1 - Origem histórica e etimológica do instrumento do impeachment e seus precedentes
A expressão inglesa “impeachment” é traduzida para o português e tem os significados de acusação, ataque, impugnação ou impedimento.[1]
Etimologicamente, o referido vocábulo é derivado do latim impedimentum.
O instrumento jurídico-político do Impeachment tem sua origem histórica na Inglaterra entre os séculos XIII e XIV objetivando punir súditos do reino, altas autoridades ou simples cidadãos.[2]
Na América, a exemplo, o impeachment está previsto na Constituição Federal do Estados Unidos da América do Norte em seu artigo II, seção IV.
Historicamente, em nossa República, o instrumento do impeachment surgiu, pela primeira vez, na Constituição Federal de 1889[3], em seu artigo 41 §§1º e 2º, e, desde então, foi previsto em todas as demais Constituições Federais, inclusive na vigente carta constitucional de 1988, com seu delineamento nos arts. 52, incisos I e II e 85 e 86, cujos aspectos serão adiante detalhados.
Em nossa recente história republicana, pós período de redemocratização, sobretudo após a Constituição cidadã de 1988, por duas vezes, o processo de impeachment foi utilizado contra dois Presidentes da República.
O primeiro processo de impeachment, ocorrido no ano de 1992, teve como consequência a inabilitação para o exercício de função pública por oito anos pelo ex-Presidente Fernando Collor de Melo, já que este não perdera o cargo por ter renunciado ao mandato eletivo durante a tramitação e momentos antes do julgamento do impeachment, tendo sido este o primeiro presidente da República Federativa do Brasil eleito pelo voto popular direto após mais de duas décadas de regime da ditadura militar.
Recentemente, ao final do mês de agosto de 2016, após 9 meses, o processo de impeachment, iniciado na Câmara dos Deputados, chega ao fim com a decisão pelo plenário do Senado Federal que culminou com o afastamento definitivo com a perda do cargo da então Presidente da República Dilma Roussef, não tendo a mesma sido inabilitada para o exercício da função pública.
2 – Definição e natureza jurídica do impeachment:
Em brilhante definição, o ilustre e também constitucionalista Dirley da Cunha Jr., entende que “o impeachment, na verdade, é uma medida de cunho essencialmente política destinada a impedir que determinadas autoridades permaneçam nos seus respectivos cargos públicos, onde a sua ação prejudicaria os interesses do País.” [4]
Impeachment foi denominado por Ruy Barbosa com um “julgamento político”.
Desta forma, o impeachment é o procedimento jurídico político-constitucional, o qual tem como objetivo o afastamento e impedimento com a perda do cargo de Presidente ou de Vice-Presidente de República e de outras elevadas autoridades mencionadas no texto constitucional cumulada à pena de inabilitação para o exercício de função pública pelo prazo de oito anos pelo cometimento de crimes de responsabilidade.
Quanto à natureza jurídica do impeachment, menciona a abalizada doutrina[5] que “tem sido controvertida a sua natureza jurídica: para alguns o impeachment tem natureza política, para outros possui natureza penal.”
3 - Previsão do processo de impeachment na Constituição Federal de 1988 e seu rito procedimental na Lei nº 1.079/1950:
O processo de impeachment ou, como entre nós denominado de impedimento do Presidente da República e do Vice-Presidente da República (que exercer a Presidência da República), está previsto no art. 52, incisos I e II e arts. 85 e 86 da Carta Constitucional de 1988.
A motivação para o processo de impeachment surge com o oferecimento de denúncia pela prática de crimes de responsabilidade que são as condutas previstas no art. 85 da CF de 1988 e demais condutas previstas na Lei nº 1.079/1950.
Vale salientar que o texto constitucional vigente e a legislação que regulamente o tema não define o que vem a ser crime de responsabilidade, apenas indica quais condutas o configuram.
Cabe-nos evidenciar que o impeachment se inicia com a autorização de instauração de processo contra o Presidente e o vice-Presidente da República pela Câmara dos Deputados por dois terços de seus membros, como prevê o art. 51, inciso I da CF de 1988.
Após a devida autorização pela Câmara dos Deputados, inicia-se efetivamente o processo de impeachment, desta vez no Senado Federal, órgão incumbido pela Constituição Federal para processar e julgar o Presidente da República, o Vice-Presidente da República (que venha exercer a Presidência), entre outras autoridades previstas na Constituição Federal que tenham cometido crime de responsabilidade.
Por fim, no Senado Federal, cujo julgamento será presidido pelo Presidente do Supremo Tribunal Federal, será o impeachment aprovado se obtiver dois terços do total de seus membros que culminará na perda do cargo com a inabilitação para o exercício de função pública pelo prazo de oito anos.
4 – As penas de perda do cargo e de inabilitação para o exercício de função pública:
Conforme o texto constitucional, parágrafo único do art. 52, são aplicadas ao Presidente de República, condenado em impeachment, duas penas distintas e cumulativas quais sejam: a perda do cargo e a inabilitação para o exercício de função pública.
Cabe-nos, superficialmente, expor o que vem a ser cargo público e função pública. Para o eminente Hely Lopes Meireles[6] “cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público, com denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e estipêndio correspondente, para ser provido ou exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.” E para a doutrina de Dirley da Cunha Jr.[7] “funções são as atribuições do cargo ou do emprego público ou aquelas destinadas diretamente ao agente.”
Neste contexto, acerca precisamente do impeachment, não trata-se, especificamente, do cargo público aquele provido mediante concurso público de provas ou de provas e títulos, mas sim, especificamente, do cargo eletivo de Presidente da República, cuja perda pode ser decretada em julgamento procedente no processo de impeachment.
No tocante ao exercício de função pública, tratou-se na Constituição Federal de nomen juris de forma genérica para designar o exercício de cargo público, emprego público, cargo em comissão, mandato eletivo ou qualquer outra função pública temporária em órgãos públicos da Administração direta ou indireta de quaisquer esferas administrativas seja em nível Federal, Estadual, Distrital ou Municipal.
Em julgamento de RE – Recurso Extraordinário[8], entendeu nossa Suprema Corte que o exercício de mandato eletivo está incluído na expressão exercício de função pública, senão vejamos:
Crime de responsabilidade do Presidente da República. Compreende-se o desempenho de mandato eletivo na pena de inabilitação temporária para o exercício de função pública, cominada no parágrafo único do art. 52 da Constituição. (STF - RE: 234223 DF, Relator: Min. OCTAVIO GALLOTTI, Data de Julgamento: 01/09/1998, Primeira Turma, Data de Publicação: DJ 12-05-2000.
5 – A inconstitucionalidade da não aplicação da pena de inabilitação para o exercício de função pública
A Constituição Federal da República Federativa do Brasil [9], promulgada pela Assembleia Nacional Constituinte em 05 de outubro de 1988, em seu art. 52 parágrafo único, reza que:
“Art. 52...
“parágrafo único. Nos casos previsto nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.”
Em precedente histórico de nossa recente República Democrática, mais especificamente quanto ao julgamento do impeachment do então Presidente Fernando Collor de Melo, este foi condenado, em votação única, não à perda do cargo, por ter antes renunciado, tendo ficado inabilitado para o exercício de função público pelo prazo de oito anos.
Diferentemente, e criando um outro nebuloso precedente jurídico, ocorreu no julgamento do processo da então Presidente Dilma Roussef, no qual, por entendimento do Presidente do STF, que presidiu a Sessão de julgamento do impeachment daquela, foi deferido requerimento para que dito julgamento fosse partido em duas quesitos, um acerca da perda do cargo de Presidente da República, e outro referente à inabilitação para exercício de função pública pelo prazo de oito anos. No primeiro quesito foi, a então Presidente da República, por mais de dois terços dos membros do Senado Federal, condenada à perda do cargo, todavia no segundo quesito a mesma não ficou inabilitada para o exercício de função pública, já que tal quesito não obteve dois terços daqueles membros.
Em análise eminentemente jurídica, e nos afastando das nuances políticas, cabe-nos interpretar o texto constitucional de 1988 no tocante ao processo de impeachment e suas consequências jurídicas para o Presidente impedido.
Pois bem, vejamos.
O parágrafo único do art. 52 da CF de 1988 descreve as duas sanções aplicadas cumulativamente ao condenado em processo de impeachment que é a perda do cargo com a inabilitação para o exercício de função pública.
O texto constitucional, em uma análise literal, prescreve que, em outras palavras, julgado procedente o impeachment o Presidente da República perderá o cargo e ficará inabilitado para o exercício de função pública, sendo esta inabilitação consequência direta e indissociável da perda do cargo, ou seja, condenado à perda do cargo fica cumulativa e automaticamente inabilitado para o exercício de função pública por oito anos.
A previsão constitucional acerca do impeachment é nítida quanto ao caráter cumulativo das duas sanções aplicáveis ao Presidente da República condenado.
No caso em concreto acerca do impeachment da então Presidente da República, ocorreu interpretação contrária ao texto constitucional, cuja decisão tem a eiva do vício da inconstitucionalidade.
Por certo foi esdrúxula e bizarra a bipartição ou “fatiamento” do julgamento em dois quesitos, já que não foi esta a intenção do constituinte originário de 1988 quando elaborou a vigente carta constitucional, e sim que o Presidente da República condenado em processo de impeachment deve perder o cargo e automaticamente ficar inabilitado para o exercício de função pública.
A Lei nº 1.079 que define os crimes de responsabilidade e regulamenta o processo de impeachment, sancionada em 10 de abril de 1950, ou seja, anterior à atual carta constitucional vigente, em seu art. 68 prevê no capítulo III da Sentença que o Presidente do julgamento do impeachment fará inicialmente a pergunta se o acusado cometeu o crime de responsabilidade a si imputado e se deve ser condenado à perda do cargo. Em seguida, tendo obtido a resposta positiva ao referido quesito, por pelo menos dois terços dos votos, fará novamente o Presidente outro questionamento acerca da inabilitação ou não para o exercício de função público pelo tempo não excedente a cinco anos.
De logo, cabe-nos mencionar que uma lei será revogada por outra lei, pois o art. 2º da Lei de Introdução às normas de Direito brasileiro[10] reza que: “Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.”
Ocorreu que a Lei nº 1.079/1950, como já foi dito, foi sancionada antes da Constituição Federal de 1988, não tendo aquela sido recepcionada por esta, e, portanto, neste particular, foi revogada pelo texto constitucional vigente, mormente no tocante à bipartição ou “fatiamento” da quesitação, bem como no que se refere ao tempo de inabilitação para o exercício da função pública.
O art. 68 da Lei nº 1.079/1950, especificamente, não foi recepcionado pelo parágrafo único do art. 52 da Constituição Federal de 1988, devendo ser extirpado do ordenamento jurídico por não estar em consonância com o texto constitucional vigente, por ter sido, aquele art. 68, revogado por ausência de recepção na vigente Constituição Federal.
A doutrina de Pedro Lenza[11] nos ensina que “todas as normas que forem incompatíveis com a nova Constituição serão revogadas, por ausência de recepção.”
Apesar de não estar previsto expressamente na vigente Constituição Federal acerca de ser um ou dois quesitos, está clarividente que o constituinte originário de 1988 optou e instituiu que com o julgamento procedente do impeachment o Presidente da República perderá o respectivo cargo e ficará inabilitado para o exercício de função pública por oito anos, sendo esta pena de inabilitação, como já foi dito antes, consequência direta e inseparável da pena de perda do cargo, ou seja, aquele que perder o cargo de Presidente da República em processo de impeachment ficará também e automaticamente inabilitado para exercício de função pública.
Traçando um paralelo, e a título de exemplo semelhante, seria a suspensão dos direitos políticos em caso de condenação penal no procedimento penal comum ou no Procedimento especial do Tribunal do Júri, pois, em sendo o acusado condenado serão seus direitos políticos suspensos nos termos do art. 15, inciso III da CF/88, não havendo discricionariedade do juiz em suspender ou não o direito de votar e de ser votado, ou seja, após o trânsito em julgado, automaticamente estarão suspensos aqueles direitos políticos, pois esta suspensão é efeito jurídico da condenação penal.
A jurisprudência infra citada, tida como precedente histórico, cujo julgado ocorreu em 16/12/1993, menciona a impossibilidade jurídica de aplicação apenas da pena de perda do cargo ao Presidente da República condenado em processo de impeachment, e assim prescrevendo a existência de duas penas, ou seja, a perda do cargo e a inabilitação para o exercício da função pública. Senão vejamos:
CONSTITUCIONAL. "IMPEACHMENT". CONTROLE JUDICIAL. "IMPEACHMENT" DO PRESIDENTE DA REPUBLICA. PENA DE INABILITAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE FUNÇÃO PÚBLICA. C.F., art. 52, parágrafo único. Lei n. 27, de 07.01.1892; Lei n. 30, de 08.01.1892. Lei n. 1.079, de 1950. I. - Controle judicial do "impeachment": possibilidade, desde que se alegue lesão ou ameaça a direito. C.F., art. 5., XXXV. Precedentes do S.T.F.: MS n. 20.941-DF (RTJ 142/88); MS n. 21.564-DF e MS n. 21.623-DF. II. - O "impeachment", no Brasil, a partir da Constituição de 1891, segundo o modelo americano, mas com características que o distinguem deste: no Brasil, ao contrario do que ocorre nos Estados Unidos, lei ordinaria definira os crimes de responsabilidade, disciplinara a acusação e estabelecera o processo e o julgamento. III. - Alteração do direito positivo brasileiro: a Lei n. 27, de 1892, art. 3., estabelecia: a) o processo de "impeachment" somente poderia ser intentado durante o periodo presidencial; b) intentado, cessaria quando o Presidente, por qualquer motivo, deixasse definitivamente o exercício do cargo. A Lei n. 1.079, de 1950, estabelece, apenas, no seu art. 15, que a denuncia só podera ser recebida enquanto o denunciado não tiver, por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo. IV. - No sistema do direito anterior a Lei 1.079, de 1950, isto e, no sistema das Leis n.s 27 e 30, de 1892, era possivel a aplicação tão somente da pena de perda do cargo, podendo esta ser agravada com a pena de inabilitação para exercer qualquer outro cargo (Constituição Federal de 1891, art. 33, par.3.; Lei n. 30, de 1892, art. 2.), emprestanto-se a pena de inabilitação o caráter de pena acessoria (Lei n. 27, de 1892, artigos 23 e 24). No sistema atual, da Lei 1.079, de 1950, não e possivel a aplicação da pena de perda do cargo, apenas, nem a pena de inabilitação assume caráter de acessoriedade (C.F., 1934, art. 58, par.7.; C.F., 1946, art. 62, par.3. C.F., 1967, art. 44, parag. único; EC n. 1/69, art. 42, parag.inico; C.F., 1988, art. 52, parag. único. Lei n. 1.079, de 1950, artigos 2., 31, 33 e 34). V. - A existência, no "impeachment" brasileiro, segundo a Constituição e o direito comum (C.F., 1988, art. 52, parag. único; Lei n. 1.079, de 1950, artigos 2., 33 e 34), de duas penas: a) perda do cargo; b) inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. VI. - A renuncia ao cargo, apresentada na sessão de julgamento, quando ja iniciado este, não paralisa o processo de "impeachment". VII. - Os princípios constitucionais da impessoalidade e da moralidade administrativa (C.F., art. 37). VIII. - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal relativamente aos crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais, na forma do Decreto-lei 201, de 27.02.1967. Apresentada a denuncia, estando o Prefeito no exercício do cargo, prosseguira a ação penal, mesmo após o termino do mandato, ou deixando o Prefeito, por qualquer motivo, o exercício do cargo. IX. - Mandado de segurança indeferido.(STF - MS: 21689 DF, Relator: CARLOS VELLOSO, Data de Julgamento: 16/12/1993, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 07-04-1995. (grifo nosso)
Deste modo, caberá ao Supremo Tribunal Federal, guardião da Constituição Federal, se for provocado, novamente, dar interpretação conforme a Constituição vigente, julgando eventual recurso ou impugnação, de quem tenha legítimo interesse jurídico, àquela votação inexoravelmente inconstitucional que culminou apenas na aplicação da pena de perda do cargo à então Presidente da República.
6 - Considerações finais:
Como bem se observa nas entrelinhas acima, tratou-se do processo de impeachment e de suas nuances acerca, sobretudo, da verificação e comprovação jurídica da inconstitucionalidade da bipartição dos quesitos referentes ao processo de impedimento da então Presidente da República.
O texto Constitucional é a fonte de todas as normas e procedimentos vigentes no ordenamento jurídico de um Estado. Qualquer norma ou procedimento que violar o texto de uma Constituição será considerada inconstitucional, e neste não terá amparo e validação jurídica.
O “fatiamento”, como se nominou a divisão ou partilha do quesito referente ao julgamento do impeachment recentemente decidido em plenário do Senado Federal, foi juridicamente equivocado e indubitavelmente inconstitucional, pois como se viu a Constituição Federal de 1988 não previu e não deu permissão para tanto, prevendo que com a perda do cargo de Presidente da República ficará este também inabilitado ao exercício da função pública pelo prazo de oito anos.
A decisão do Senado Federal que julgou o impeachment com a bipartição dos quesitos, é, um retrocesso político, e sobretudo, jurídico-constitucional, considerado ainda um desrespeito e uma afronta ao texto constitucional, gerando um perigoso precedente que poderá ser novamente e indevidamente utilizado não só no processo de impeachment de um Presidente da República, mas também em processo de cassação de mandatos de Deputados, Senadores, Governadores ou Prefeitos, resultando em letra morta a parte final do parágrafo único do art. 52 da CF de 1988, no tocante à inabilitação para o exercício de função pública, cuja sanção serve para evitar que o condenado venha novamente assumir uma função pública e dela se utilizar para o cometimento de condutas vedadas pela Constituição Federal.
7 – Referências bibliográficas:
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 15ª ed., Belo Horizonte: Editora Del Rey.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA DOS ESTADOS UNIDOS DO BRASIL de 24 de fevereiro de 1889.
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL de 08 de outubro de 1988.
CUNHA JR, Dirley da. Curso de Direito Administrativo. 6ª ed., Salvador: Editora Juspodivm, 2007.
CUNHA JR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 3ª ed., Salvador: Editora Juspodivm, 2009.
DICIONÁRIO COMPACTO Inglês – Português – Inglês. 1ª Ed., São Paulo: Editora Rideel, 1994.
LEI nº 1.079, de 10-04-1950, define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento.
LEI nº 4.657, de 04 de setembro de 1942 – Lei de Introdução às normas de Direito brasileiro, com redação dada pela Lei nº 12.376/2010.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13ª ed., São Paulo: Saraiva, 2009.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª ed., São Paulo: Editora Malheiros, 2003.
[1] Dicionário compacto Inglês – Português – Inglês. 1ª Ed., São Paulo: Editora Rideel, 1994, p. 177.
[2] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 15ª ed., Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2009, p. 1261.
[3] Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 24 de fevereiro de 1889.
[4] CUNHA JR., Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 3ª ed., Salvador: Editora Juspodivm, 2009, p. 979.
[5] CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 15ª ed., Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2009, p. 1260.
[6] MEIRELES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 28ª ed., São Paulo: Editora Malheiros, 2003, p. 395.
[7] CUNHA JR, Direly da. Curso de Direito Administrativo. 6ª ed., Salvador: Editora Juspodivm, 2007, p. 198.
[8] STF - RE: 234223 DF, Relator: Min. OCTAVIO GALLOTTI, Data de Julgamento: 01/09/1998, Primeira Turma, Data de Publicação: DJ 12-05-2000.
[9] Constituição da República Federativa do Brasil de 08 de outubro de 1988.
[10] Lei nº 4.657, de 04 de setembro de 1942 – Lei de Introdução às normas de Direito brasileiro, com redação dada pela Lei nº 12.376/2010.
[11] LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 13ª ed., São Paulo: Saraiva, 2009, p. 122.