, delimitando a questão. É o que está previsto no art. 87, dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, acrescentado pela EC nº 37/2002:

Portanto, ainda que a norma constitucional delegue a tarefa regulamentadora à Lei, já existe regramento positivado no sistema jurídico, traçando os nortes que os legisladores ordinários devem seguir.

Ressalte-se, que a necessidade de normatização dessa matéria, por todos os entes públicos ainda se faz imperiosa, considerando as diferentes capacidades econômico-financeiras vividas por cada um.

Não obstante ao já posto, vê-se que ainda não foram dirimidas questões relevantes diretamente ligadas ao tema abordado, quais sejam: a inclusão orçamentária das dívidas de pequeno valor; os repasses periódicos dos valores pelos entes públicos, para os tribunais; a possibilidade de medidas judiciais constritivas ao Erário Público, em caso de inadimplemento. Só para citar algumas.

No intento de esclarecer algumas dúvidas ou de, pelo menos, mostrar o entendimento atual sobre a matéria, serão abordados ao longo desse estudo os principais problemas e, de forma despretensiosa, sugeridas algumas soluções.

3.Execução Trabalhista contra a Fazenda Pública

Compreendida a situação jurídica torneada pelas últimas reformas da Constituição da República, no que diz respeito ao adimplemento das obrigações pecuniárias pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, verifica-se que, antes da exata compreensão do seu propósito, é preciso explorar os ditames normativos que envolvem o processo de execução, sobretudo, no âmbito do Direito do Trabalho, para que possam ser vislumbradas as reais vantagens e desvantagens advindas dessas alterações.

3.1.Generalidades

Partindo do pressuposto de que os entes públicos gozam de certas prerrogativas legais, como prazos maiores para contestar e recorrer (art. 188, Código de Processo Civil), duplo grau de jurisdição obrigatório (art. 475, Código de Processo Civil e Decreto-Lei nº 779/69), bem como impossibilidade (em tese) de execução direta, em face da inalienabilidade dos bens públicos (art. 100 e 101, do Código Civil), tornam-se coerentes as disposições do Código de Processo Civil, quando estabelece normas próprias à execução contra a Fazenda Pública (arts. 730 e 731).

Nas palavras de Manoel Antonio Teixeira Filho: "A execução contra a Fazenda Pública não se processa (...) da mesma forma como se dá quando o devedor é pessoa física ou jurídica de direito privado (...)" [4].

O fundamento jurídico que garante execução diferenciada de seus débitos, defendido por nossa ordem normativa "(...) ´reside na própria natureza da Fazenda Pública, como representante da própria Administração Pública, do próprio Estado (ou Governo) em juízo, não se podendo permitir que o erário público – até pelo princípio da continuidade da prestação dos serviços públicos – possa vir a sofrer execução comum, com penhora e praceamento de seus bens."[5].

Dessa forma, encontra-se plenamente justificada a diferença processual segundo a qual, quando se tratar de execução contra a Fazenda Pública por quantia certa, a mesma deve ser citada para oferecer embargos, ao invés de pagar diretamente ou nomear bens à penhora.

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Não obstante essa regra processual, é preciso evidenciar que a análise estrutural do processo de execução permanece incólume, uma vez que seus princípios e normas específicas não são alterados em face das particularidades que regem a execução contra a Fazenda Pública.

Outrossim, consolidado o fato de execução diferenciada em face das entidades públicas, não se pode fugir de sua finalidades essenciais, quais sejam:

a)garantir a intangibilidade das decisões judiciais e a conseqüente eficácia da coisa julgada material;

b)atribuir caráter impessoal à verbas e aos créditos aprovados, através de precatórios, estabelecendo uma ordem cronológica e rígida em relação aos pagamentos a serem efetuados, assegurando, para tanto, igualdade de tratamento aos credores;[6]

Assim, um dos maiores avanços do sistema normativo brasileiro, no que diz respeito às condenações impostas às pessoas jurídicas de direito público interno, como ressaltado anteriormente, foi sair do ostracismo político vivido até bem pouco tempo atrás, para respeitar a coisa julgada material, a autoridade que lhe é imanente, ao próprio direito de precedência do credor, chegando até a permitir que a União intervenha no Estado-membro ou no Município sempre que houver descumprimento, injustificado de ordem ou decisão emanada do Poder Judiciário (CF, arts. 34, VI, 35, IV e 100, caput) [7].

3.2.Necessidade de interpretação harmônica dos princípios constitucionais de direito público e direito privado

Destarte, é sabido que a Fazenda Pública rege-se através de princípios e normas diferenciadas das disposições de direito privado, em razão de sua própria natureza jurídica e, principalmente, da supremacia do interesse público sobre o interesse privado.

Acerca da supremacia do interesse público, Celso Antonio Bandeira de Mello explica que: "Trata-se de verdadeiro axioma reconhecível no moderno Direito Público. Proclama a superioridade da coletividade, firmando a prevalência dele sobre a do particular, como condição, até mesmo, da sobrevivência e asseguramento deste último." [8]

Considerando o pressuposto normativo supramencionado, tem-se que ao sofrer o ônus de pagar, os entes públicos têm que incluir estas dívidas em orçamentos, os quais serão pagos através de manifestação do Poder Executivo. Como nos explica Sérgio Pinto Martins: "A dotação orçamentária é prevista anualmente, transferindo-se, então, o numerário do Executivo para o Judiciário. (...) Dessa forma, deverá ser incluída no orçamento a verba necessária ao pagamento do precatório apresentado até 1º de julho, sendo o desembolso feito até o final do exercício seguinte." [9]

Para tanto, dispõe a Constituição Federal:

"Art. 165 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – (...);

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§1º - (...);

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§§3º a 7º - Omissis;

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei."

Assinale-se que, a fixação orçamentária perfaz condição de exequibilidade dos créditos da Fazenda Pública, para que possa a Administração Pública honrar seus compromissos perante a coletividade, respeitando, por conseguinte, seus princípios constitucionais (art. 37, caput da Constituição Federal).

Como se pode depreender, o princípio da transparência das despesas públicas, conhecido em sentido amplo como princípio da publicidade, funciona como pedra angular, no que diz respeito aos créditos trabalhistas declarados pelo Poder Judiciário, uma vez que sem o revestimento da lei, isto é, sem a devida previsão oficial, os débitos provenientes de sentenças judiciais seriam mera determinação oficial sem possibilidade de ser transformada em realidade.

Ora, se os poderes públicos devem ser harmônicos entre si, seria no mínimo inconstitucional, para não dizer ilógico, não atribuir qualquer valor prático, às atividades de um dos Poderes do Estado brasileiro.

Todavia, a dificuldade reside quando o próprio ordenamento normativo prevê que algumas despesas públicas devem ser pagas sem a formalidade dos precatórios.

Nesse caso, está-se diante de um aparente conflito normativo, o qual deve ser dirimido de acordo com o princípio máximo da harmonização do ordenamento jurídico, bem como o princípio da unidade da Constituição, segundo o qual o Texto Constitucional não se coaduna com normas incompatíveis entre si.

Neste sentido, sábias são as palavras de Carlos Maximiliano: "É dever do aplicador comparar e procurar conciliar as disposições várias sobre o mesmo objeto, e do conjunto, assim harmonizado, deduzir o sentido e alcance de cada uma." [10]

Assim, consoante os ensinamentos de Sérgio Pinto Martins: "A Norma Ápice deve ser analisada sistematicamente e não se interpretar um dispositivo isoladamente. Devem ser cotejados o artigo 100 e seus parágrafos, com o artigo 165, III e §§6º e 8º da Lei Maior para melhor compreensão do tema versado." [11]

Logo, tem-se que a norma que prevê a fixação orçamentária dos débitos do Poder Público deve ser interpretada de forma a não contrariar os pagamentos simplificados desses débitos.

Com efeito, partindo para uma análise principiológica, entende-se que o princípio da efetividade não pode ser desconsiderado, diante dos princípios da universalidade e da anualidade orçamentária [12], uma vez que as próprias condições estipuladas para a elaboração dos orçamentos têm de se adequar à nova ordem constitucional. Em conseqüência, é preciso que sejam incluídos em suas metas os pagamentos diretos das condenações sofridas pelos entes públicos, ainda mais, em se tratando de valores pequenos.

Na esfera federal esta possibilidade já foi posta em prática, pela Lei de Diretrizes Orçamentárias do ano de 2002 (Lei nº 10.266, de 24.07.2001), que previu dotação específica para pagamento de sentenças relativas às dívidas de pequeno valor, como se pode observar a seguir:

"Art. 7º A lei orçamentária discriminará em categorias de programação específicas as dotações destinadas:

..........

XI - ao cumprimento de sentenças judiciais transitadas em julgado consideradas de pequeno valor, que constarão da programação de trabalho dos respectivos tribunais;"

Desse modo, verifica-se que a disposição constitucional que veda a formação de precatórios, em casos específicos, encontra-se plenamente justificada diante da inclusão de verbas específicas para o cumprimento dessas decisõesnas leis orçamentárias.

4.Desnecessidade de precatórios no processo do trabalho

Para os que afirmam que a dispensa dos precatórios judiciais geraria a insegurança jurídica, capaz de inviabilizar a Administração Pública, baseado no simples fato de sua execução não poder ser realizada da mesma forma que a dos particulares, põem-se em evidência princípios jurídicos e políticas públicas em sentido contrário.

4.1.Créditos trabalhistas de natureza alimentícia

A análise das disposições constitucionais referentes aos precatórios aponta que os créditos alimentares também receberam tratamento privilegiado. Isto por que, pela redação do art. 100, caput, da Constituição Federal percebe-se que tais pagamentos constituem-se verdadeira exceção à regra dos precatórios.

Como afirma Manoel Gonçalves Ferreira Filho, citado por Ricardo Perlingeiro Mendes da Silva [13]:

"O texto em exame retira da ordem cronológica (diga-se geral) os créditos de natureza alimentícia devidos pelo Estado em razão de decisão judicial. A intenção é clara: pretende-se sejam eles pagos de imediato, logo que apresentado o precatório. Pela lógica, caso não ocorra esse pagamento imediato, haverá de se formar uma ordem cronológica dos créditos de natureza alimentícia que deverá ser, também, rigorosamente observada. Tal ordem terá preferência nos pagamentos à ordem em que estiverem inscritos os precatórios referentes a créditos de outra natureza."

Todavia, questão importante é saber se todos os créditos trabalhistas possuem natureza alimentar ou não.

Com efeito, verifica-se que nem todos os créditos provenientes de sentenças judiciais emanadas da Justiça do Trabalho podem ser considerados de caráter alimentar. Conforme nos ensina Sérgio Pinto Martins: "(...) os créditos trabalhistas de natureza alimentícia que podem ser enquadrados no artigo 100 da Constituição são, regra geral, os salários, que consubstanciam-se na fonte de subsistência dos trabalhadores." [14]

Em suma, se o respectivo crédito possui caráter indenizatório, não é considerado alimentar, como por exemplo: FGTS, indenização de estabilidade, de férias não gozadas e proporcionais, indenização de 40% do FGTS, entre outros.

Portanto, o caráter alimentar da prestação só estaria presente nas verbas de natureza salarial, como os salários retidos e as parcelas remuneratórias não pagas, por exemplo.

Desse modo, em que pesem as opiniões no sentido da desnecessidade de precatórios para o pagamento de verbas alimentares, consolidou-se entendimento jurisprudencial e doutrinário acerca da preferência desses pagamentos em relação aos demais [15]. Ou seja, de que os referidos créditos deverão ser pagos antes de quaisquer outros, como se estivessem em lista separada dos demais precatórios, ressalvando-se, obviamente, a ordem cronológica dos credores.

4.2.Obrigações de pequeno valor

Diante da previsão atual de dispensa de precatórios judiciais, em casos de obrigações de pequeno valor, indaga-se: esta previsão constitucional (art. 100, §3º) teria o mesmo destino que a relativa aos créditos alimentares, findando por estabelecer apenas uma lista distinta, mas mantendo a formalidade e a burocracia dos precatórios?

Antes da resposta, percebe-se que o legislador constitucional está procurando dar o devido tratamento ao princípio da efetividade, em se tratando de débitos da Fazenda Pública, considerados de pequeno valor.

Desse modo, a fim de ser alcançado o real mister da efetividade no processo trabalhista, especificamente em se tratando de pagamento simplificado pelo ente público, é preciso que se faça uma análise mais apurada acerca de suas conseqüências diretas e indiretas.

É sabido que o processo do trabalho, seguindo a tendência do processo civil moderno, procura entregar a prestação jurisdicional determinada nas sentenças, sempre buscando a celeridade.

A atuação do direito do trabalho, nesse sentido, já era destacada pela aproximação da justiça com a sociedade, em razão da natureza de suas causas.

Todavia, esse ramo da ciência jurídica dispõe agora de procedimento diferenciado (lei nº 9.957/2000), chamado de rito sumaríssimo, cujo desiderato segue os ditames das normas jurídicas contemporâneas, ao se basear em princípios como o da informalidade, celeridade, oralidade, enfim, para que seja alcançada a tão sonhada efetividade processual.

Nestes termos, o rito sumaríssimo, cuja denominação pressupõe a idéia de algo superlativo, muito sumário, visa agilizar os procedimentos da Justiça do Trabalho, quando se tratar de causas de pequeno valor.

Assim, nas palavras de Ricardo Antônio Mohallem [16]: "O escopo do sumaríssimo é ´dinamizar o processo de forma a torná-lo mais célere e eficaz na solução dos conflitos trabalhistas, (...) de pequena monta´." [17]

Visto que "não se pode contemplar novos caminhos com os olhos pregados no retrovisor do passado" [18], depreende-se que a maneira mais eficaz de se alcançar a finalidade do processo seria a entrega sem demora da prestação jurisdicional. Como essa medida só é possível em alguns casos, como antecipação da tutela pretendida e na tutela cautelar, por exemplo, sobressalta-se a questão do cumprimento das dívidas de pequeno valor.

Assinale-se que, conforme expressa disposição da Carta Magna, essas obrigações devem ser adimplidas sem a demora dos precatórios, seguindo um rito procedimental simplificado. Ou seja, utilizando o exemplo dado pelo eminente Sebastião Salgado de Oliveira, que aponta o procedimento sumaríssimo como uma via expressa [19], tais pagamentos deveriam ser pagos diretamente, sem obstáculos de qualquer ordem.

Para tanto, ao invés da requisição do pagamento por intermédio do presidente do tribunal correspondente (art. 730, I do Código de Processo Civil), o próprio juízo monocrático determinará à autoridade administrativa competente, após a sentença dos embargos, se houver, que sejam pagos os valores diretamente.

Sobre a competência do juízo trabalhista de primeira instância ordenar o pagamento, ressalte-se o entendimento do ilustre representante do Ministério Público do Trabalho da 21ª Região, Dr. Xisto Tiago de Medeiros Neto:

"Se não há a formação do precatório, por se enquadrar a dívida como de pequeno valor (art. 87 do ADCT), desnecessitando-se, portanto, da requisição formal para o pagamento, consubstanciado em procedimento próprio encaminhado pelo Presidente do Tribunal (art. 100, § 2º, CF), evidencia-se que, quanto aos atos de execução que independem de tal processamento - como ocorre, por expressa dicção constitucional, com os débitos de pequeno valor -, caberá ao juízo de primeira instância, e somente a ele, a competência para impulsionar e ordenar a execução, ainda quando se poste como devedora entidade de direito público." (Grifo nosso)

Portanto, nota-se que somente o juízo trabalhista a quo seria o órgão judicial responsável para determinar o pagamento direto da obrigação, uma vez que a própria Consolidação das Leis Trabalhistas dispõe nesse sentido:

"Art. 877 - É competente para a execução das decisões o Juiz ou Presidente do Tribunal que tiver conciliado ou julgado originariamente o dissídio."

Contudo, em que pesem as abreviações que esta medida causa ao processo, sobretudo em sua economia, destaque-se que a consecução de uma ordem judicial neste sentido nem sempre é viabilizada. Isto se dá, em virtude de vários entraves, que vão desde a insuficiência de recursos dos entes públicos até a total ausência de conhecimento da norma.

4.3.Necessidade de adequação à realidade

Para que ocorram os efeitos legais e naturais da norma que possibilita o pagamento direto das obrigações de pequeno valor é preciso mais do que a existência de recursos financeiros. É preciso que haja vontade política de submissão à ordem jurídica.

Em outras palavras, é preciso que haja sensibilidade política suficiente para garantir a previsão orçamentária dos débitos declarados judicialmente, em especial os de pequeno valor, sempre levando em consideração as diversas realidades encontradas nas pessoas jurídicas de direito público.

Para tanto, os Poderes Públicos devem realizar esforços, uma vez que respeitar a situação real dos devedores não quer dizer desrespeitar os direitos individuais e fundamentais dos credores. Pois, se ocorre demora na entrega da prestação jurisdicional, a ponto de provocar prejuízo, entende-se que houve violação dos direitos fundamentais do cidadão.

Assim, resta evidente que a solução cabível não seria a simples ordenação de execução forçada contra a Fazenda Pública, ante o inadimplemento de sua obrigação. O que deve existir, por outro lado, são instrumentos jurídicos peculiares, capazes de impor ao ente público, de forma célere, o ônus de pagar, observada sua natureza diferenciada.

Nesta seara, existem exemplos preciosos que demonstram a necessidade de adequação ao novo sistema constitucional de pagamento das dívidas trabalhistas pela Fazenda Pública. Como a possibilidade de transação nesta fase, por exemplo.

O Tribunal Regional do Trabalho da 21ª região, vem cristalizando esse entendimento, exercendo poder atípico ao regulamentar sobre: a delimitação das obrigações abrangidas pelo pagamento simplificado; o procedimento adotado; a possibilidade de transação do crédito e; sua forma de pagamento [21].

Decididamente, a Justiça do Trabalho tem procurado efetivar os pagamentos das obrigações pelas pessoas jurídicas de direito público interno, porém, como vem ressaltando o atual Presidente do Tribunal Superior do Trabalho [22], é preciso que haja uma iniciativa conjunta por parte dos Poderes Públicos (Judiciário, Executivo e Legislativo) para que sejam alcançadas as finalidades das normas jurídicas que aí estão postas.

Entretanto, na medida em que não se alcança a harmonia dos Poderes Públicos, com vistas ao adimplemento de suas obrigações de pequeno valor estabelecidas judicialmente, mostra-se imprescindível a utilização de instrumentos jurídicos capazes de solver os débitos dos entes públicos.

4.4.Medidas constritivas aplicáveis aos entes públicos em caso de inadimplemento

Em não havendo o cumprimento das obrigações de pagar quantia certa pela Fazenda Pública, os credores de valores pequenos vêem-se numa situação inusitada, para não dizer desesperadora. O Estado-juiz declara o direito que lhes pertence, seus créditos são quantificados, na hora de pagar, a entidade pública alega que não possui verba suficiente.

Em sintonia com as atuais disposições constitucionais, verifica-se que, nestes casos, cabem medidas constritivas de bens contra a Fazenda Pública, desde que cumpridas algumas condições.

Com efeito, na medida que o fundamento jurídico para a execução direta dos créditos trabalhistas de pequeno valor em face da Fazenda Pública repousa sobre a desnecessidade de precatório – prevista pela própria Constituição da República -, conclui-se que, para a satisfação desses créditos, é preciso que haja prévia dotação orçamentária, exclusivamente para essa finalidade.

Assim sendo, chega-se a conclusão de que nem mesmo a impenhorabilidade e a inalienabilidade dos bens públicos configura-se princípio absoluto. Em outras palavras, isto quer dizer que seu real sentido e alcance devem ser relativizados, interpretados de acordo com as demais normas do ordenamento jurídico.

Em exposição sobre o tema, defende Ricardo Perlingeiro Mendes da Silva que:

"A impenhorabilidade dos bens públicos decorre de sua inalienabilidade. Por sua vez, a inalienabilidade dos bens públicos deve ser invocada apenas para evitar a utilização do patrimônio público em atividades privadas sem que haja prévia autorização legal. (...). Observe-se, outrossim, que a inviolabilidade dos bens públicos não é absoluta, nem mesmo perante o STF, que admite o seqüestro de dinheiro público na hipótese de preterição na ordem cronológica dos precatórios" [23].

E, mais adiante, conclui afirmando que: "A continuidade do serviço público não seria afetada, pois sequer se está cogitando de facultar penhora ou seqüestro dos bens públicos, indiscriminadamente." [24]

Ora, os particulares querem receber o que lhes é de direito, em pecúnia, fugindo à satisfação de seu crédito esperar que um bem público seja levado à praça ou seqüestrado. Certamente, esta possibilidade não solucionaria o problema, considerando os pequenos valores envolvidos e a celeridade buscada.

Neste liame, surgem as possibilidades de aplicação do seqüestro, da fixação de multa e do bloqueio da conta bancária do ente público descumpridor de decisão judicial trabalhista que lhe determina o pagamento de quantia considerada de pequeno valor.

4.4.1. Seqüestro

O seqüestro é conceituado por Humberto Theodoro Júnior como "(...) a medida cautelar que assegura execução para entrega de coisa e que consiste na apreensão de bem ´determinado´, objeto do litígio, para lhe assegurar entrega, em bom estado, ao que vencer a causa." [25]

Depreende-se do conceito acima, que o termo jurídico mais apropriado para a questão em análise seria o arresto, que se vincula a uma execução por quantia certa, uma vez que o seqüestro serve para assegurar uma execução para entrega de coisa certa.

Entretanto, como o legislador Constitucional utiliza-se do termo seqüestro, no §2º, do art. 100 [26], mantém-se esse vocábulo, já que sua finalidade cinge-se à própria constrição do crédito público. Isto é, sobre as rendas da Fazenda Pública, disponibilizadas pelo orçamento para o pagamento de decisões judiciais.

Como visto, existe previsão expressa na Constituição Federal (art. 100, §2º) e na Lei (art. 731, do Código de Processo Civil), autorizando o presidente do tribunal a seqüestrar a quantia necessária à satisfação dos créditos de natureza alimentícia, desde que tenha havido violação do direito de precedência dos credores e manifestação expressa da parte prejudicada.

Com efeito, na esteira do entendimento consolidado pelo Supremo Tribunal Federal [27], a ordem dos pagamentos dos precatórios assume tamanha relevância que sua violação constitui exceção constitucional capaz de ensejar o seqüestro do numerário público.

Agora, e os créditos considerados de pequeno valor, provenientes de sentenças trabalhistas?

A conclusão que se alcança é que estas situações adquiriram igual relevância, não só de ordem jurídica, mas, sobretudo, de ordem econômica e social, uma vez que a política direcionada pelo Poder Público, há algum tempo, se concentra na efetividade da justiça.

Ora, como consentâneo lógico, nada mais justo do que a aplicação analógica do instituto do seqüestro, em casos de inadimplemento de ordens judiciais trabalhistas consideradas de pequeno valor.

Isto porque, não obstante a ausência de precatório, a Constituição determina que deve haver dotação orçamentária suficiente para a satisfação desses débitos, em razão de sua própria natureza simplificada.

Verifica-se, portanto, que não existe justificativa legal para haver insuficiência de recursos, porque, o próprio Texto Constitucional prevê a inclusão de verbas em orçamento, especificamente para o pagamento de obrigações de pequeno valor.

O Tribunal Superior do Trabalho, em pronunciamento recente sobre o assunto, entendeu que, não havendo previsão orçamentária, não há como ser viabilizado o pagamento direto dos débitos de pequeno valor em face da Fazenda Pública, razão pela qual, inexiste a possibilidade de seqüestro [28], neste caso.

Atualmente, existe entendimento jurisprudencial [29] no sentido da estipulação de prazo razoável [30] para a realização do pagamento de forma direta, e que nesta própria ordem mandamental deve existir previsão do seqüestro do numerário suficiente para o cumprimento da decisão.

4.4.2. Fixação de multa (astreintes)

Havendo o seqüestro da quantia devida pela entidade pública, surgem duas possibilidades: a Fazenda Pública aquiesce e paga diretamente o que deve, dentro do prazo estipulado pelo juízo; ou se insurge contra a ordem judicial emanada, interpondo recurso, para que não sofra restrição de seu crédito direto na conta bancária, até o pronunciamento final sobre a questão.

Verifica-se, todavia, que a segunda hipótese caracteriza atitude manifestamente protelatória, podendo até configurar litigância de má-fé (arts. 17 e 18, do Código de Processo Civil) ou ato atentatório à dignidade da justiça (arts. 600 e 601, do Código de Processo Civil), conforme o caso concreto.

A rigor, a regra geral é de que a todo direito subjetivo do credor corresponde a possibilidade de coercibilidade do devedor, pois do contrário não seria direito subjetivo [31]. A imposição de multa pecuniária, nesta fase do processo de execução, se destinaria a forçar o pagamento pelo ente público.

A fixação de multa, neste sentido, encontra respaldo nas astreintes, vocábulo de origem francesa, que corresponde, segundo lição de Alcides Mendonça Lima, "a uma coação de caráter econômico, no sentido de influírem no ânimo do devedor, psicologicamente, para que cumpra a prestação de que se está esquivando" (Enciclopédia Saraiva de Direito, v. 8, p. 353).

Desse modo, o estabelecimento de multa se destinaria ao imediato cumprimento da prestação, razão pela qual se encaixa perfeitamente em nosso ordenamento jurídico, principalmente, na parte referente ao cumprimento das obrigações de pequeno valor.

4.4.3. Bloqueio

O bloqueio da conta bancária da Fazenda Pública possui características semelhantes ao seqüestro. Ambas são medidas que visam assegurar o objeto da execução, através da constrição, evitando, forçosamente, que o devedor se desfaça dos seus créditos, antes de garantir o débito executado.

Contudo, verifica-se que a natureza jurídica do bloqueio se aproxima mais da penhora, a qual, segundo Wilson de Souza Campos Batalha "(...) constitui vinculação meramente processual de determinado bem à satisfação da sentença condenatória trânsita em julgado (...)" [32].

Enquanto o bloqueio da conta bancária impede a transferência dos valores executados, enquanto durar a execução, o seqüestro adentra no numerário, buscando o valor executado e, entregando-o ao credor.

Assim, o seqüestro possui natureza satisfativa, garantidora do crédito do exeqüente, ao passo que o bloqueio constituiria medida cautelar, incidente no processo trabalhista, imposta ao devedor até que efetivamente ocorra o pagamento da obrigação.

Contudo, considerando as diferenças acima expostas, verifica-se que, na prática, ambas as medidas estão sendo indistintamente aplicadas a fim de tornar indisponível o crédito do ente público [33]. Ou seja, tanto o seqüestro, como o bloqueio estão sendo utilizados como medidas acautelatórias das obrigações declaradas judicialmente como de pequeno valor.