4 ESTUDO das possíveis soluções
4.1 Unificação do IPI e ICMS COMO UM ÚNICO IMPOSTO NACIONAL
A unificação do IPI e do ICMS como um único federal é a solução apontada por GANDRA e CARVALHO (2011). Segundo os mesmos, o novo imposto assemelhar-se-ia ao Imposto sobre Valor Agregado (IVA), o qual é de vocação nacional na grande maioria dos países em que existe, e a União ficaria responsabilizada em, posteriormente, repartir as receitas entre os Estados, de acordo com suas necessidades socioeconômicas.
A união entre ICMS e IPI justificar-se-ia para por fim às polêmicas de que violação ao Princípio da Não-Cumulatividade. Contudo, para haver tal união, o imposto único formado deverá, por diversas vezes, acolher características de apenas um dos tributos e descartar as do outro, haja vista as diferenças que os mesmos possuem entre si. Um exemplo disso é a seletividade de acordo com a essencialidade do produto, que é de observância é obrigatória no IPI, mas não no ICMS.
Porém, critica Fernando Rezende, (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 66) que, mesmo após as inúmeras incorporações de outros tributos ao IVC, para formar o ICMS, em 1988, estas uniões não foram capazes de sustentar a fatia dos estados no total de tributos arrecadados no país, em face do aumento dos tributos federais e da perda de dinamismo do produto industrial. É por este motivo que, em porcentagem do PIB nacional, a arrecadação do ICMS hoje é praticamente a mesma gerada pelo antigo ICM no início da década de 1970.
Para Tião Viana (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 36), o debate sobre a possibilidade de transformação do ICMS em tributo federal é absurda, haja vista que a União já possui grandes arrecadações com Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Ainda, esta seria uma situação de concentração de poder que apenas agravaria este problema já existente. Para Gilmar Mendes (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 23), nos últimos vinte e cinco anos, houve uma ampliação de despesas inflexíveis e obrigatórias, sem a contrapartida em receitas, havendo pouco poder em os estados realizarem obras sem o aval do Poder Central, retornando-se assim à política do “pires na mão” existente na Ditadura Militar. E, principalmente: a excessiva dependência de transferências de verbas da União causa a dependência política dos Estados em relação à mesma, o que auxilia na construção de homogeneidade política antidemocrática baseada em interesses.
O PhD em Economia Carlos Ivan Simosen Leal (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 29) relata, assim como as figuras já citadas, acerca da tradição brasileira de centralização de poder na União. Decerto, esta política ganha em eficácia no curto prazo; porém, após um longo período de tempo, esse sistema tende a se deteriorar no longo prazo, pois um pequeno grupo da União pode estar em vários locais ao mesmo tempo, sendo então a melhor alternativa a descentralização de certas decisões.
Na mesma linha crítica, Tião Viana (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 38) cita o exemplo da Contribuição Provisória sobre a Movimentação, imposto inicialmente pensado para custear a saúde, mas que foi desvirtuado por não ter um princípio para a distribuição de seus recursos.
Outra discordância a esta idéia pode ser feita analisando-se o estudo de FREITAS (2011, p. 12), haja vista que já existiu um imposto semelhante ao IVA no Brasil (o IVC), este que equivalia a uma união entre o atual ICMS (sem, contudo, a tributação dos serviços de transporte e comunicação) e o IPI, além de ser de competência federal. Contudo, este necessitou ser alterado posteriormente, gerando, em 1988, o nosso ICMS atual.
A Emenda Constitucional nº 18, de 1º de dezembro de 1965, dividiu o Imposto sobre o Consumo em dois impostos respectivamente atribuídos à União, Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI e o Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias – ICM, de competência dos Estados e do Distrito Federal. A Constituição de 1988 deu uma nova roupagem ao impostos, acrescentando o “S” de serviços de transporte e de comunicação”.
Há também o empenho da União, segundo CARRAZA (2015, p. 50), em trazer ao menos o ICMS sobre operações mercantis para as suas hostes, isso pois esta modalidade do imposto é a que gera mais receitas. Por isso, segundo o doutrinador, na sempre que há uma proposta para Reforma Constitucional Tributária, a União demonstra o interesse em ficar com esta parte “substanciosa” do tributo. Isto fez com que ARZUA apud CARRAZA (2015, p. 50) viesse a ironizar, dizendo que “a União quer ficar com o ‘ICM’, deixando para os Estados e o Distrito Federal o ‘S’”. Ainda, seria justamente este intento ambicioso federal que seria o principal motivo inviabilizador da Reforma Constitucional Tributária. De fato, os deputados federais e senadores, a quem incumbem votá-la, relutam em aprovar uma emenda que virá em detrimento de suas Unidades Federadas e, por extensão, aos Municípios nelas localizados, já que participam do produto da arrecadação do ICMS, mercê a regra financeira descrita no art. 158, IV, da CF.
4.2 A proposta de Súmula Vinculante nº 69
Já com uma jurisprudência consolidada no sentido de julgar pela inconstitucionalidade dos benefícios fiscais do ICMS concedidos sem convênio unânime no CONFAZ, o Supremo Tribunal Federal já conta com proposta de súmula vinculante acerca do assunto, que, caso prospere, converterá em Reclamação, a ser apreciada monocraticamente, qualquer demanda relacionada à guerra fiscal do ICMS.
PROPOSTA DE SÚMULA VINCULANTE Nº 69
(...)
Proposta de Verbete: Qualquer isenção, incentivo, redução de alíquota ou de base de cálculo, crédito presumido, dispensa de pagamento ou outro benefício fiscal relativo ao ICMS, concedido sem prévia aprovação em convênio celebrado no âmbito do CONFAZ, é inconstitucional. (...)
Segundo GANDRA e CARVALHO (2011, p. 58), a edição da súmula tem potencial para encerrar drasticamente a guerra tributária, sendo que a não publicação desta súmula até hoje se deve graças à esperança dos magistrados do Pretório Excelso de que pudesse haver uma solução consensual dentro do Poder Legislativo.
A vantagem da proposta seria a agilização das lides perante o Supremo, suprindo assim o problema da morosidade judicial causada pela “guerra fiscal”, além de ser iniciativa louvável por constituir-se em uma efetivação do texto constitucional,uma medida já tratada pela doutrina como necessária. CARRAZA (2015, p 40) refere-se o sistema constitucional brasileiro como “intrinsecamente bom”, bastando apenas que a Constituição fosse conhecida e cumprida para atingir um estado de bem-estar social.
Na mesma linha segue CARVALHO (2013), argumento que preciso que o sistema constitucional tributário brasileiro, ademais as críticas a ele feitas, trata-se de conjunto de normas bem construído, não faltando princípios, sejam eles valores ou limites objetivos, para iluminar os seguimentos controvertidos.
4.3 Reforma Tributária
Talvez a proposta mais discuta em nosso país atualmente não apenas para o fim da “guerra fiscal”, mas para a infinidade de outras batalhas jurídicas travada no âmbito dos tributos.
Para os doutrinadores que apóiam esta corrente, o problema jurídico no âmbito do ICMS e demais impostos não está restrito às suas legislações específicas, mas é um conflito em toda a estrutura do Direito Tributário brasileiro, devendo assim ele ser alterado completamente, de uma vez só. Nessa linha, temos o ex-Ministro da Fazenda Guido Mantega como um dos defensores (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 19).
Acerca do início desta proposta, argumenta GANDRA e CARVALHO (2011, p. 67) que a reforma tributária é uma demanda dos juristas desde a promulgação da Constituição Federal de 1988.
Acerca das falhas em nossa legislação, Carlos Ivan Simosen Leal, no SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL (2011, p. 29) discorre que o Brasil, em termos de arrecadação fiscal, possui uma estrutura típica de país subdesenvolvido, haja vista a nossa excessiva dependência de impostos indiretos. Apesar de vantajoso pela alta velocidade de angariação de recursos, o sistema produz uma série de distorções, a começar pela excessiva tributação dos pobres, se comparado este sistema ao de tributação essencialmente sobre a renda.
Na mesma linha, Clélio Campolina (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 56) diz que “o fato é que um sistema tributário regressivo, com muito tributo indireto, dificulta fazer justiça social.”
Segundo ainda Gilmar Mendes (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 20), há uma dificuldade em se aprovar uma reforma tributária pois, ademais os problemas institucionais, administrativos e políticos do país, a própria higidez da Constituição Federal seria outro empecilho – sendo este último aspecto um ponto inegociável para a mudança legislativa.
Outra dificuldade é apontada por HART apud GANDRA (2011, p. 43) no aspecto político, já que as leis, embora, teoricamente, deviam ser iguais para os detentores do poder como para os cidadãos comuns, sempre tendem a beneficiar os primeiros em detrimento dos segundos.
A crítica a esta proposta é magistralmente feita por CARRAZA (2015, p. 61), que defende que não convém alterar um sistema tributário que não foi sido totalmente experimentado, já que ainda faltam editar leis complementares e ordinárias que viriam a melhor organizar o sistema tributário constitucional e, assim, dar-lhe total operatividade.
Na mesma linha segue Carlos Ivan Simosen Leal, (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 31), argumentando que é comum no país o pensamento de imediatamente alterar, revogar ou editar uma lei quando há algum conflito, quando em grande parte dos casos poderiam ser solucionados apenas com um diálogo acerca da melhor aplicação da legislação.
Não obstante, a alteração legislativa ainda tem o potencial de trazer novos conflitos, a partir do momento que cada mudança no texto da lei gera é passível de gerar confusão de entendimentos doutrinários, e de, inicialmente, confundir os próprios juízes e servidores da Justiça no momento de um julgamento.
FREITAS (2011, p. 54), porém, diverge dos doutrinadores acima ao sugerir uma Reforma gradual. Para o mesmo, tendo em vista as dificuldades que uma alteração brutal pode vir a acarretar na adaptação dos contribuintes e entes federativos, as mudanças necessárias deveriam ser feitas de um modo gradual.
Em conflito com tal entendimento temos Tião Viana (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011,p. 39), o qual expõe que esta “reforma gradual” não é está ocorrendo, como não está logrando êxito, haja vista que as emendas constitucionais de âmbito tributário ocorridas desde 1988 apenas aumentaram a colcha de retalhos jurídica existente.
Do mesmo modo entende Fernando Rezende (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 64-5), que elucida que, além de o texto constitucional não ter manifestado todos os seus efeitos, as modificações posteriores neste ainda serviram para atrapalhar ainda mais a sua efetivação.
4.3.1 Das propostas da Comissão Especial Externa do Senado Federal, de 22 de outubro de 2012.
Houve notável tentativa de Reforma Tributária em 22 de outubro de 2012, na qual o presidente do Senado à época, José Sarney,nomeou uma comissão de treze especialistas em direito tributário, e a nomeou como “Comissão de Notáveis”, sendo seus integrantes: Nelson Jobim, Everardo Maciel, Bernard Appy, Fernando Rezende, João Paulo dos Reis Velloso, Luís Roberto Barroso, Manoel Felipe Rêgo Brandão, Marco Aurélio Marrafon, Michal Gartenkraut, Paulo Barros Carvalho, Sério Roberto Rios do Prato e Ives Gandra. Dela também participaria Adib Jatene, mas, por motivos de saúde, renunciou à nomeação.
Segundo GANDRA e CARVALHO (2011, p. 9), o desfecho não foi o mais favorável possível:
Trabalhamos durante seis meses, produzindo 12 anteprojetos de emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias e resoluções do Senado, que foram entregues ao Presidente Sarney, em sessão solene e com a presença de inúmeros senadores. Infelizmente, o resultado do esforço da Comissão, que se reunia, eletronicamente, quase todos os dias, e, presencialmente, de 15 em 15, continua ainda sem ter sido encaminhado aos Senadores para discussão e eventual aprovação.
Ademais, em anexo a este trabalho, segue o anteprojeto proposto pela Comissão para regular a concessão de benefícios fiscais no âmbito do ICMS.
Porém, os pontos mais importantes a serem abordados por esta proposta estão no seu art. 5º, o qual trata das sanções àqueles que concederem ou usufruírem de benefícios fiscais em desacordo com a lei.
Conforme o argumento presente na justificativa do mesmo anteprojeto, um dos motivos pelo qual a Lei Complementar 24/75 está obsoleta é por sua ineficácia punitiva. Inovação diversa também está no âmbito do aumento de sujeitos ativos do crime fiscal:
As sanções pelo descumprimento das regras estabelecidas, neste projeto de lei complementar, se dirigem: as contribuintes beneficiários, que se obrigam ao recolhimento do imposto não pago, com acréscimos; às entidades federativas, que, pelo prazo de quatro anos, ficarão impedidas de receber transferências voluntárias, obter garantias e contratar operações de créditos; e aos agentes públicos, que se sujeitam ao enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa e outras cominações legais.
(...)
A essas sanções [aquelas previstas na LC 24/75, que implicam na nulidade do ato concessivo e na ineficácia do crédito atribuído ao estabelecimento recebedor, dentre outras de natureza meramente fiscal], poderiam ser acrescidas a presunção de irregularidade nas contas governamentais, a juízo do Tribunal de Contas da União, e a suspensão das transferências federais constitucionais.
Ademais este ponto forte, o projeto frusta expectativas de mudanças efetivas ao propor, em seu artigo 2º, §1º, que a concessão dos benefícios, em regra, sejam aprovadas por acordo unânime dos estados perante o CONFAZ.
Art. 2º A autorização para a concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais de que trata o art. 1º dar-se-á por meio de Convênio, aprovado em reunião para a qual tenham sido convocados representantes de todos os Estados, sob a presidência do representante do Ministério da Fazenda.
§ 1º A aprovação do convênio de que trata o caput dependerá de decisão tomada pela unanimidade dos Estados, salvo no caso de incentivos fiscais que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos, hipótese na qual será observado o quórum de que trata o art. 8º (...)
Apesar de trabalhar com exceções – preenchendo determinados requisitos socioeconômicos arrolados no art. 8º da lei, é possível a provação do benefício por quórum de 2/3 –, estas exigem um excesso de pré-requisitos para o seu cumprimento, além de um quórum ainda muito alto. Desta forma, há pouca probabilidade de cumprimento desta lei após uma eventual aprovação.
4.4 O RETORNO DAS POLÍTICAS FEDERAIS PARA OS DESENVOLVIMENTOS REGIONAIS
Para esta orientação, estão aqueles que argumentam que, para terminar a “guerra fiscal”, seria necessário primeiro pensar na sua origem: as desigualdades socioeconômicas entre as regiões brasileiras. Assim, a melhor forma para estabelecer a paz social seria trabalhando direta e detalhamente com políticas para desenvolvimentos regionais, de forma que a própria concessão de benefícios fiscais no âmbito do ICMS far-se-ia desnecessária.
Assim compreende Gilmar Mendes (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 43), que enxerga as políticas para desenvolvimentos regionais não apenas como uma solução para a “guerra fiscal”, mas também visualiza a ausência delas como uma das causas do conflito. Ainda segundo o ministro, essas políticas estruturais não seriam meras concessões fiscais, como são os benefícios do ICMS, mas ações que incluiriam estratégias eficientes de fomento à produção e ao emprego.
Esta estratégia, já utilizada no Brasil entre as décadas de 1960 e 1990, segundo Fernando Rezende (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 61), foram eficazes para a redução das desproporções entre as regiões brasileiras, destacando-se como frutos positivos desta política o nascimento da Zona Franca de Manaus, zona industrial que auxiliou no crescimento econômico de todo o Norte do país, e da industrialização do Centro-Oeste, apesar de esta política ter falhado em relação ao Nordeste, que não beneficiado neste movimento. Em dados estatísticos, segundo o mesmo estudioso, nos últimos cinqüenta anos, a diferença do PIB per capita entre as regiões Nordeste e Sudeste, e a região nordestina exibe atualmente a mesma participação no PIB nacional de cinco décadas atrás (47%).
Entretanto, a despeito da desconsideração à época com uma região, a realidade de crescimento do país mostrava-se mais otimista, haja vista que, posteriormente, a convergência dos PIBs regionais ocorrida nesse período foi interrompida nas últimas duas décadas, verificando-se apenas oscilações pouco significativas na participação das regiões no PIB nacional a partir de 1991.
Não se pode negar que a Guerra Fiscal ajudou, sim, que alguns estados mais pobres conseguissem suas indústrias. Segundo estudo do BNDES apontado por PEIXOTO apud FREITAS (2013), a Guerra Fiscal, aliada a boa infraestrutura portuária, mão de obra abundante e vasto litoral próximo aos EUA e União Européia, gerou o deslocamento de empresas, em especial do ramo calçadista, para a Bahia e o Ceará, o que foi benéfico. Porém, são poucos casos de sucesso se comparados ao crescimento industrial anterior do país.
Em análise mais aprofundada, Fernando Rezende (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 67-8) comenta que o engessamento das políticas de crescimento econômico dos estados deu-se durante o processo de aceleração da urbanização do país.
Desta forma, à época, cidades em todas as regiões do país careceram de recursos para construir sua infraestrutura urbana, e o custo desta precisão foi pago pelos mais pobres, que passaram a viver em locais marginalizados, assim contribuindo para a típica desigualdade dos sistemas básicos nas regiões urbanas.
A interrupção abrupta de muitos estímulos ao crescimento econômico também tornou os governantes dos estados dependentes dos recém-criados benefícios do ICMS para atrair investimentos privados. Contudo, com a dificuldade para atingir a tão almejada unanimidade no CONFAZ, a proposta de conceder benefícios sem observar a legislação vigente, para muitas unidades federativas, foi tentadora, principalmente no contexto de demanda alta de empregos, serviços e infraestrutura nestas novas cidades.
Assim, estava estabelecida esta “bola de neve fiscal”: na ausência de uma perspectiva nacional refletida nas origens dos problemas apontados, o individualismo restou por única opção. Estabelecido este “egoísmo político”, o diálogo fiscal tornou-se ainda mais difícil, e os estados que eventualmente não tivessem aderido à “guerra fiscal” foram obrigados a participarem da mesma, haja vista que, não o fazendo, estariam em desvantagem em relação a outros estados que ofereciam, irregularmente, alíquotas menores de ICMS.
Assim, segundo Carlos Ivan Simosen Leal (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 29), o estímulo ao crescimento regional é louvável por promover uma descentralização de riquezas sem, contudo, tirar verbas da Região Sudeste ou de algum estado mais rico em detrimento de outros; porém, significa, em longo prazo,aumentar a riqueza de todo o país.
Segundo Campolina (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 47-8), esta não seria feita levando em consideração tão somente um critério financeiro – pois esta é uma perspectiva simplista para a demasia de problemas no país continental – ou o recorte político-administrativo feito pelo IBGE das cinco regiões do país, pois mesmo estas regiões são internamente muito heterogêneas.
Estes foram, inclusive, erros históricos cometido por várias políticas de crescimento regionalizado. Os diferentes estados, cidades e regiões possuem condições e características naturais, históricas e culturais, possuem identidade própria que não podem ser desconsideradas.
4.5 REPLANEJAMENTO DA DISTRIBUIÇÃO DOS RECURSOS FEDERAIS
Outra oportunidade para traçar o fim da “guerra fiscal” seria com o replanejamento da distribuição dos recursos federais, em especial o Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Esta proposta é apoiada por Clélio Campolina, Tião Viana, Blairo Maggi e José Roberto Afonso (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p.26, 29, 36, 45, 49, 56, 84, 85)
Para Tião Viana (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 36), o problema com a distribuição destes recursos é a escassez da verba repassada. Segundo o ex-governador, os fundos representam apenas 3% da receita nacional, e nem sequer essa quantia é inteiramente repassada, haja vista que muito destes recursos financeiros é guardado para os interesses do superávit primário.
Há também a questão do mal planejamento, constatado no exemplo dado por Blairo Maggi, (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 45), que auferiu que o estado da Bahia, sozinho, recebe mais recursos do Fundo de Participação dos Estados do que todo o Centro-Oeste brasileiro, formado por cinco estados.
Acerca da partilha fundos, segundo Álvaro Dias (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 26), nosso país conta com uma partilha de receitas clara, enquanto que a de receitas é demasiado confusa. Por esta razão, segundo Carlos Ivan Simosen Leal (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 30), apesar das necessidades sociais imensas e do aumento sistemático de recursos, as carências sociais continuam a aumentar sistematicamente, de outro há escassez de recursos.
Assim, para uma efetiva repartição justa dos recursos, faz-se premente definir os critérios para a partilha das receitas (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 85).
As críticas a esta hipótese são tratadas por Clélio Campolina, (SEMINÁRIO FEDERAÇÃO E GUERRA FISCAL, 2011, p. 29), pois o país não estaria preparado para este tipo de divisão, haja vista que a população, como um todo, que não possui cultura de valorização do orçamento público, ainda não estaria preparada para esta mudança, que acabaria apenas por concentrar mais poder nas mãos do Estado.
Em um efeito colateral, a transferência massiva de recursos de um estado para o outro poderia acarretar em desestímulo para a arrecadação de tributos. Por exemplo, o Estado de São Paulo, tomando conhecimento que só usufruiria para si até uma quantidade pré-estabelecida de receitas que recolher, poderia vir, propositalmente, não realizar mais fiscalizações além deste valor atingido.
Assim, não necessitaria transferir verbas para outro estado, além de fomentar a própria indústria local com esse benefício indevido. Por fim, a doação pura e simples de receita também possui potencial de tornar os estados mais pobres dependentes de recursos da União, caso este não esteja sendo fiscalizado sobre o uso de seus recursos.